「摘要」本文在分析市場經(jīng)濟(jì)國家政府審計(jì)運(yùn)行環(huán)境共同特征的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國政府審計(jì)的環(huán)境變遷，根據(jù)我國目前的審計(jì)環(huán)境對政府審計(jì)的新要求，建立和推行績效審計(jì)制度，重構(gòu)我國政府審計(jì)的職責(zé)，完善我國的審計(jì)監(jiān)督制度。

　　「關(guān)鍵詞」政府績效審計(jì)　公共財(cái)政　公共管理　權(quán)力制衡　環(huán)境變遷

　　一、引言

　　政府審計(jì)制度是一個(gè)國家政治、經(jīng)濟(jì)制度的重要組成部分?，F(xiàn)代政府審計(jì)是在法律框架下對政府及其公共部門履行職責(zé)的規(guī)范性及其管理、使用公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行檢查和評價(jià)，并依法將審計(jì)結(jié)果向社會公眾予以公告。它既是民主與法治發(fā)展的產(chǎn)物，又是民主法制建設(shè)、國家治理的工具。借鑒市場經(jīng)濟(jì)國家政府審計(jì)發(fā)展的共同規(guī)律，科學(xué)定位我國政府審計(jì)職責(zé)，是亟待研究的重大課題。本文在分析市場經(jīng)濟(jì)國家政府審計(jì)運(yùn)行環(huán)境共同特征的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國政府審計(jì)的環(huán)境變遷，探索重構(gòu)我國政府審計(jì)的職責(zé)。

　　二、市場經(jīng)濟(jì)國家政府審計(jì)運(yùn)行的環(huán)境

　　為了監(jiān)督政府及其公共部門對財(cái)政預(yù)算法案執(zhí)行情況以及公共資源的管理與使用情況，大多數(shù)國家在立法機(jī)構(gòu)（國會或議會）下設(shè)專門的政府審計(jì)機(jī)構(gòu)，由法律授權(quán)審計(jì)機(jī)關(guān)開展財(cái)務(wù)審計(jì)和績效審計(jì)，對政府及其公共部門履行職責(zé)的規(guī)范性及其管理、使用公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。目前，市場經(jīng)濟(jì)國家的政府審計(jì)已經(jīng)建立了較為完善的公共審計(jì)制度，其運(yùn)行環(huán)境具有共同的特征。

　?。ㄒ唬┕藏?cái)政成為國家宏觀調(diào)控的重要手段

　　在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場對資源的配置起基礎(chǔ)作用，但其本身存在“市場失靈”。正是因?yàn)槭袌鰴C(jī)制在諸多領(lǐng)域缺乏效率，政府介入或干預(yù)就有了必要和合理的依據(jù)。財(cái)政是政府干預(yù)市場和實(shí)現(xiàn)公共管理職能的物質(zhì)基礎(chǔ)，要滿足社會的公共需要，必須通過財(cái)政活動來加以實(shí)現(xiàn)。因此，市場經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政被稱為“公共財(cái)政”。在市場經(jīng)濟(jì)國家，公共財(cái)政是國家宏觀調(diào)控的重要手段。尤其是第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)能力的加強(qiáng)，公共財(cái)政逐步成為國家干預(yù)和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要手段。政府通過公共財(cái)政強(qiáng)化對市場行為的調(diào)控，最大限度地彌補(bǔ)市場失靈的弊端，達(dá)到最優(yōu)的資源配置。為了加強(qiáng)對公共財(cái)政的監(jiān)督，市場經(jīng)濟(jì)國家全面實(shí)行了公共審計(jì)制度。

　　公共財(cái)政制度的實(shí)行，使得政府在資源配置、宏觀調(diào)控領(lǐng)域發(fā)揮著越來越重要的作用，也為政府公共審計(jì)的發(fā)展提供了舞臺、空間，財(cái)政審計(jì)（亦即“公共審計(jì)”）成為“國家審計(jì)永恒的主題”。因此，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，推行公共財(cái)政，是市場經(jīng)濟(jì)國家公共審計(jì)制度運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

　　（二）公共管理成為政府管理的基本職責(zé)

