[關(guān)鍵詞]公共財政；中性原則；簡化稅制

　　1998年12月15日，在全國財政工作會議上，國務(wù)院副總理李嵐清同志在講話中提出積極創(chuàng)造條件，逐步建立公共財政基本框架的思路。1999年初，財政部明確提出建立公共財政基本框架，這表明在我國公共財政的構(gòu)建已進入了運作實施階段。然而在財政學(xué)界，對如何構(gòu)建公共財政的框架還沒有進行深入探討，理論研究明顯滯后于實踐。為此，筆者就建立公共財政框架體系中如何構(gòu)建符合公共財政要求的稅收制度作些探索。

　　一、公共財政建設(shè)對稅收制度有哪些要求

　　所謂公共財政就是市場經(jīng)濟下的財政，隨著經(jīng)濟體制改革的深入，我國從計劃經(jīng)濟體制逐步轉(zhuǎn)到構(gòu)建市場經(jīng)濟體制上來，這就決定了我國的財政必須相應(yīng)地從原有的計劃模式轉(zhuǎn)到市場模式公共財政上來。這樣，建立公共財政就必然對原有稅收制度提出新的要求，可以概括為三點：

　　1.要求稅收成為政府收入的主渠道，絕大多數(shù)的政府收入或公共收入都應(yīng)通過稅收手段來完成。組織公共收入的形式較多，有稅收、利潤上繳、債務(wù)、收費等，其中利潤上繳是國家大量直接經(jīng)營國有企業(yè)，憑借著對國有資產(chǎn)的所有權(quán)取得的收入，隨著國家直接控制企業(yè)的減少，國家來自于這種方式的收入將越來越少；債務(wù)嚴(yán)格來說還不是一種收入，只是國家彌補財政赤字的權(quán)宜之計；收費加重了企業(yè)負擔(dān)，分散了國家財力，加劇了分配不公，敗壞了社會風(fēng)氣，是一種極不規(guī)范的政府行為，它導(dǎo)致預(yù)算外、制度外政府收入急劇膨脹，客觀上限制了稅收的聚財功能。公共財政是與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的規(guī)范、統(tǒng)一的財政，除了稅收這種規(guī)范的組織收入的手段外，不允許過多地用其他手段，因為只有稅收是全部納入政府預(yù)算，由國家統(tǒng)一管理的政府收入。

　　2.公共財政要求稅收保持中性原則，即對從事經(jīng)營活動的納稅人，包括經(jīng)營者和投資者一視同仁，同等對待，以便為經(jīng)營者創(chuàng)造一個合理的稅收環(huán)境，促進經(jīng)營者進行公平競爭。對于社會上存在的分配不公因素需要通過差別征稅實施調(diào)節(jié)，創(chuàng)造大體公平的客觀競爭環(huán)境。

　　3.公共財政要求稅收制度要便利，方便納稅人繳稅，征稅費用也盡可能降低。市場經(jīng)濟講求經(jīng)濟效益，即所得要與所費平衡，對稅收工作也不例外，它要求減少征收費用，使納稅人付出的盡可能等于國家所收入的，避免納稅人繳納的稅款在進入國庫前流失，稅收制度的便利和降低征稅費用，實際上是從不同角度考慮稅收制度的實施成本問題，在選擇稅制和補貼制度時，應(yīng)該考慮管理和履行費用。顯然，沒有一個稅收制度不需要征管費用，但問題的關(guān)鍵是要審慎考慮征管費用的支出是否值得。

　　二、現(xiàn)行稅制與公共財政建設(shè)要求的差距

　　我國現(xiàn)行稅制是在1994年的稅制改革中建立起來的，這個稅制相對于以往的稅制而言較為規(guī)范，在促進經(jīng)濟的發(fā)展、增加國家財政收入等方面都起了重大作用，但是它與我們建設(shè)公共財政的需要之間還有很大的差距：

