出口退稅負擔機制旨在確定出口退稅是中央獨自承擔還是中央、地方共同負擔；在中央、地方共同負擔時，是完全由省一級政府負擔還是層層分解。本文只研究不同出口退稅負擔機制下中央和省之間及省與省之間的關系。由于我國現(xiàn)行稅制及財政體制形成于1994年，故以該年作為研究的起點。

　　一、不同出口退稅負擔機制下中央和地方的關系

　?。ㄒ唬┲醒胴摀隹谕硕?/p>

　　1.1994～1997年。1994年我國進行了里程碑式的財稅體制改革，將增值稅作為共享稅：進口環(huán)節(jié)增值稅歸中央，國內增值稅按照75%?。?5%　的比例在中央和地方政府間分成，而出口退稅完全由中央政府承擔。在退稅方法方面，我國對老外資企業(yè)實行“出口免稅”，對其他企業(yè)實行“先征后退”。在這種體制下，一個地區(qū)出口越多，得到的隱性轉移支付越多（我國東部地區(qū)出口遠高于中西部地區(qū)，獲得的隱性轉移支付也多于中西部地區(qū)），所以各地方采取各種措施鼓勵出口。

　　2.1997～2004年。這期間繼續(xù)實行中央負擔100%　退稅的政策，但退稅方法有所改變。1997年，對有進出口經營權的生產企業(yè)實行“免、抵、退”稅政策，1999年，對老外資企業(yè)也實行該辦法。隨著外貿經營權的放開，2002年，在出口生產企業(yè)中全面推行“免、抵、退”稅辦法。  “免、抵、退”稅政策使地方稅收收入減少，如果不做相應補償，勢必影響地方推行“免、抵、退”稅政策的積極性?！懊狻⒌?、調庫”政策就是在準確核算地方因實行“免、抵、退”稅辦法而減少的財政收入的基礎上，對地方財政給予的相應補償。這種體制只是增加了“免、抵、退”稅政策的內容，實質未變。

　?。ǘ┲醒?、地方共同負擔出口退稅

　　1.2004～2005年。從2004年1月1日起，中央、地方分擔出口退稅：中央負擔基數(shù)以內及超基數(shù)75%　的退稅；地方負擔超基數(shù)退稅的25%　。同時，繼續(xù)實行“免、抵、退”稅辦法。

　　由于超基數(shù)退稅要由地方政府負擔一部分，則一地出口越多，需負擔的出口退稅越多，致使出口增長較快地區(qū)的財政壓力增大。相應地，各地鼓勵出口的積極性減弱。

　　另外，異地采購使問題更為復雜。隨著生產力的不斷發(fā)展，企業(yè)間的專業(yè)化協(xié)作越來越強，出口企業(yè)出口的產品不一定是在一地完成生產的，異地采購不可避免。這就造成出口產品生產地政府獲得了增值稅收入，卻未承擔退稅，而出口產品出口地政府未獲得增值稅收入，卻要承擔其退稅，從而出現(xiàn)部分地方政府限制外購產品出口、限制引進出口型外資項目等問題。

　　2.2005年至今。2004年開始實行的負擔辦法在實踐中很快顯現(xiàn)出一些問題，從2005年1月1日起，我國將中央、地方出口退稅負擔比例調整為92.5%　：7.5%　。不僅如此，從2005年9月1日起，退稅資金來源程序也有所變化：由國庫退付的出口貨物退增值稅統(tǒng)一從中央庫款中退付，2005年及以后年度出口貨物退增值稅中應由地方財政負擔的部分，由地方財政在年終專項上解中央財政。這期間繼續(xù)實行“免、抵、退”稅辦法。  與2004年的負擔機制相比，地方分擔數(shù)額減小，地方財政壓力減輕。但總的來講，這種體制仍不利于出口較多的地區(qū)。

　　以上只是從理論上進行了分析。在實踐中負擔機制又出現(xiàn)了一些問題。

　　二、我國出口退稅負擔機制存在的問題

　?。ㄒ唬┲醒肱c地方的增值稅收入分配關系復雜，影響出口退稅負擔機制的確定

　　1.“兩稅”返還。眾所周知，增值稅為共享稅，進口環(huán)節(jié)增值稅完全歸中央，國內環(huán)節(jié)增值稅由中央和地方按照75%?。?5%　的比例分成。但中央和地方的分配關系遠不是這么簡單。我國在中央和地方共享增值稅的基礎上，還實行中央對地方的稅收返還制度。中央財政對地方稅收返還數(shù)額，以1993年為基期年核定，以后逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅增長率的1：0.3系數(shù)確定，即全國增值稅和消費稅每增長1%　，中央財政對地方的稅收返還增長0.3%??；后改按各地“兩稅”增長情況1：0.3掛鉤。如果地方上劃中央收入達不到核定基數(shù)，則中央按實際收入數(shù)返還。就性質而言，該制度是一種轉移支付，是年年都有的經常性收入返還。

