[關(guān)鍵詞]公共財政；中性原則；簡化稅制

　　1998年12月15日，在全國財政工作會議上，國務(wù)院副總理李嵐清同志在講話中提出積極創(chuàng)造條件，逐步建立公共財政基本框架的思路。1999年初，財政部明確提出建立公共財政基本框架，這表明在我國公共財政的構(gòu)建已進入了運作實施階段。然而在財政學界，對如何構(gòu)建公共財政的框架還沒有進行深入探討，理論研究明顯滯后于實踐。為此，筆者就建立公共財政框架體系中如何構(gòu)建符合公共財政要求的稅收制度作些探索。

　　一、公共財政建設(shè)對稅收制度有哪些要求

　　所謂公共財政就是市場經(jīng)濟下的財政，隨著經(jīng)濟體制改革的深入，我國從計劃經(jīng)濟體制逐步轉(zhuǎn)到構(gòu)建市場經(jīng)濟體制上來，這就決定了我國的財政必須相應(yīng)地從原有的計劃模式轉(zhuǎn)到市場模式公共財政上來。這樣，建立公共財政就必然對原有稅收制度提出新的要求，可以概括為三點：

　　1.要求稅收成為政府收入的主渠道，絕大多數(shù)的政府收入或公共收入都應(yīng)通過稅收手段來完成。組織公共收入的形式較多，有稅收、利潤上繳、債務(wù)、收費等，其中利潤上繳是國家大量直接經(jīng)營國有企業(yè)，憑借著對國有資產(chǎn)的所有權(quán)取得的收入，隨著國家直接控制企業(yè)的減少，國家來自于這種方式的收入將越來越少；債務(wù)嚴格來說還不是一種收入，只是國家彌補財政赤字的權(quán)宜之計；收費加重了企業(yè)負擔，分散了國家財力，加劇了分配不公，敗壞了社會風氣，是一種極不規(guī)范的政府行為，它導致預算外、制度外政府收入急劇膨脹，客觀上限制了稅收的聚財功能。公共財政是與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的規(guī)范、統(tǒng)一的財政，除了稅收這種規(guī)范的組織收入的手段外，不允許過多地用其他手段，因為只有稅收是全部納入政府預算，由國家統(tǒng)一管理的政府收入。

　　2.公共財政要求稅收保持中性原則，即對從事經(jīng)營活動的納稅人，包括經(jīng)營者和投資者一視同仁，同等對待，以便為經(jīng)營者創(chuàng)造一個合理的稅收環(huán)境，促進經(jīng)營者進行公平競爭。對于社會上存在的分配不公因素需要通過差別征稅實施調(diào)節(jié)，創(chuàng)造大體公平的客觀競爭環(huán)境。

　　3.公共財政要求稅收制度要便利，方便納稅人繳稅，征稅費用也盡可能降低。市場經(jīng)濟講求經(jīng)濟效益，即所得要與所費平衡，對稅收工作也不例外，它要求減少征收費用，使納稅人付出的盡可能等于國家所收入的，避免納稅人繳納的稅款在進入國庫前流失，稅收制度的便利和降低征稅費用，實際上是從不同角度考慮稅收制度的實施成本問題，在選擇稅制和補貼制度時，應(yīng)該考慮管理和履行費用。顯然，沒有一個稅收制度不需要征管費用，但問題的關(guān)鍵是要審慎考慮征管費用的支出是否值得。

　　二、現(xiàn)行稅制與公共財政建設(shè)要求的差距

　　我國現(xiàn)行稅制是在1994年的稅制改革中建立起來的，這個稅制相對于以往的稅制而言較為規(guī)范，在促進經(jīng)濟的發(fā)展、增加國家財政收入等方面都起了重大作用，但是它與我們建設(shè)公共財政的需要之間還有很大的差距：

　　1.稅收收入只是政府收入中的一部分。目前，我國政府的總收入實際上包括三個部分，即預算內(nèi)收入、預算外收入和體制外收入，后兩個部分即預算外收入和體制外收入與稅收無關(guān)，屬于非稅收入。非稅收入從其實質(zhì)來說仍是政府性資金，是政府總收入的重要組成部分。近年來，據(jù)有關(guān)方面測算，非稅收入接近甚至超過預算內(nèi)收入規(guī)模，對經(jīng)濟發(fā)展起了抑制性作用，而且造成社會分配不公和較為嚴重的貪污腐敗問題。這說明我國公共收入體系還不規(guī)范，不僅擾亂了社會經(jīng)濟秩序，也造成了諸多方面影響。

　　2.稅收對經(jīng)濟的干預太大。在計劃經(jīng)濟時期，我國實行的是“個體重于集體，集體重于國營”的稅收政策，目的是限制個體、集體經(jīng)濟發(fā)展，促進國營經(jīng)濟的壯大，稅收政策服務(wù)于國家的所有制政策。現(xiàn)在我們實行的是社會主義市場經(jīng)濟，堅持公有制為主體，各種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的方針。這就要求稅收制度不再干預不同所有制經(jīng)濟的發(fā)展，使之呈“中性”。但是，目前的稅制對經(jīng)濟的干預較大，對內(nèi)資和外資在稅收上有不同的對待；對不同的地區(qū)，稅收優(yōu)惠政策有很大的區(qū)別；對不同的產(chǎn)業(yè)，稅收政策也有差異。

