[提　要]我國出口退稅政策由于長(zhǎng)期受到財(cái)政尤其是中央財(cái)力的約束，進(jìn)出口稅收征管水平跟不上進(jìn)出口貿(mào)易增長(zhǎng)等因素的制約，存在著出口退稅率政策不斷調(diào)整變化引發(fā)的問題及出口退稅款拖欠時(shí)間長(zhǎng)等諸多問題。我國目前采取的用出口退稅銀行帳戶托管貸款的辦法雖暫時(shí)緩解了出口退稅拖欠的矛盾，卻又引起財(cái)政、銀行和企業(yè)三方的矛盾，使得國家信用風(fēng)險(xiǎn)向銀行信用風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移?，F(xiàn)行出口退稅政策和制度必須重新選擇，從而及早解決所引發(fā)的矛盾。

　　[關(guān)鍵詞]出口退稅　財(cái)政　銀行　政策制度探析

　　一、我國出口退稅政策和制度的主要特點(diǎn)及問題所在

　　1985年，我國確定了出口貨物退（免）稅的政策基調(diào)，但在具體實(shí)施這一政策的過程中，實(shí)際的政策和制度與國際慣例比較有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

　　（一）出口退稅率不斷調(diào)整變化

　　1994年我國的稅制進(jìn)行了重大改革，依據(jù)國際慣例，我國增值稅暫行條例規(guī)定對(duì)出口貨物稅收實(shí)行零稅率的政策，對(duì)從一般納稅人購進(jìn)的出口貨物退稅率為17%和13%；對(duì)從小規(guī)模的納稅人購進(jìn)的特準(zhǔn)退稅的出口貨物退稅率為6%.出口退稅零稅率政策和制度執(zhí)行不久，由于在進(jìn)出口稅收政策實(shí)施過程中，存在少征多退、出口騙稅和中央財(cái)政出口退稅財(cái)力不足等問題，1995年和1996年國務(wù)院先后兩次調(diào)低了出口退稅率，即由原來的17%和13%下調(diào)到9%、6%、3%的水平。1997年由于受到亞洲金融危機(jī)的沖擊，我國外貿(mào)進(jìn)出口遇到困難，其增長(zhǎng)速度呈現(xiàn)持續(xù)下降的態(tài)勢(shì)。1998年國務(wù)院決定提高一些大類出口商品的出口退稅率，由9%、6%和3%提高到17%、15%和13%，目前出口貨物的平均退稅率在15%左右。

　?。ǘ┯捎谀甓韧硕愔笜?biāo)受到財(cái)政預(yù)算的嚴(yán)格控制，實(shí)際退稅量缺口很大

　　目前出口企業(yè)的實(shí)際退稅數(shù)量并不是按政府承諾的退稅率進(jìn)行及時(shí)的退稅。實(shí)際能夠退稅的數(shù)量是指按照財(cái)政預(yù)算給予的指標(biāo)進(jìn)行退稅，按照退稅率計(jì)算的應(yīng)退稅與實(shí)際退稅數(shù)額之間存在很大的缺口。這種情況在全國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、對(duì)外開放度高的東部10省（除個(gè)別地區(qū)外）具有普遍性。據(jù)資料反映，這些地區(qū)結(jié)轉(zhuǎn)的出口未退稅占全國出口未退稅的88%.天津市2001年的外貿(mào)依存度為82%，當(dāng)年統(tǒng)計(jì)的1730戶出口企業(yè)應(yīng)退稅款63 6億元，應(yīng)辦理免抵稅調(diào)庫47 6億元，兩項(xiàng)合計(jì)111 2億元，截至2001年來，上述企業(yè)實(shí)際辦理退稅35 5億元，辦理免抵調(diào)庫10 2億元，兩項(xiàng)合計(jì)45 7億元，退稅指標(biāo)缺口65 5億元，占應(yīng)退稅款的58 9%.

