「內(nèi)容提要」在歐洲有著悠久歷史并給各國(guó)人民帶來(lái)了幸福美好生活的社會(huì)福利制度和公共服務(wù)，從高福利開始逐步造成了各國(guó)家的高稅收，繼而導(dǎo)致生產(chǎn)的高成本、社會(huì)的高失業(yè)率和國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的減弱，如何在不過(guò)于影響人民現(xiàn)有福利水平前提下走出這個(gè)怪圈，已經(jīng)成為歐盟與各成員國(guó)政府公共服務(wù)改革與創(chuàng)新的一項(xiàng)主要議程。歐盟福利國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)啟示是：我國(guó)社會(huì)公共服務(wù)要量力而行，社會(huì)保障服務(wù)要以救援為主，社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)引導(dǎo)自助為主，社會(huì)保險(xiǎn)基金管理應(yīng)選擇市場(chǎng)化為主。

　　「摘 要 題」政策分析

　　「關(guān) 鍵 詞」公共服務(wù)/社會(huì)保障/公共管理/歐盟改革

　　“公共服務(wù)”是由中共十六屆三中全會(huì)首次倡導(dǎo)的一項(xiàng)新的政府職能。溫家寶總理在十屆人大二次會(huì)議的政府工作報(bào)告中更明確強(qiáng)調(diào)：“各級(jí)政府要全面履行職能，在繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí)，更加注重履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”。這個(gè)嶄新概念和目標(biāo)的明確提出，進(jìn)一步表明中國(guó)政府要根據(jù)世界大家庭的管理經(jīng)驗(yàn)來(lái)調(diào)整自己的工作價(jià)值坐標(biāo)系統(tǒng)，表明我國(guó)要在更加清晰的理念指導(dǎo)下，全面系統(tǒng)建立與國(guó)情相適應(yīng)的公共服務(wù)體系，這標(biāo)志著我國(guó)行政改革的進(jìn)一步深化和政府管理發(fā)展中一個(gè)重要轉(zhuǎn)折的來(lái)臨。

　　政府公共服務(wù)的內(nèi)容很多，而社會(huì)保障服務(wù)與義務(wù)教育、公共基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)和公用事業(yè)服務(wù)一樣在其中占據(jù)非常重要的一席之地。社會(huì)保障在我國(guó)一般包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)等。在歐洲多數(shù)國(guó)家“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠�制度中，社�?huì)保障的豐滿體系基本完整反映了英國(guó)貝弗里奇勛爵在1942年提出的主張，其特點(diǎn)是廣覆蓋、全方位、統(tǒng)一提供，權(quán)利與義務(wù)對(duì)等，其范圍包括了兒童補(bǔ)助、撫養(yǎng)補(bǔ)貼、生育補(bǔ)貼、寡婦補(bǔ)貼、傷殘補(bǔ)貼、失業(yè)救濟(jì)、就業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、喪失生活來(lái)源救濟(jì)、養(yǎng)老金、喪葬補(bǔ)助、醫(yī)療和康復(fù)服務(wù)等幾乎與人生方方面面息息相關(guān)的所有內(nèi)容。歐洲是社會(huì)福利制度的發(fā)源地，其社會(huì)保障服務(wù)的歷史長(zhǎng)，經(jīng)驗(yàn)多，影響大�？疾�、分析和總結(jié)歐盟成員國(guó)在社會(huì)保障發(fā)展中的利弊得失，對(duì)于我國(guó)正處于規(guī)范和初建中的社會(huì)保障服務(wù)體系無(wú)疑具有重要價(jià)值。

　　一、歐洲福利國(guó)家公共服務(wù)中的問(wèn)題

　　歐盟15國(guó)（注：這里指2004年5月之前的歐盟，之后的歐盟是25個(gè)國(guó)家，新加入的有波蘭、匈牙利、捷克、斯洛伐克、斯洛文尼亞、愛(ài)沙尼亞、塞浦路斯、立陶宛、拉脫維亞和馬耳他一共10個(gè)新成員。）再加上挪威，都是歐洲福利制度的典型代表。這些以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式為主要特征的福利國(guó)家，鼓勵(lì)自由競(jìng)爭(zhēng)，又兼顧社會(huì)公平，向社會(huì)所有成員提供全面的社會(huì)保障和福利服務(wù)，促進(jìn)了西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，過(guò)于奢侈的社會(huì)保障服務(wù)在長(zhǎng)期的運(yùn)行中，逐漸積累了一些問(wèn)題，并成為一個(gè)不良的怪圈，即從高福利的起點(diǎn)開始，依次導(dǎo)致了高稅收、生產(chǎn)的高成本、企業(yè)低競(jìng)爭(zhēng)力、失業(yè)增加、稅收來(lái)源減少、政府赤字增長(zhǎng)和GDP降低，這樣就在公共服務(wù)的可持續(xù)性和社會(huì)需求之間形成了矛盾。