　　20世紀(jì)70年代末，社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由工業(yè)社會向知識經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)變，世界進(jìn)入全球競爭的市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代。由于普遍意識到福利國家體系的某些弊端、政府干預(yù)的某些缺陷，西方國家興起了公共管理改革運(yùn)動，從政府干預(yù)的“政府中心主義”走向了減少政府干預(yù)的“市場中心主義”。在這場席卷全球的公共管理改革運(yùn)動中，各國政府的角色被重新定位，從“管制型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。公共管理學(xué)家們認(rèn)為，在現(xiàn)代社會，無限政府、人治政府、專制政府、集權(quán)政府應(yīng)當(dāng)被有限政府、法治政府、民主政府、分權(quán)政府所替代，政府應(yīng)當(dāng)被改造成為以提高行政效率為目標(biāo)的“企業(yè)家式政府”，強(qiáng)調(diào)公共管理以市場為導(dǎo)向來提高政府績效。正如戴維·奧斯本、特德·蓋布勒在《改革政府》（1996）一書中指出的那樣：政府的管理職能應(yīng)是掌舵而不是劃槳?！罢贫娴娜藨?yīng)該看到一切問題和可能性的全貌，并且能對資源的競爭性需求加以平衡。劃槳的人聚精會神于一項(xiàng)使命并且把這件事做好。掌舵型組織機(jī)構(gòu)需要發(fā)現(xiàn)達(dá)到目標(biāo)的最佳途徑。劃槳型組織機(jī)構(gòu)需要傾向于不顧任何代價(jià)來保住‘他們的’行事之道?！边@樣做的好處是可以縮小政府規(guī)模并減少開支，以提高政府效率與績效。

　　我們認(rèn)為，公共管理理論的實(shí)質(zhì)就是要進(jìn)一步強(qiáng)化公民與政府之間的公共受托責(zé)任關(guān)系，把政府真正置于公民的監(jiān)督與制約之下，使得政府更好地為公民服務(wù)。正是這種公共受托責(zé)任的強(qiáng)化，使得政府審計(jì)制度的實(shí)施變得更加重要。因此，推行公共管理，創(chuàng)建服務(wù)型政府，是市場經(jīng)濟(jì)國家公共審計(jì)制度運(yùn)行的政治環(huán)境。

　　（三）權(quán)力制衡是國家法治化治理的基礎(chǔ)機(jī)制

　　政治學(xué)理論認(rèn)為，權(quán)力是政治的核心。作為一種強(qiáng)制性的社會力量，權(quán)力是一把“雙刃劍”：一方面權(quán)力具有社會管理和公共服務(wù)職能，正確地行使權(quán)力，能為人民謀取福利；另一方面，權(quán)力在行使過程中又可能被濫用，成為少數(shù)人謀取私利的工具。為了確保權(quán)力的正常合理運(yùn)作，不至于使掌握并行使權(quán)力的人濫用權(quán)力而導(dǎo)致國家治理的混亂與法治的破壞，必須將其置于一個(gè)有效監(jiān)督與制約機(jī)制之下，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的制衡。

　　在國家權(quán)力制衡體系中，作為公權(quán)的國家審計(jì)監(jiān)督權(quán)，理應(yīng)成為監(jiān)督并防止其他公權(quán)濫用不可或缺的力量。從這個(gè)意義上說，現(xiàn)代政府審計(jì)制度，既是民主與法治發(fā)展的產(chǎn)物，又是民主法制建設(shè)、國家治理的工具。因此，強(qiáng)化權(quán)力制衡機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國家法治化治理，是市場經(jīng)濟(jì)國家公共審計(jì)制度運(yùn)行的法制環(huán)境。

　　三、我國政府審計(jì)的環(huán)境變遷

　　我國政府審計(jì)的起源可追溯到三千年前的西周時(shí)期，新中國成立以后的較長一段時(shí)期內(nèi)未設(shè)立獨(dú)立的專職審計(jì)機(jī)構(gòu)。1982年12月4日頒布施行的《中華人民共和國憲法》，明確規(guī)定我國設(shè)立專門審計(jì)機(jī)關(guān)，實(shí)行審計(jì)監(jiān)督制度，1994年8月頒布的《審計(jì)法》對憲法確立的審計(jì)監(jiān)督制度予以具體化。從總體上看，我國建立的審計(jì)監(jiān)督制度仍屬于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式。