　?。ㄈ┯捎诂F(xiàn)行《稅收征管理》及出口退（免）稅的操作規(guī)程中沒有規(guī)定出口退稅的時(shí)間，無限期拖欠企業(yè)的出口退稅問題十分普遍。

　　按照出口退稅的有關(guān)規(guī)定，納稅人在向海關(guān)辦理報(bào)關(guān)手續(xù)后，憑出口報(bào)關(guān)單等有關(guān)憑證，按月向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)辦理該項(xiàng)出口貨物的退稅，由于出口退稅沒有時(shí)間限制，加上財(cái)政預(yù)算的出口退稅指標(biāo)與應(yīng)退數(shù)量存在很大缺口，管理出口退稅的國稅局只能將退稅指標(biāo)兌現(xiàn)以前拖欠的稅款，而不能兌現(xiàn)當(dāng)年的出口退稅款。以寧波市為例，寧波經(jīng)濟(jì)屬于典型的外向型經(jīng)濟(jì)，2002年該市的外貿(mào)依存度達(dá)到67 2%，高于全國的外貿(mào)依存度的水平。2002年國稅局辦理的企業(yè)出口退稅款平均只退到2001年8、9月份，退稅拖欠時(shí)間達(dá)18個(gè)月左右。據(jù)資料反映，全國總體的拖欠退稅時(shí)間大體為1年以上。隨著我國入世后進(jìn)出口貿(mào)易的快速增長(zhǎng)，出口退稅的拖欠時(shí)間呈不斷拉長(zhǎng)的趨勢(shì)。

　?。ㄋ模┏隹谕硕惞芾硎侄温浜?，法制化管理滯后。

　　一是海關(guān)在征收管理方面人員少，管理難度大和管理技術(shù)手段落后，跟不上外貿(mào)出口的快速增長(zhǎng)。二是出口退稅的管理機(jī)構(gòu)多、協(xié)調(diào)難度大、管理效率低。企業(yè)辦理出口退稅起碼要涉及海關(guān)、稅務(wù)、外經(jīng)貿(mào)、財(cái)政、銀行等部門，在實(shí)際操作中，一些管理辦法“政出多門”，相互不一致、不配套，嚴(yán)重影響了出口退稅的效率和企業(yè)的運(yùn)營。電子信息化建設(shè)滯后，難以滿足出口退稅的管理需要。例如，企業(yè)反映的出現(xiàn)出口退稅數(shù)據(jù)與紙制報(bào)關(guān)單內(nèi)容不一致，稅務(wù)機(jī)關(guān)無法給予辦理退稅的情況時(shí)有發(fā)生。

　　二、拖欠企業(yè)出口退稅引發(fā)的一系列問題

　?。ㄒ唬┢髽I(yè)資金周轉(zhuǎn)困難，出口越多，資產(chǎn)負(fù)債率越高。

　　由于國家出口退稅指標(biāo)不足，退稅款不能及時(shí)足額到位，企業(yè)應(yīng)退稅資金嚴(yán)重積壓，小的企業(yè)數(shù)十萬元，大的企業(yè)上億元，拖欠的出口退稅款占用了企業(yè)的流動(dòng)資金，造成企業(yè)資金周轉(zhuǎn)的困難。據(jù)中國稅務(wù)報(bào)登載：寧波市政府為了幫助企業(yè)解決這一問題，設(shè)法降低企業(yè)的貨款成本，從1999年開始大力推行了出口退稅帳戶托管貨款業(yè)務(wù)，地方政府并各級(jí)財(cái)政對(duì)各類辦理出口退稅帳戶托管貨款的所轄企業(yè)，按年度出口退稅帳戶托管貨款利息實(shí)際支付額，給予50%-100%不等的貼息，這在一定程度上緩解了外貿(mào)企業(yè)資金周轉(zhuǎn)的困難。但是，另一方面又造成了這些企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率居高不下，出口越多，使得企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債狀況越難堪。以寧波市幾個(gè)較大的外貿(mào)公司為例，2002年其資產(chǎn)負(fù)債率都高達(dá)90%左右。

　?。ǘ┟黠@加大了企業(yè)經(jīng)營的財(cái)務(wù)成本。

　　盡管可以通過上述的托管貸款辦法緩解了企業(yè)的資金周轉(zhuǎn)困難，地方政府還給予了部分的貸款貼息，但是企業(yè)仍要不可避免地承擔(dān)一部分貸款的利息。寧波市轄外貿(mào)企業(yè)的貼息率大多為70%，另外30%的利息要由企業(yè)自己負(fù)擔(dān)。由此，出口退稅拖欠的時(shí)間越長(zhǎng)，貸款額度越大，利息負(fù)擔(dān)就會(huì)越重。又由于出口退稅拖欠時(shí)間的拉長(zhǎng)，而且沒有明確期限可以預(yù)期，給企業(yè)的財(cái)務(wù)管理、企業(yè)經(jīng)營的預(yù)期都帶來很大的不確定性，從而增加財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加大財(cái)務(wù)成本。另外，由于市、縣兩級(jí)以及各個(gè)縣級(jí)政府在貼息上不完全統(tǒng)一，也影響出口企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)。