　　1.稅收收入只是政府收入中的一部分。目前，我國政府的總收入實際上包括三個部分，即預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外收入和體制外收入，后兩個部分即預(yù)算外收入和體制外收入與稅收無關(guān)，屬于非稅收入。非稅收入從其實質(zhì)來說仍是政府性資金，是政府總收入的重要組成部分。近年來，據(jù)有關(guān)方面測算，非稅收入接近甚至超過預(yù)算內(nèi)收入規(guī)模，對經(jīng)濟發(fā)展起了抑制性作用，而且造成社會分配不公和較為嚴(yán)重的貪污腐敗問題。這說明我國公共收入體系還不規(guī)范，不僅擾亂了社會經(jīng)濟秩序，也造成了諸多方面影響。

　　2.稅收對經(jīng)濟的干預(yù)太大。在計劃經(jīng)濟時期，我國實行的是“個體重于集體，集體重于國營”的稅收政策，目的是限制個體、集體經(jīng)濟發(fā)展，促進國營經(jīng)濟的壯大，稅收政策服務(wù)于國家的所有制政策?，F(xiàn)在我們實行的是社會主義市場經(jīng)濟，堅持公有制為主體，各種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的方針。這就要求稅收制度不再干預(yù)不同所有制經(jīng)濟的發(fā)展，使之呈“中性”。但是，目前的稅制對經(jīng)濟的干預(yù)較大，對內(nèi)資和外資在稅收上有不同的對待；對不同的地區(qū)，稅收優(yōu)惠政策有很大的區(qū)別；對不同的產(chǎn)業(yè)，稅收政策也有差異。

　　3.稅收成本過高，征收費用大，影響公共財政收入的增加，抵消了稅收制度的作用。我國人均征稅額1987年為50萬元，1996年增加到70萬元，收入成本率1993年為2%，1995年為3%，1996年達5%～6%.而在西方國家中，加拿大在1984年收入成本率為1%；美國1992年的收入成本率為0.6%；日本1995年的稅收收入是我國的16倍，稅務(wù)人員僅是我國的1/5，其收入成本率為0.8①，相比之下，可見我國的征收費用之高。我國過高的征收費用具體由三個方面組成：一是人員經(jīng)費和辦公經(jīng)費，近幾年來稅務(wù)干部隊伍增長過快，大量雇用協(xié)稅、助征人員，蓋豪華辦公大樓，購進各種交通、通訊工具。二是提退和財政安排手續(xù)費，按照有關(guān)政策規(guī)定，除農(nóng)業(yè)稅征收手續(xù)費為2%，由同級財政安排外，其它各稅的代征和征收手續(xù)費全部用金庫提退入庫的方式辦理，這部分成本有增大之勢。三是各級政府給稅務(wù)部門的獎勵，有的按完成計劃數(shù)給予獎勵，有的按入庫數(shù)獎勵，有的按超計劃數(shù)獎勵，還有的按稽查數(shù)獎勵，此類獎勵極不規(guī)范，是稅收成本加大的重要因素。

　　三、使稅收制度符合公共財政建設(shè)的改革思路

　　盡管1994年建立的稅制是較為成功的稅制，但是由于它與建立公共財政的要求之間還有如上所述的差距，還需改革、完善，使之成為社會主義公共財政框架的重要組成部分。具體的改革思路可從以下幾方面考慮：