　　2.對民族地區(qū)的轉移支付。根據(jù)《中華人民共和國民族區(qū)域自治法修正案（草案）》說明中第一條“民族地區(qū)每年增值稅增量的百分之八十由中央專項轉移支付給民族地區(qū)”的規(guī)定，民族地區(qū)得到的增值稅收入更多。

　　3.“免、抵、調庫”。為了補償?shù)胤揭驅嵭小懊狻⒌?、退”稅而減少的財力，我國實行了“免、抵、調庫”政策。使問題變得更復雜。我國自1997年開始實行“免、抵、退”稅辦法。但1997年對地方因免、抵而減少的增值稅收入的補償是根據(jù)1998年初的統(tǒng)計審核情況單獨計算出來的，未采用“免、抵、調庫”。1998年，“免、抵、調庫”辦法正式實施，自此至2004的7年間。我國共辦理“免、抵、調庫”2139.6億元，全部按照增值稅分享辦法和中央對地方的稅收返還辦法對地方進行了利益補償。

　　在考慮“免、抵、調庫”政策時，中央、地方的增值稅收入中還要加上調庫數(shù)額。由于“免、抵、調庫”形成的收入是假設如果仍實行“先征后退”時能夠取得的收入，只是作為中央財政對各地補償時參考的一個依據(jù)，因而它是虛的。但事實上目前調庫資金幾乎參與了從中央到地方收入、支出的全過程，造成資金流的虛增和核算程序的復雜。

　　在如此復雜的收入分配機制下，中央和地方獲得的增值稅收入比例是每年變動的，中央和地方政府退稅占增值稅收入的比重也在變，給出口退稅負擔比例的分配帶來麻煩。

　?。ǘ?005年出口退稅分擔機制調整只是權宜之計

　　此次調整，地方政府的分擔比例由25%　驟降至7.5%　，中央多承擔了很大一部分退稅，這對緩解地方政府的財政壓力很有好處，但是，一旦中央財政的收支狀況與出口形勢發(fā)生變化，這一政策也許又需要再調整。如果政策變換太頻繁。就可能使地方政府產生一種心理預期，期望分擔更低的比例，從而不利于促進地方政府按時支付退稅款。因此，需要逐步建立起更長期、穩(wěn)定的出口退稅機制。

　?。ㄈ┤杂锌赡墚a生新欠，影響企業(yè)的公平競爭

　　2005年全國稅收收入總額達到30866億元（不包括關稅和農業(yè)稅），比上年增長20%　，增收額是5148億元。與此同時，地方財政卻因農業(yè)稅的取消而更加困難。所以在我國。稅收收入的超高增長與地方財政困境是并存的。而且在我國現(xiàn)行體制下，政府的級次越低，機動財力越少，回旋余地越小，基層財力的不足直接導致出口退稅的困難，不可避免地出現(xiàn)“新欠”問題。這種情形導致的一種結果就是，中央不欠賬了，地方欠賬。中央制定的“應退盡退”原則面臨挑戰(zhàn)。

　　另外，地方財政狀況的差異可能影響退稅，進而影響企業(yè)的公平競爭。從全國看，地方財政負擔的出口退稅部分，有的是由省（直轄市）級政府負擔。不再向下分解，如北京；有的是將其層層分解至各級政府，差異之大在我國實屬少見。各地實行的不同方法及各地的不同財力，使出口企業(yè)的退稅待遇產生差異，影響其公平競爭。這種情況在1994年之前就出現(xiàn)過，比如1992年中央和地方的分擔比例是80%　：20%　，廣東省執(zhí)行的結果是經濟發(fā)達地區(qū)很好地完成了任務，而欠發(fā)達地區(qū)只能負擔10%，有的地方甚至由企業(yè)全部自行承擔。企業(yè)獲得退稅情況的不同直接影響其在國際市場上的競爭力。

　　（四）基數(shù)未做調整，出口增長快的地區(qū)仍會感覺到壓力

　　自2004年1月1日起實施的機制規(guī)定以2003年出口退稅為基數(shù)，超基數(shù)部分中央和地方按照比例分成。2005年只是調整了中央和地方的分成比例，基數(shù)未做變動。而一旦某些地方出口超速增長，基數(shù)便會變得微不足道，就有可能使暫時緩解的地方財政壓力在若干年后重新凸顯。