　?。ㄈ┬纬尚碌膫鶆?wù)鏈。

　　一些外貿(mào)企業(yè)為了緩解由于出口退稅拖欠帶來的財(cái)務(wù)困難，采取拖延支付原材料采購款等措施。在企業(yè)的財(cái)務(wù)帳上，一方面存在大量的應(yīng)收帳款，另一方面還有不少的應(yīng)付帳款。某進(jìn)出口公司帳務(wù)上的應(yīng)收款（即應(yīng)退稅款）在2001年和2002年分別為3 1億元和4 4億元，而應(yīng)付帳款分別是1 1億元和1 9億元。在有關(guān)調(diào)查中，企業(yè)反映，如果再不解決出口退稅拖欠問題，隨著外貿(mào)出口的增長(zhǎng)，出口退稅拖欠數(shù)量的累計(jì)，使我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行將會(huì)出現(xiàn)更為嚴(yán)重的債務(wù)鏈，社會(huì)誠信度差的狀況更為惡化，而債務(wù)鏈的源頭就是政府。

　　三、出口退稅帳戶托管貸款辦法的主要內(nèi)容及其利弊比較分析

　　（一）出口退稅帳戶托管貸款辦法的主要內(nèi)容。

　　出口退稅帳戶托管貸款，是指商業(yè)銀行為解決出口企業(yè)退稅款未能及時(shí)到帳而出現(xiàn)的短期資金困難，在對(duì)企業(yè)出口退稅帳戶進(jìn)行托管的前提下，向出口企業(yè)提供的以出口退稅應(yīng)收款作為還款保證的短期流動(dòng)資金貸款。這一辦法最初在寧波市試行。2001年8月，中國人民銀行，對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部，國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)文，肯定了這一作法并允許在全國實(shí)行。

　?。ǘ┴?cái)政、企業(yè)、銀行三者關(guān)系的辨析。

　　從表象上看，在出口退稅托管貸款辦法下的三者關(guān)系是：財(cái)政拖欠外貿(mào)企業(yè)的出口退稅款，形成企業(yè)財(cái)務(wù)上的應(yīng)收帳款；企業(yè)向銀行貸款，企業(yè)是債務(wù)人，銀行是債權(quán)人。由出口退稅拖欠引起的這些債權(quán)債務(wù)關(guān)系，根源在于財(cái)政的拖欠稅款引起了銀行的貸款，如果把企業(yè)這個(gè)中間者抽掉，出口退稅帳戶托管貸款真正的貸款債務(wù)人是財(cái)政。所以這種辦法的實(shí)質(zhì)是財(cái)政向銀行的借款，而且實(shí)際上，這種借款也是以財(cái)政的出口退稅作為擔(dān)保的。再進(jìn)一步地看，是把國家財(cái)政信用的風(fēng)險(xiǎn)與銀行金融的風(fēng)險(xiǎn)溝通了。

　　（三）辯證分析出口退稅帳戶托管貸款的利與弊

　　從利處來看，這種辦法確實(shí)起到了緩解外貿(mào)企業(yè)資金周轉(zhuǎn)困難，更重要的是緩解了財(cái)政尤其是中央財(cái)政資金不足的問題，同時(shí)也為核實(shí)和確定外貿(mào)出口退稅的合法性贏得了時(shí)間，最終為進(jìn)出口貿(mào)易的持續(xù)增長(zhǎng)起到了積極的支撐作用。

　　但是，這種辦法實(shí)際上掩蓋了出口退稅問題上長(zhǎng)期存在的財(cái)政與企業(yè)之間的矛盾，并且可能會(huì)延緩這一問題的根本解決。從實(shí)質(zhì)上講，采取這種辦法的結(jié)果是將財(cái)政與企業(yè)之間的國家信用關(guān)系延伸和轉(zhuǎn)化成為財(cái)政與銀行之間的信用關(guān)系。這里且不說這種轉(zhuǎn)化有沒有合法性（1993年國務(wù)院下文規(guī)定不允許財(cái)政向銀行借款），但是有一點(diǎn)需要我們高度關(guān)注的是：由于出口退稅帳戶托管貸款辦法的實(shí)行，將國家財(cái)政信用的風(fēng)險(xiǎn)已與銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)溝通了，從而使得銀行成為出口退稅的承擔(dān)者。需要防范的最起碼的一個(gè)問題是，一旦中央財(cái)政退稅指標(biāo)的增長(zhǎng)低于出口退稅數(shù)量和托管貸款余額的增長(zhǎng)時(shí)，商業(yè)銀行的經(jīng)營狀況就會(huì)受到極大影響，如若長(zhǎng)期下去，勢(shì)必積累新的金融風(fēng)險(xiǎn)，重蹈我國上個(gè)世紀(jì)80-90年代積累金融風(fēng)險(xiǎn)的覆轍。