　　1.社會(huì)高福利。這一方面的事實(shí)在歐盟成員國(guó)到處都是。根據(jù)歐盟的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，1998年各國(guó)社會(huì)保障支出在GDP中的比重，除了南歐的四個(gè)國(guó)家和愛(ài)爾蘭是在23％以下外，瑞典、丹麥、芬蘭、荷蘭、德國(guó)、法國(guó)、比利時(shí)、盧森堡都在30％以上，奧地利、意大利、英國(guó)都在28％左右，其總體比例在世界上是最高的。在2001年，歐盟15個(gè)成員國(guó)約3.8億人口的平均社會(huì)保障支出達(dá)到6405歐元（相當(dāng)于64000人民幣）。在1993～2001年的8年當(dāng)中，歐盟成員國(guó)的老年人平均福利支出已經(jīng)從1764歐元提高到2574歐元；健康福利平均支出已經(jīng)從1229歐元提高到1736歐元；傷殘福利平均支出則從363歐元提高到505歐元，這三項(xiàng)整體呈現(xiàn)了明顯的上升趨勢(shì)。

　　2.政府高稅收。2002年5月美國(guó)《福布斯》發(fā)表的關(guān)于世界30個(gè)國(guó)家稅收調(diào)查結(jié)果顯示，法國(guó)人承擔(dān)著全球最為沉重的稅賦，而且自2000年來(lái)連續(xù)3年居世界各國(guó)之首，稅賦壓力指數(shù)為181.2點(diǎn)，比利時(shí)以164.2位居第二，以下依次為中國(guó)（154.5）、瑞典（149.3）和意大利（147.5），德國(guó)和美國(guó)分列第15和16位，英國(guó)居第18位。一個(gè)企業(yè)主在法國(guó)的征稅率是70％，而在中國(guó)香港才只有21％；同樣，比利時(shí)企業(yè)家如果在俄羅斯和新加坡經(jīng)辦企業(yè)，其凈工資收入要比在本國(guó)高出一倍。稅賦指數(shù)是根據(jù)最高個(gè)人所得稅、公司稅、財(cái)產(chǎn)稅、增值稅和職工、雇主支付的社會(huì)保障稅收等一系列指數(shù)綜合計(jì)算得出的。稅賦指數(shù)越高，企業(yè)主壓力越重。

　　3.生產(chǎn)高成本。以法國(guó)企業(yè)為例，對(duì)法國(guó)雇主而言，他們雇傭一個(gè)拿最低工資的普通勞動(dòng)者，所支付的月工資并不僅僅是屬于員工的那6000多法郎，還必須為該雇員交納各種社會(huì)分?jǐn)偨�。其中包括全民社�?huì)捐助、社會(huì)疾病保險(xiǎn)、養(yǎng)老基金、工傷事故基金、退休基金、失業(yè)基金等。在上述各種繳納中，以1998年收入計(jì)算，最低工資收入者本人要交納1626.26法郎（約248歐元），每月所得的純工資為5037.41法郎（約768歐元）；而雇主支付的部分為2499.54法郎（約381歐元）。也就是說(shuō)，在法國(guó)，老板雇傭一個(gè)拿最低工資的職工，每月為他支付的錢的總數(shù)為9163.21法郎（約合1412歐元）。

　　4.社會(huì)高失業(yè)率。在上述情況下，企業(yè)要生存下去，必須符合價(jià)值規(guī)律的要求，即千方百計(jì)地增收節(jié)支，降低生產(chǎn)成本。由于勞動(dòng)力價(jià)格昂貴，許多企業(yè)就盡可能地減少雇員人數(shù)，這成為節(jié)約開支的基本方法。而從另一個(gè)方面來(lái)看，由于各種福利待遇太好，也減少了一些失業(yè)者尋求工作的動(dòng)力。比如說(shuō)，一個(gè)合乎條件的失業(yè)者在美國(guó)一般情況下只能領(lǐng)180天相當(dāng)于自己原來(lái)60％工資的救濟(jì)金，而在德國(guó)到2004年為止，按規(guī)定可以領(lǐng)6個(gè)月到30個(gè)月相當(dāng)于本人凈收入67％的救濟(jì)金。根據(jù)德國(guó)銀行1996年公布的資料，將德國(guó)餐飲業(yè)一個(gè)拿最低工資的就業(yè)者每月的純收入，與領(lǐng)社會(huì)救濟(jì)者的收入比較后，發(fā)現(xiàn)失業(yè)者比就業(yè)者的收入只少141歐元。德國(guó)的失業(yè)率在2004年是10％，情況比較好的波恩也在7.3％左右。類似上述兩個(gè)方面的因素，對(duì)歐盟其他一些成員國(guó)的就業(yè)狀況也產(chǎn)生了同樣的影響。在1993～1997年間，各國(guó)的失業(yè)率平均在10％稍多一點(diǎn)，2001年下降到相對(duì)最低點(diǎn)7.4％，此后再次反彈，到2003年，15國(guó)的平均失業(yè)率又上升到8％。