　　（五）出口退稅受益者與承擔者不統(tǒng)一的矛盾未得到解決

　　2005年調整之后，由于地方應負擔的出口退稅大為減小，使人擔心舊機制下的矛盾重新出現(xiàn)。比如，由于地方負擔出口退稅比例降低，地方懲治企業(yè)騙取出口退稅的決心和動力減小，中央為了反騙取退稅不得不繼續(xù)維持現(xiàn)行的單證和程序要求。而且，在地方負擔部分超基數(shù)退稅的情況下，只要存在異地采購，便會出現(xiàn)地區(qū)間的不平衡。由于西部地區(qū)是凈貨源流出地，東部地區(qū)為凈貨源流入地，東部地區(qū)負擔退稅較多。從實際情況看，2004年全國出口總額為5934億美元，各省市出口狀況極不均衡。其中，廣東出口占全國出口的比例為37%　，江蘇、上海、浙江、山東、福建、天津、；北京、遼寧等八省市的出口占全國出口的比重為55.25%　，其他21個省市的出口比例僅為7.75%　。2004年按照規(guī)定地方要負擔的330億元超基數(shù)退稅支出中，310億元集中在十大口岸城市。出口集中地區(qū)出口退稅負擔壓力極大，新增加的財力用于出口退稅，就滿足不了教育、衛(wèi)生、城市建設等資金需要。

　　三、完善我國出口退稅負擔體制的對策

　　（一）仍將增值稅作為共享稅，出口退稅由中央和地方共同負擔

　　在增值稅為共享稅的條件下，應由中央地方政府共同承擔出口退稅，這樣可以體現(xiàn)收入與支出相匹配原則，也可調動地方政府防范、打擊騙取出口退稅的積極性。但在實踐中可能出現(xiàn)地方欠企業(yè)出口退稅的問題。為解決這個問題，可采取以下措施：

　　1.不改變分配順序。仍堅持現(xiàn)行的“先分配、后退稅”制度，可以進行兩種調整：

　?。?）僅改變出口退稅中央地方負擔比例。今后在收支形勢及外貿形勢變化時，繼續(xù)調整中央和地方負擔出口退稅的比例。但這只可以暫時緩解矛盾，不能從根本上解決問題。地方政府分擔退稅所帶來的拖欠企業(yè)退稅、異地采購造成的分配不均等問題仍不能完全得到解決。

　?。?）同時改變增值稅收入分配比例和出口退稅中央地方負擔比例；①取消對地方的“兩稅”返還。在測算的基礎上，重新確定中央和地方的增值稅分配比例。這可以使中央、地方的收入比例簡單、明了、方便退稅負擔的確定。②取消“免、抵、調庫”。今后中央政府不再向地方調庫，用地方政府免抵應調庫部分來抵頂其分擔的出口退稅，但由此造成的地方財力的減少必須通過合適的轉移支付制度進行彌補。即實行免、抵不調庫。用地方政府免抵應調庫部分作為其分擔的出口退稅額，中央政府不再向地方調庫。

　　筆者認為，這種方法的優(yōu)點是簡單易行。缺點是：第一，對各地的影響不同。出口企業(yè)所占比重大、經濟外向型程度高的地區(qū)。所受影響較大。比如，山西省朔州市，免、抵額主要集中在平朔安太堡露天煤礦，該企業(yè)為全市國稅收入的稅源大戶，其收入占市級收入的46%　。如果調庫指標取消，財政肯定出現(xiàn)困難，因此必須按照過去幾年的調庫情況。通過轉移支付制度對地方進行彌補。第二，財政稅收總收入會減少，這需要對公眾說明。為了保持可比性，將實行調庫的8年間（1998～2005年）的調庫數(shù)剔除，來比較今后年度的稅收任務完成情況。這種減少只是在取消調庫的第一年發(fā)生。以后年度稅收便會隨經濟的發(fā)展而增長。

　　2.改變分配順序。調整增值稅收入分配比例。將現(xiàn)行的“先分成、后退稅”改為“先退稅、后分成。”即企業(yè)增值稅收入首先全部入中央庫，扣除出口退稅之后再在中央和地方政府之間進行分配。

　　筆者認為。這種方法可以消除隱性轉移支付，解決地方欠退稅、異地采購造成的分配不均等問題，是近期可以采用的一個較好方法。

　?。ǘ⒃鲋刀愖鳛橹醒攵悾隹谕硕愅耆芍醒胴摀?/p>

　　從總體上看，出口退稅的受益范圍是全國，因而具有公共產品的特征。但從前面的分析可以看出，企業(yè)發(fā)生了出口才會有出口退稅問題，而企業(yè)又是遍布全國各地的，所以出口退稅的受益范圍又具有地區(qū)性。在這種情況下，如果將增值稅改為中央稅，出口退稅改為完全由中央財政負擔，可以解決地區(qū)間的矛盾。

　　但是，增值稅占我國財政收入的比重較高，將近一半，如果作為中央稅，肯定會減少各地的收入，改革中會有阻力，所以必須同時改變其他稅種的分享比例或設計新的轉移支付制度，由于變動力度大，可將此作為長期目標。