　　我國審計(jì)監(jiān)督制度建立以后，尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國的社會、政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了巨大的變化。伴隨著改革開放、建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)程，我國正在逐步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，政府職能模式從無限政府向有限政府轉(zhuǎn)變，治國方式由政策治國向制度治國轉(zhuǎn)變。無疑，我國審計(jì)環(huán)境的變化，必將對我國政府審計(jì)監(jiān)督制度的發(fā)展完善產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

　?。ㄒ唬┙?jīng)濟(jì)環(huán)境：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)

　　在影響一國審計(jì)監(jiān)督制度運(yùn)行的諸多環(huán)境因素中，起決定性作用的是經(jīng)濟(jì)環(huán)境。一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)狀況和經(jīng)濟(jì)關(guān)系，不僅決定著國家政權(quán)的結(jié)構(gòu)和狀況，而且直接影響到國家政權(quán)的性質(zhì)和運(yùn)行。一國的經(jīng)濟(jì)體制決定了政府在經(jīng)濟(jì)生活中的作用，也決定了國家審計(jì)在經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)生作用的范圍和程度。1978年黨的十一屆三中全會以后，我國實(shí)行改革開放，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，1992年黨的十四大確立了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，1993年黨的十四屆三中全會通過了《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，2003年黨的十六屆三中全會通過了《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》。在建立、完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)程中，我國逐步明確了財(cái)政體制改革的目標(biāo)是建立公共財(cái)政體制，并為此進(jìn)行了一系列的財(cái)稅制度改革。在借鑒市場經(jīng)濟(jì)國家公共財(cái)政制度的基礎(chǔ)上，并結(jié)合我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的實(shí)際情況，目前已初步建立了適應(yīng)我國國情的公共財(cái)政制度。

　　社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的初步建立與逐步完善，以及與之相適應(yīng)的公共財(cái)政制度的施行，為國家審計(jì)監(jiān)督制度的發(fā)展與完善創(chuàng)造了良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

　?。ǘ┱苇h(huán)境：無限政府轉(zhuǎn)向有限政府

　　審計(jì)制度是國家的基本政治制度之一，是國家基本政權(quán)組織形式的重要組成部分（項(xiàng)俊波，2001）。無論是西方審計(jì)還是中國審計(jì)，都不可能逾越各自所處的國家政權(quán)階級實(shí)質(zhì)的客觀約束。我國是人民民主專政的社會主義國家，建設(shè)與發(fā)展我國政府審計(jì)制度必須首先確立審計(jì)為社會主義制度服務(wù)的基本宗旨。我國實(shí)行人民代表大會制度，人民代表大會是立法機(jī)關(guān)，國務(wù)院是最高行政機(jī)關(guān)，人民法院和人民檢察院擁有司法審判與檢察權(quán)。這種既有分工又有配合的體制安排，本身就含有民主與權(quán)力制衡的因素。在權(quán)力制衡的過程中，應(yīng)該充分發(fā)揮國家審計(jì)在經(jīng)濟(jì)監(jiān)督領(lǐng)域的作用。實(shí)踐證明，我國的國體與政體制度的設(shè)計(jì)，有利于切實(shí)保障人民行使當(dāng)家作主的權(quán)力，有利于人民參政議政的意識與能力的增強(qiáng)，有利于建立公共審計(jì)發(fā)展的政治環(huán)境。

　　從民主政治角度分析，社會主義民主政治建設(shè)是有力改善我國政治環(huán)境的重要手段，而轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政府管理模式變革，是民主政治建設(shè)的首要任務(wù)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府類型屬于權(quán)力無限政府。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與民主政治的發(fā)展，要求轉(zhuǎn)變政府職能，限制政府權(quán)力。一方面，市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，市場經(jīng)濟(jì)的政治含義就是政治與經(jīng)濟(jì)的分離，其政治前提是政府不直接插手民間經(jīng)濟(jì)事務(wù)；另一方面，建立健全社會主義民主制度和權(quán)力監(jiān)督制度，需要通過憲法和法律給政府行動上明確的規(guī)制，從而在權(quán)力的源頭上最大限度地控制行政的權(quán)力。因此，發(fā)展社會主義民主政治，實(shí)現(xiàn)無限政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，為國家審計(jì)監(jiān)督制度的發(fā)展與完善創(chuàng)造了良好的政治環(huán)境。