　　1.增加稅種，適當(dāng)提高稅率，以此提高稅收收入占政府收入（即公共財政收入）的比重。構(gòu)建公共收入體系的目標(biāo)就是要大力提高公共財政收入對稅收的依存度，即從目前不到50%的依存度提高到80%，進而達到90%，筆者提出達到這個比例是必要的，從世界各國的情況看，發(fā)達國家如美、日、德國的公共財政收入中稅收收入均超過85%，非稅收入不到15%，發(fā)展中國家如印度、智利、馬來西亞等國的公共財政收入中的70%以上為稅收收入，只有20%多為非稅收入②。將公共收入對稅收的依存度提高到80%也是可能的，它并不需要自然人和法人額外將自己的收入繳給國家，只需將原來的各種費用和上交財政的資金轉(zhuǎn)為稅收形式繳納即可以達到甚至超過這個比例。要提高稅收占公共財政收入的比重，在積極進行費改稅縮小收費范圍的同時，應(yīng)該廣開財源，適時開征社會保障稅，以適應(yīng)建立社會保障體系的需要；開征遺產(chǎn)稅，調(diào)節(jié)財富的分配不均；開征證券交易稅，減少對環(huán)境的污染和破壞；開征土地使用稅，限制對土地的濫用，等等。當(dāng)然，開征這些稅的主要原因還是增加稅收收入。值得注意的是，增加稅種的同時，征管費用也會隨之上升，因而稅種的增加也不是無限度的。

　　我國目前實行的是以增值稅和消費稅等流轉(zhuǎn)稅為主，企業(yè)所得稅和個人所得稅為輔，其他稅種為補充的雙主體稅制，流轉(zhuǎn)稅收入占稅收總收入的比重超過70%.過高的流轉(zhuǎn)稅比重加大了價格體系的扭曲程度，進而扭曲生產(chǎn)者和消費者的行為和決策；目前我國已加入世界貿(mào)易組織，過重的流轉(zhuǎn)稅負擔(dān)不利于增強我國商品的出口競爭力；過高的流轉(zhuǎn)稅比重也不可能使稅制較好地兼顧效率與公平目標(biāo)。今后我國應(yīng)逐漸向以所得稅為主體的稅制過渡，因為所得稅帶來的額外負擔(dān)也就是對經(jīng)濟效率的損害較流轉(zhuǎn)稅要輕，所得稅不改變商品的相對價格，對消費者的選擇和資源配置的干擾也相對較小。為此，我們要加強所得稅制建設(shè)，除了建立內(nèi)外資統(tǒng)一的企業(yè)所得稅，適當(dāng)提高稅率外，還要改革個人所得稅征收制度，將個人各項收入合并成綜合收入一起征稅，因為在隱性收入、灰色收入占個人收入比重漸大的情況下，只有綜合收入真正反映個人的負擔(dān)能力。在此基礎(chǔ)上加大稅率的累進程度，最高稅率可提高到60%左右。這樣做雖然會使納稅人總數(shù)減少，但它能使稅務(wù)機關(guān)集中精力加強對“大戶”、“富人”的征管，總收入將因高收入者的普遍納稅和多納稅而增加，從而改變目前個人所得稅主要來自工薪階層的局面。

　　2.減少稅收支出，保持稅收中性。從稅收支出所發(fā)揮的作用來看，它可分為照顧性稅收支出和刺激性稅收支出，照顧性稅收支出主要針對納稅人由于客觀原因在生產(chǎn)經(jīng)營上發(fā)生臨時困難而無力納稅所采取的照顧性措施；刺激性稅收支出主要是指用來改善資源配置，提高經(jīng)濟效率的特殊減免規(guī)定，主要目的在于正確引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、進出口結(jié)構(gòu)以及市場供求等等。稅收支出如果使用得當(dāng)就會對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生好的引導(dǎo)作用，反之則會形成對市場的干擾。目前我國的稅收支出，即稅制規(guī)定的減稅免稅和各種優(yōu)惠太多太濫，如國內(nèi)企業(yè)采用《企業(yè)所得稅暫行條例》征稅，外資企業(yè)則采用《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅》征稅，在稅收上享有超國民稅收優(yōu)惠待遇；同樣是國內(nèi)企業(yè)，規(guī)定企業(yè)所得稅的基本稅率為33%，同時又規(guī)定了兩檔對小型企業(yè)的臨時照顧性稅率18%和27%；對下崗職工從事社區(qū)居民服務(wù)業(yè)取得的營業(yè)收入、經(jīng)營所得和勞務(wù)報酬所得3年內(nèi)免征營業(yè)稅和個人所得稅；對企業(yè)自行開發(fā)生產(chǎn)的計算機軟件產(chǎn)品按照17%的法定稅率征收增值稅后，實際稅負超過6%的部分可以即退即征，等等。還有一些地方根據(jù)納稅人的臨時性和個別性的情況給予的減免稅則更多，在此筆者無意評說這些稅收支出的對與錯，它造成的客觀后果正如薩伊所言，對某一產(chǎn)業(yè)或地區(qū)的減免優(yōu)惠，實際上就加重了其他產(chǎn)業(yè)和地區(qū)的稅收負擔(dān)，影響這些產(chǎn)業(yè)和地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，構(gòu)成了對經(jīng)濟活動的制度性干預(yù)，而這種干預(yù)與市場經(jīng)濟要求的自由競爭是格格不入的。