　　四、解決出口退稅矛盾的政策與制度建議

　　出口退稅作為政府促進(jìn)產(chǎn)品出口進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要制度安排，是國際上通行的作法，也是WTO所認(rèn)可的原則。在我國，由于確立了“徹底退稅”為原則的出口退稅政策，使政府在以出口退稅手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)上不僅沒有完全達(dá)到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目的，而且因?yàn)殚L(zhǎng)期拖欠的退稅款，已引發(fā)了財(cái)政與企業(yè)的矛盾日趨尖銳，而隨著近幾年外貿(mào)出口額的增長(zhǎng)，中央財(cái)政自身已不堪重負(fù)，1985年我國出口退稅只有17 95億元，1993年為299 65億元，到2001年猛增至1070億元（占中央財(cái)政本級(jí)支出的18 6%），成為中央財(cái)政的巨大壓力。為了緩解財(cái)政壓力，我國政府采取退稅指標(biāo)控管辦法來控制退稅進(jìn)度，據(jù)測(cè)算，1999年至2001年三個(gè)年度應(yīng)退稅額與實(shí)際退稅額相差10711 95億元，2002年差額約為600億元，即4年累計(jì)對(duì)企業(yè)的欠退稅約11311 95億元，這是一筆巨大的財(cái)政赤字和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。隨后，政府又采取銀行帳戶托管貸款的辦法，人為放慢退稅進(jìn)度，但遠(yuǎn)沒有從根本上解決出口退稅自身存在的問題。如果不能真正“徹底退稅”，也不能解決其引發(fā)的一系列問題。筆者本人認(rèn)為，我國政府完全可以也應(yīng)該放棄“徹底退稅”的原則，而應(yīng)采取公平及時(shí)、靈活積極的“適度退稅”更符合我國國情。我國作為發(fā)展中國家，在制定出口退稅政策時(shí)應(yīng)以不違反WTO規(guī)則為前提，以國家利益最大化為原則，突出重點(diǎn)，注重實(shí)效。具體而言，應(yīng)區(qū)別不同產(chǎn)品的不同情況，采取不同的退稅標(biāo)準(zhǔn)，具體分三種情況制定不同的出口退稅政策：

　　（一）對(duì)我國不具備明顯優(yōu)勢(shì)，國際市場(chǎng)上與他國產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)激烈、技術(shù)或品牌含量高、附加值大的產(chǎn)品以及其他我國政府需要扶持的產(chǎn)品，實(shí)行徹底退稅。這類產(chǎn)品是由我國重點(diǎn)扶持的產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的，主要包括造船業(yè)、成套設(shè)備、小汽車等我國的新興產(chǎn)業(yè)，以及農(nóng)業(yè)、醫(yī)藥業(yè)等我國相對(duì)落后的產(chǎn)業(yè)。對(duì)這類產(chǎn)品的退稅，對(duì)其占有國際市場(chǎng)，增強(qiáng)與它國同類產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)的能力意義重大，因此，應(yīng)對(duì)其實(shí)行“徹底退稅”。建議不但退稅率要等于稅率，而且應(yīng)考慮將固定資產(chǎn)和勞務(wù)上的已征稅額也要退還給企業(yè)，最大限度地支持企業(yè)出口。

　?。ǘ?duì)普通產(chǎn)品實(shí)行適度退稅，可根據(jù)我國財(cái)政的負(fù)擔(dān)能力以及國際市場(chǎng)的情況變化給予適度退稅，靈活調(diào)節(jié)退稅率。

　　（三）對(duì)一些我國在國際市場(chǎng)上有絕對(duì)價(jià)格優(yōu)勢(shì)和較高額利潤(rùn)的出口產(chǎn)品，不退稅或少退稅。比如我國的電視機(jī)、自行車、打火機(jī)、紡織品、玩具等產(chǎn)品。因?yàn)槲覈沁@類產(chǎn)品的主要出口國，退稅只能降低其國際市場(chǎng)價(jià)格，使我國財(cái)政利益外流。特別是對(duì)那些受進(jìn)口國反傾銷調(diào)查的產(chǎn)品，為了減少被征收反傾銷稅的可能或減低被征收反傾銷稅的幅度，我國可先行停止對(duì)這類產(chǎn)品的出口退稅。

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