　?。ㄈ┓ㄖ骗h(huán)境：政策治國轉(zhuǎn)向制度治國

　　計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的治國方式是政策治國。政策治國是指在處理社會、經(jīng)濟(jì)、政治等公共事務(wù)時(shí)主要以政策而不是借助制度和法律為主要的施政手段。政策治國不足之處在于彈性過大，運(yùn)用行政手段干預(yù)具體經(jīng)濟(jì)活動，政治制度化程度低。與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的治國之道是制度治國，即主要依靠既定的制度或法律來治理國家。在制度治國模式下，法律制度高于政策，后者不能超過前者為其所劃定的界限。因?yàn)楝F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，其基本規(guī)則就是基于法治的規(guī)則。1999年九屆人大二次會議通過的《憲法》修正案，正式確立我國“實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的治國方略。

　　我們認(rèn)為，在建立和逐步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)程中，治國方略從政策治國為主向制度治國為主的轉(zhuǎn)變，不僅為國家審計(jì)監(jiān)督制度的運(yùn)行提供了制度保證，同時(shí)也為國家審計(jì)監(jiān)督制度的發(fā)展與完善創(chuàng)造了良好的法制環(huán)境。

　　四、建立和推行績效審計(jì)制度，重構(gòu)我國政府審計(jì)職責(zé)的環(huán)境分析

　　審計(jì)環(huán)境從根本上制約著審計(jì)事業(yè)的發(fā)展，審計(jì)環(huán)境的變化也必將對其所決定的審計(jì)職責(zé)產(chǎn)生重要影響。所謂審計(jì)職責(zé)，是指憲法、法律、行政法規(guī)規(guī)定的審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)完成的任務(wù)和承擔(dān)的責(zé)任?！稇椃ā?、《審計(jì)法》規(guī)定了我國政府審計(jì)的職責(zé)，主要是對各級政府及其部門的財(cái)政收支、國有的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。從我國確立審計(jì)監(jiān)督制度20多年的實(shí)踐來看，審計(jì)機(jī)關(guān)主要是開展財(cái)務(wù)審計(jì)，對財(cái)政、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。這在我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期、法制建設(shè)相對滯后的條件下，基本適應(yīng)了國家民主法制建設(shè)的要求。然而，在我國審計(jì)監(jiān)督制度確立20多年后的今天，審計(jì)環(huán)境已發(fā)生了巨大變化：社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的初步建立與逐步完善，權(quán)力制約機(jī)制的建立與加強(qiáng)，實(shí)施依法治國方略，發(fā)展社會主義政治文明，無一不對國家審計(jì)職責(zé)的充實(shí)以及完善國家審計(jì)監(jiān)督制度產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。適應(yīng)我國審計(jì)環(huán)境發(fā)展的要求，借鑒市場經(jīng)濟(jì)國家政府審計(jì)運(yùn)行的共同規(guī)律，結(jié)合我國審計(jì)環(huán)境的特點(diǎn)，亟待建立和推行績效審計(jì)制度，重構(gòu)我國政府審計(jì)的職責(zé)。