　　有鑒于此，目前的改革應(yīng)注意減少稅收支出，取消外企的超國民稅收優(yōu)惠，以適應(yīng)加入WTO的需要；取消地區(qū)的稅收優(yōu)惠和產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠，使各地區(qū)、各產(chǎn)業(yè)自由競爭，創(chuàng)造平等發(fā)展的條件（如需促進某地區(qū)或行業(yè)的發(fā)展，用增加財政投融資方式可能效果更好），以免回復(fù)到以往國家對經(jīng)濟干預(yù)太大的覆轍中去（過去用的是行政手段，現(xiàn)在用的是經(jīng)濟手段，兩者都是干預(yù)）。讓市場用自己的“優(yōu)勝劣汰”原則決定經(jīng)濟行為，稅收則保持自己的“中性”，切不可使稅收超越市場機制而成為資源配置的決定因素。畢竟在社會主義市場經(jīng)濟體制下，對資源配置起基礎(chǔ)性作用的是市場和價格，稅收只能在市場起基礎(chǔ)性作用的前提下發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。

　　3.簡化稅制，減少征收費用，提高征稅的效率。稅收制度要進一步簡化、明確，簡化稅制并不是指簡單的稅種合并，而是要使征納制度簡單，征稅的程序、征收的手續(xù)方便，計算稅款的方法簡化。在這方面還有很多工作可做，如簡化增值稅和個人所得稅的計算，方便在異地的公司分支機構(gòu)納稅等。如果征管工作搞不好，再優(yōu)良的稅收制度也無用武之地。當(dāng)務(wù)之急是提高征管工作的效率，即以較少的征管費用取得較多的稅收收入。具體做法是改進征管手段，提高計算機開發(fā)利用率，對現(xiàn)有人員實行嚴(yán)格考核，推行注冊稅務(wù)師制度，清除不合格人員，提高稅務(wù)人員素質(zhì)，稅務(wù)機構(gòu)的設(shè)置要按“科學(xué)、精簡、效能、服務(wù)”的原則進行，盡可能節(jié)約人員經(jīng)費和辦公經(jīng)費?？s小提退稅種的范圍（現(xiàn)在除企業(yè)所得稅、土地增值稅外的所有稅種都有手續(xù)費提退），不少稅種的提退政策是20年前制定的，當(dāng)時這些稅種零星、分散、征收難度大，實行提退政策是迫不得已，現(xiàn)在這些稅種不少已成為骨干稅種，征收較易，因此對現(xiàn)行的提退政策應(yīng)予清理，該廢除就廢除。新的提退政策由國家稅務(wù)總局制定，各地不得自行制訂。嚴(yán)禁各級政府和各級稅務(wù)部門推行獎勵、激勵政策，有些地區(qū)按超過上年稅收收入部分的30%給稅務(wù)部門獎勵，稽查收入給予入庫數(shù)額20%的獎勵，大大加大了稅收成本，增加了征收費用。

　　①　解學(xué)智、劉尚希：《公共收入》，中國財政經(jīng)濟出版社2000年版，第66～76頁。

　?、凇〗鈱W(xué)智、劉尚希：《公共收入》，中國財政經(jīng)濟出版社2000年版，第199頁。

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