　　3.稅收成本過高，征收費用大，影響公共財政收入的增加，抵消了稅收制度的作用。我國人均征稅額1987年為50萬元，1996年增加到70萬元，收入成本率1993年為2%，1995年為3%，1996年達5%～6%.而在西方國家中，加拿大在1984年收入成本率為1%；美國1992年的收入成本率為0.6%；日本1995年的稅收收入是我國的16倍，稅務(wù)人員僅是我國的1/5，其收入成本率為0.8①，相比之下，可見我國的征收費用之高。我國過高的征收費用具體由三個方面組成：一是人員經(jīng)費和辦公經(jīng)費，近幾年來稅務(wù)干部隊伍增長過快，大量雇用協(xié)稅、助征人員，蓋豪華辦公大樓，購進各種交通、通訊工具。二是提退和財政安排手續(xù)費，按照有關(guān)政策規(guī)定，除農(nóng)業(yè)稅征收手續(xù)費為2%，由同級財政安排外，其它各稅的代征和征收手續(xù)費全部用金庫提退入庫的方式辦理，這部分成本有增大之勢。三是各級政府給稅務(wù)部門的獎勵，有的按完成計劃數(shù)給予獎勵，有的按入庫數(shù)獎勵，有的按超計劃數(shù)獎勵，還有的按稽查數(shù)獎勵，此類獎勵極不規(guī)范，是稅收成本加大的重要因素。

　　三、使稅收制度符合公共財政建設(shè)的改革思路

　　盡管1994年建立的稅制是較為成功的稅制，但是由于它與建立公共財政的要求之間還有如上所述的差距，還需改革、完善，使之成為社會主義公共財政框架的重要組成部分。具體的改革思路可從以下幾方面考慮：

　　1.增加稅種，適當提高稅率，以此提高稅收收入占政府收入（即公共財政收入）的比重。構(gòu)建公共收入體系的目標就是要大力提高公共財政收入對稅收的依存度，即從目前不到50%的依存度提高到80%，進而達到90%，筆者提出達到這個比例是必要的，從世界各國的情況看，發(fā)達國家如美、日、德國的公共財政收入中稅收收入均超過85%，非稅收入不到15%，發(fā)展中國家如印度、智利、馬來西亞等國的公共財政收入中的70%以上為稅收收入，只有20%多為非稅收入②。將公共收入對稅收的依存度提高到80%也是可能的，它并不需要自然人和法人額外將自己的收入繳給國家，只需將原來的各種費用和上交財政的資金轉(zhuǎn)為稅收形式繳納即可以達到甚至超過這個比例。要提高稅收占公共財政收入的比重，在積極進行費改稅縮小收費范圍的同時，應(yīng)該廣開財源，適時開征社會保障稅，以適應(yīng)建立社會保障體系的需要；開征遺產(chǎn)稅，調(diào)節(jié)財富的分配不均；開征證券交易稅，減少對環(huán)境的污染和破壞；開征土地使用稅，限制對土地的濫用，等等。當然，開征這些稅的主要原因還是增加稅收收入。值得注意的是，增加稅種的同時，征管費用也會隨之上升，因而稅種的增加也不是無限度的。

　　我國目前實行的是以增值稅和消費稅等流轉(zhuǎn)稅為主，企業(yè)所得稅和個人所得稅為輔，其他稅種為補充的雙主體稅制，流轉(zhuǎn)稅收入占稅收總收入的比重超過70%.過高的流轉(zhuǎn)稅比重加大了價格體系的扭曲程度，進而扭曲生產(chǎn)者和消費者的行為和決策；目前我國已加入世界貿(mào)易組織，過重的流轉(zhuǎn)稅負擔不利于增強我國商品的出口競爭力；過高的流轉(zhuǎn)稅比重也不可能使稅制較好地兼顧效率與公平目標。今后我國應(yīng)逐漸向以所得稅為主體的稅制過渡，因為所得稅帶來的額外負擔也就是對經(jīng)濟效率的損害較流轉(zhuǎn)稅要輕，所得稅不改變商品的相對價格，對消費者的選擇和資源配置的干擾也相對較小。為此，我們要加強所得稅制建設(shè)，除了建立內(nèi)外資統(tǒng)一的企業(yè)所得稅，適當提高稅率外，還要改革個人所得稅征收制度，將個人各項收入合并成綜合收入一起征稅，因為在隱性收入、灰色收入占個人收入比重漸大的情況下，只有綜合收入真正反映個人的負擔能力。在此基礎(chǔ)上加大稅率的累進程度，最高稅率可提高到60%左右。這樣做雖然會使納稅人總數(shù)減少，但它能使稅務(wù)機關(guān)集中精力加強對“大戶”、“富人”的征管，總收入將因高收入者的普遍納稅和多納稅而增加，從而改變目前個人所得稅主要來自工薪階層的局面。