　　1986年最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織第十二屆大會發(fā)表的《關(guān)于績效審計(jì)、公營企業(yè)審計(jì)和審計(jì)質(zhì)量的總聲明》（以下簡稱《總聲明》），將績效審計(jì)定義為：對公營部門管理資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性所作的評價(jià)與監(jiān)督。《總聲明》將績效審計(jì)的目標(biāo)概括為：①為公營部門改善一切資源的管理打好基礎(chǔ)；②使決策者、立法者和公眾利用的公營部門管理成果方面的信息質(zhì)量得到提高；③促使公營部門管理人員采取一定的程序?qū)冃ё鞒鰣?bào)告；④確定更適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)責(zé)任。完成上述目標(biāo)是最高審計(jì)機(jī)關(guān)的主要任務(wù)。最高審計(jì)機(jī)關(guān)通過績效審計(jì)能為經(jīng)濟(jì)性強(qiáng)、效率更高和效果更好的公營部門管理作出貢獻(xiàn)，并促使公營部門的信息和全面經(jīng)濟(jì)責(zé)任得到改進(jìn)。在最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織（INTOSAI）及其地區(qū)組織（如ASOSAI）的推動下，目前世界范圍內(nèi)各國最高審計(jì)機(jī)關(guān)對績效審計(jì)的職能定位可以概括為：績效審計(jì)是對被審計(jì)單位（法律規(guī)定接受審計(jì)的政府及其公共部門）在履行職責(zé)過程中對公共資源的使用和管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行的檢查、評價(jià)和分析。現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家通過立法普遍建立和推行了績效審計(jì)制度，并逐步成為國家審計(jì)的主要領(lǐng)域。

　　我們在考察市場經(jīng)濟(jì)國家政府審計(jì)運(yùn)行環(huán)境并分析我國審計(jì)環(huán)境發(fā)展變化的特點(diǎn)后認(rèn)為，當(dāng)代中國已經(jīng)基本具備建立和推行績效審計(jì)制度的環(huán)境基礎(chǔ)。“實(shí)行財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法審計(jì)與效益審計(jì)并重，逐年加大效益審計(jì)份量”，既是時(shí)代的呼喚，也是審計(jì)事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的必由之路。

　　1 市場經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政制度的建立為我國建立和推行績效審計(jì)制度奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

　　1992年黨的十四大確立建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)之后，進(jìn)行了一系列的財(cái)稅制度改革，目前已初步建立了與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財(cái)政制度。隨著政府對經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控能力的提高，公共財(cái)政管理逐步轉(zhuǎn)向以支出管理為重點(diǎn)，財(cái)政支出的主要部分用于公共設(shè)施建設(shè)等公共財(cái)政支出。如何強(qiáng)化公共財(cái)政支出審計(jì)，促進(jìn)提高公共財(cái)政支出的績效水平，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下審計(jì)工作的新課題。2003年黨的十六屆三中全會通過的《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出：“健全共公財(cái)政體制，明確各級政府的財(cái)政支出責(zé)任”、“建立預(yù)算績效評價(jià)體系”、“改革預(yù)算編制制度，完善預(yù)算編制、執(zhí)行的制衡機(jī)制，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督”。這些規(guī)定明確了審計(jì)監(jiān)督制度作為一種制度制衡和監(jiān)督機(jī)制在我國國家預(yù)算管理中的重要地位。

　　2 民主政治的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變?yōu)槲覈⒑屯菩锌冃徲?jì)制度奠定了政治基礎(chǔ)

　　隨著社會主義民主政治的發(fā)展和政治文明的提高，我國政府正實(shí)現(xiàn)由權(quán)力無限政府向權(quán)力有限政府轉(zhuǎn)變。伴隨著我國民主政治制度的完善和公眾民主意識的提高，公眾逐漸認(rèn)識到：審計(jì)是民主政治的基石，實(shí)施有效的政府績效評估及國家權(quán)力監(jiān)督是建立責(zé)任政府的前提。只有對公共財(cái)政資金管理、使用的安全性與績效進(jìn)行有效的監(jiān)督和評估，才能促使政府實(shí)現(xiàn)自我變革，加強(qiáng)對國家權(quán)力的監(jiān)督與制約，也才能為政府責(zé)任的績效評價(jià)和責(zé)任政府的建立創(chuàng)造條件。在這樣的宏觀背景下，政府績效審計(jì)制度應(yīng)順應(yīng)建立有限政府與責(zé)任政府的歷史潮流，由國家審計(jì)機(jī)關(guān)對政府和公共部門的支出績效、社會公共資源的使用和管理責(zé)任開展評價(jià)，從而提供客觀公正的信息。例如在深圳市“績效審計(jì)第一案”中，深圳市審計(jì)局根據(jù)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)審計(jì)監(jiān)督條例》，選擇該市衛(wèi)生系統(tǒng)醫(yī)療設(shè)備購置和使用情況作為首個(gè)績效審計(jì)項(xiàng)目組織實(shí)施，并在審計(jì)結(jié)束后向市人大常委會提交了《深圳市2002年度績效審計(jì)工作報(bào)告》，報(bào)告中所揭示的醫(yī)療設(shè)備重購置輕管理、醫(yī)療主管部門對醫(yī)療設(shè)備配置使用缺乏統(tǒng)一規(guī)范的分配體系與績效評價(jià)考核的指標(biāo)體系不完善等諸多問題的信息，引起了社會公眾的高度關(guān)注。正如我國著名的會計(jì)學(xué)家楊時(shí)展教授所闡述的那樣：“在民主的啟蒙時(shí)期，人民只要求取之于民的能有所限度，過此限度，人民有權(quán)拒絕。至于取之于民的如何花費(fèi)，人民并不過問。隨著社會的發(fā)展，民主意識的增長，人民逐漸要求一切取之于民的，必須用之于民，不按照人民意志來使用，人民就要求他負(fù)政治責(zé)任；隨著社會的再進(jìn)一步的發(fā)展，民主權(quán)利的再進(jìn)一步增長，人民又進(jìn)而要求，一切取之于民的，必須經(jīng)濟(jì)、有效地用之于民。用于民而不經(jīng)濟(jì)，用于民而沒有達(dá)到人民預(yù)期的效果，政府仍要負(fù)責(zé)?！币虼耍覀兛梢哉f，民主制度的完善和公眾民主意識的提高，為我國建立和推行績效審計(jì)制度創(chuàng)造了良好的政治環(huán)境。

　　3 依法治國方略的確立和法制環(huán)境的改善為我國建立和推行績效審計(jì)制度奠定了法制基礎(chǔ)

　　依法治國的關(guān)鍵是政府依法行政。依法治國要求國家機(jī)關(guān)嚴(yán)格依照憲法、法律、行政法規(guī)行使其權(quán)力，依法處理國家事務(wù)，實(shí)現(xiàn)國家法治化治理。行政機(jī)關(guān)能否依法行政，將從總體上決定我國能否依法治國，建立社會主義法治國家。依法行政的核心是規(guī)范和制約行政權(quán)力，本質(zhì)上就是要實(shí)現(xiàn)從依法治“民”向依法治“官”、依法治“權(quán)”的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約。黨的十六大報(bào)告已把國家審計(jì)定位到權(quán)力制衡重要工具的高度，要求審計(jì)機(jī)關(guān)“加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督”。這是我們黨在深化政治體制改革、完善權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制方面對國家審計(jì)提出的新要求，標(biāo)志著我國政治民主化進(jìn)程的重大發(fā)展和對國家審計(jì)在國家民主制度建設(shè)中功能定位的新突破。

　　審計(jì)機(jī)關(guān)通過對財(cái)政資金管理、使用情況的審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查，揭露決策失誤造成的無效投入及損失浪費(fèi)問題，制約和監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)用，促進(jìn)規(guī)范決策行為；揭露管理不善造成的損失浪費(fèi)問題，監(jiān)督政府部門的監(jiān)管行為是否及時(shí)、有效。從這個(gè)意義上說，國家審計(jì)是從社會公眾的角度，監(jiān)督權(quán)力組織掌控的公共資源的績效情況，形成對權(quán)力的有效制約和監(jiān)督機(jī)制，保證國家公共權(quán)力的正確行使。