　　2.減少稅收支出，保持稅收中性。從稅收支出所發(fā)揮的作用來看，它可分為照顧性稅收支出和刺激性稅收支出，照顧性稅收支出主要針對納稅人由于客觀原因在生產(chǎn)經(jīng)營上發(fā)生臨時困難而無力納稅所采取的照顧性措施；刺激性稅收支出主要是指用來改善資源配置，提高經(jīng)濟效率的特殊減免規(guī)定，主要目的在于正確引導產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、進出口結(jié)構(gòu)以及市場供求等等。稅收支出如果使用得當就會對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生好的引導作用，反之則會形成對市場的干擾。目前我國的稅收支出，即稅制規(guī)定的減稅免稅和各種優(yōu)惠太多太濫，如國內(nèi)企業(yè)采用《企業(yè)所得稅暫行條例》征稅，外資企業(yè)則采用《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅》征稅，在稅收上享有超國民稅收優(yōu)惠待遇；同樣是國內(nèi)企業(yè)，規(guī)定企業(yè)所得稅的基本稅率為33%，同時又規(guī)定了兩檔對小型企業(yè)的臨時照顧性稅率18%和27%；對下崗職工從事社區(qū)居民服務(wù)業(yè)取得的營業(yè)收入、經(jīng)營所得和勞務(wù)報酬所得3年內(nèi)免征營業(yè)稅和個人所得稅；對企業(yè)自行開發(fā)生產(chǎn)的計算機軟件產(chǎn)品按照17%的法定稅率征收增值稅后，實際稅負超過6%的部分可以即退即征，等等。還有一些地方根據(jù)納稅人的臨時性和個別性的情況給予的減免稅則更多，在此筆者無意評說這些稅收支出的對與錯，它造成的客觀后果正如薩伊所言，對某一產(chǎn)業(yè)或地區(qū)的減免優(yōu)惠，實際上就加重了其他產(chǎn)業(yè)和地區(qū)的稅收負擔，影響這些產(chǎn)業(yè)和地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，構(gòu)成了對經(jīng)濟活動的制度性干預，而這種干預與市場經(jīng)濟要求的自由競爭是格格不入的。

　　有鑒于此，目前的改革應(yīng)注意減少稅收支出，取消外企的超國民稅收優(yōu)惠，以適應(yīng)加入WTO的需要；取消地區(qū)的稅收優(yōu)惠和產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠，使各地區(qū)、各產(chǎn)業(yè)自由競爭，創(chuàng)造平等發(fā)展的條件（如需促進某地區(qū)或行業(yè)的發(fā)展，用增加財政投融資方式可能效果更好），以免回復到以往國家對經(jīng)濟干預太大的覆轍中去（過去用的是行政手段，現(xiàn)在用的是經(jīng)濟手段，兩者都是干預）。讓市場用自己的“優(yōu)勝劣汰”原則決定經(jīng)濟行為，稅收則保持自己的“中性”，切不可使稅收超越市場機制而成為資源配置的決定因素。畢竟在社會主義市場經(jīng)濟體制下，對資源配置起基礎(chǔ)性作用的是市場和價格，稅收只能在市場起基礎(chǔ)性作用的前提下發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。

　　3.簡化稅制，減少征收費用，提高征稅的效率。稅收制度要進一步簡化、明確，簡化稅制并不是指簡單的稅種合并，而是要使征納制度簡單，征稅的程序、征收的手續(xù)方便，計算稅款的方法簡化。在這方面還有很多工作可做，如簡化增值稅和個人所得稅的計算，方便在異地的公司分支機構(gòu)納稅等。如果征管工作搞不好，再優(yōu)良的稅收制度也無用武之地。當務(wù)之急是提高征管工作的效率，即以較少的征管費用取得較多的稅收收入。具體做法是改進征管手段，提高計算機開發(fā)利用率，對現(xiàn)有人員實行嚴格考核，推行注冊稅務(wù)師制度，清除不合格人員，提高稅務(wù)人員素質(zhì)，稅務(wù)機構(gòu)的設(shè)置要按“科學、精簡、效能、服務(wù)”的原則進行，盡可能節(jié)約人員經(jīng)費和辦公經(jīng)費?？s小提退稅種的范圍（現(xiàn)在除企業(yè)所得稅、土地增值稅外的所有稅種都有手續(xù)費提退），不少稅種的提退政策是20年前制定的，當時這些稅種零星、分散、征收難度大，實行提退政策是迫不得已，現(xiàn)在這些稅種不少已成為骨干稅種，征收較易，因此對現(xiàn)行的提退政策應(yīng)予清理，該廢除就廢除。新的提退政策由國家稅務(wù)總局制定，各地不得自行制訂。嚴禁各級政府和各級稅務(wù)部門推行獎勵、激勵政策，有些地區(qū)按超過上年稅收收入部分的30%給稅務(wù)部門獎勵，稽查收入給予入庫數(shù)額20%的獎勵，大大加大了稅收成本，增加了征收費用。

　?、佟〗鈱W智、劉尚希：《公共收入》，中國財政經(jīng)濟出版社2000年版，第66～76頁。

　　②　解學智、劉尚希：《公共收入》，中國財政經(jīng)濟出版社2000年版，第199頁。

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