　　五、結(jié)論

　　開展績效審計(jì)是市場經(jīng)濟(jì)國家政府審計(jì)的發(fā)展趨勢，我國目前已具備建立和推行績效審計(jì)制度的社會經(jīng)濟(jì)、政治、法制環(huán)境基礎(chǔ)。我們認(rèn)為，開展績效審計(jì)必須以國家法律授權(quán)為依據(jù)，在法律上明確績效審計(jì)的地位。工業(yè)化國家最高審計(jì)機(jī)關(guān)30多年的績效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，其中重要的一條就是“建立明確的績效審計(jì)的法律條文”，將績效審計(jì)的地位、目標(biāo)、范圍等寫進(jìn)了法律。修改國家有關(guān)法律或制定新的法律，授權(quán)最高審計(jì)機(jī)關(guān)開展績效審計(jì)，是市場經(jīng)濟(jì)國家政府審計(jì)發(fā)展的共同經(jīng)驗(yàn)。市場經(jīng)濟(jì)國家的審計(jì)監(jiān)督制度，起初都只是對財(cái)務(wù)審計(jì)制定法律，后來隨著審計(jì)環(huán)境發(fā)展的需要，通過修改《審計(jì)法》或相關(guān)的法律，或制定新的法律，授權(quán)審計(jì)機(jī)關(guān)開展績效審計(jì)。如1977年加拿大《審計(jì)長法令》要求審計(jì)長發(fā)現(xiàn)“……資金使用不符合經(jīng)濟(jì)性、效率性時(shí)，或者雖有條件而未能建立起能衡量和報(bào)告項(xiàng)目效果的合適程序時(shí)”向議會提出報(bào)告；1979年澳大利亞對《1901年審計(jì)法》進(jìn)行修改，修訂的審計(jì)法關(guān)心的是一個(gè)組織在實(shí)現(xiàn)其預(yù)定經(jīng)營目標(biāo)時(shí)資源利用的效率性和經(jīng)濟(jì)性，賦予審計(jì)長“對政府部門和其他政府單位進(jìn)行績效審計(jì)”的權(quán)力；1977年新西蘭頒布《公共財(cái)政法》，建立獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)———審計(jì)署，授權(quán)進(jìn)行績效審計(jì)，對被審計(jì)單位利用資源的效率性和效果性提出意見（約翰·格林著，徐瑞康、文碩譯，1990）。1983年英國議會通過了《國家審計(jì)法》，該法授權(quán)審計(jì)長可以檢查任何部門使用資源的經(jīng)濟(jì)性、效率及效果（羅美富、李季澤、章軻，2005）。

　　我國現(xiàn)行的審計(jì)監(jiān)督制度是在20世紀(jì)80年代初我國改革開放、社會主義民主法制建設(shè)剛剛起步的歷史環(huán)境下確立的，同我國目前的審計(jì)環(huán)境相比，具有明顯的時(shí)代局限性，當(dāng)前完善我國的審計(jì)法律體系顯得尤為重要?！秾徲?jì)法》第二條第三款規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)對“財(cái)政收支或者財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”。我們認(rèn)為以此項(xiàng)法律規(guī)定作為我國績效審計(jì)的法律依據(jù)，法律授權(quán)不充分，實(shí)踐中效益性審計(jì)的內(nèi)涵具有時(shí)代局限性?！秾徲?jì)法》沒有明確規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)可以開展績效審計(jì)，相關(guān)的條款中，如審計(jì)機(jī)關(guān)職責(zé)、審計(jì)機(jī)關(guān)權(quán)限、審計(jì)程序等方面也是針對財(cái)務(wù)審計(jì)進(jìn)行規(guī)定的，不適應(yīng)于開展績效審計(jì)的需要。而在廣大的公共部門對于接受績效審計(jì)也存在不同的理解。在這種法律框架下開展績效審計(jì)就有許多障礙。所以，當(dāng)前應(yīng)在國家立法中進(jìn)一步明確審計(jì)機(jī)關(guān)開展績效審計(jì)的權(quán)限，并對績效審計(jì)制度進(jìn)行法律規(guī)范。

　　我們認(rèn)為需要根據(jù)我國目前的審計(jì)環(huán)境對政府審計(jì)的新要求，重構(gòu)我國政府審計(jì)的職責(zé)，通過立法程序確立我國的政府績效審計(jì)制度，明確規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)包括財(cái)務(wù)審計(jì)和績效審計(jì)，在法律層面上引導(dǎo)和確認(rèn)我國政府審計(jì)的主要職責(zé)由財(cái)務(wù)審計(jì)逐步向績效審計(jì)的歷史性轉(zhuǎn)變。

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