　　5.競(jìng)爭(zhēng)力下降。高成本無(wú)論對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)還是對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)，其結(jié)果就是競(jìng)爭(zhēng)力的下降。在歐盟國(guó)家普遍存在的高福利、高稅收、最低工資水平規(guī)定、工時(shí)的縮短以及對(duì)雇員權(quán)利的廣泛保護(hù)等，都對(duì)企業(yè)雇主的經(jīng)營(yíng)、資金積累以及發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)造成了很大壓力。一些企業(yè)陸續(xù)將業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移出去，其中一個(gè)原因就是躲避歐洲高昂的經(jīng)營(yíng)成本。雷姆沙伊德市（Remscheid）的汽車門栓制造商Edscha公司已把近600個(gè)工作崗位轉(zhuǎn)移到捷克斯洛伐克的新廠，其中不僅包括生產(chǎn)線的基礎(chǔ)崗位，還包括技能要求更高的研發(fā)崗位。Edscha總部現(xiàn)在僅有180個(gè)工人，而十年前有700人。負(fù)責(zé)生產(chǎn)和質(zhì)量控制的海根·威斯納（Hagen Wiesner）說(shuō)：客戶需要更廉價(jià)的產(chǎn)品，而公司在德國(guó)的工廠越來(lái)越難以實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

　　企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的下降當(dāng)然就會(huì)影響到國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平。在1997年之前，就GDP總量來(lái)看，整個(gè)歐盟15國(guó)的水平要超過(guò)他的主要對(duì)手美國(guó)。在1997和1998年前后，兩者還處于不分上下的狀態(tài)。但是從1998年開始，美國(guó)的發(fā)展速度卻已經(jīng)迅速超出。到2003年時(shí)，歐盟的GDP總量為8.9億歐元，而美國(guó)的GDP總量已經(jīng)高達(dá)11.3億歐元。

　　6.政府借貸和赤字增加。從根本上說(shuō)，福利國(guó)家再好的社會(huì)保障，也不是主要由政府花錢買的。無(wú)論是一般稅收還是社會(huì)保障稅收，都是來(lái)自工作者的繳納。但是由于上述幾個(gè)邏輯環(huán)節(jié)的問(wèn)題，就自然出現(xiàn)社會(huì)保障支出大于上繳費(fèi)用的結(jié)果。除了企業(yè)為了降低成本而采取的消極雇工和一部分人因?yàn)槟軌蛳硎艿讲诲e(cuò)的社會(huì)福利而不愿工作外，歐盟各國(guó)還有一個(gè)問(wèn)題就是老齡化。根據(jù)歐洲統(tǒng)計(jì)組織發(fā)布的信息，1960～2000年期間，歐洲各國(guó)男性平均壽命已經(jīng)從67.4歲延長(zhǎng)到了75.3歲，女性平均壽命已經(jīng)從72.9歲延長(zhǎng)到了81.4歲；2000～2020年間，歐盟15國(guó)15歲以下的人口將從63.4百萬(wàn)銳減到49.4百萬(wàn)，15～24歲的年輕人將從46.8百萬(wàn)銳減到38.9百萬(wàn)，25～49歲的壯年將從139.3百萬(wàn)銳減到119.7百萬(wàn)；而同期內(nèi)，50～64歲的人口將會(huì)從65.7百萬(wàn)激增到85百萬(wàn)，65～79歲的老齡人口將從47.3百萬(wàn)激增到59.7百萬(wàn)，80歲以上的老人將從13.9百萬(wàn)激增到24.8百萬(wàn)。

　　這就意味著現(xiàn)在和未來(lái)的幾十年中，歐盟會(huì)面臨“生之者寡，食之者眾”的局面。而已經(jīng)習(xí)慣了高福利生活的人們很難將福利水平降下來(lái)。為了維持不僅不降反而繼續(xù)增長(zhǎng)的社會(huì)福利和保障水平，各國(guó)政府不得不加大對(duì)公共債務(wù)的依賴。盡管1992年在歐盟正式成立時(shí)各成員國(guó)共同簽署的馬斯特里赫特條約規(guī)定，各國(guó)公共債務(wù)不超過(guò)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值60％，但到1998年時(shí)，意大利、比利時(shí)、希臘、瑞典、荷蘭、西班牙、奧地利、德國(guó)仍然在這個(gè)限值以上。而15個(gè)成員國(guó)的平均公共債務(wù)為GDP的71％。

　　在2004年3月16日由Eurostat公布的數(shù)據(jù)顯示，歐元區(qū)12國(guó)赤字和公共債務(wù)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例繼續(xù)居高不下：這兩個(gè)指標(biāo)分別由2002年的平均2.3％和69.2％上升到了2003年的2.7％和70.4％。而歐盟15國(guó)的這兩個(gè)指標(biāo)分別由2002年的平均2％和62.5％上升到了2003年的2.6％和64％。

　　二、歐盟國(guó)家社會(huì)保障服務(wù)的調(diào)整措施

　　面對(duì)內(nèi)外部環(huán)境的變化和社會(huì)福利政策在多年運(yùn)轉(zhuǎn)中積累的問(wèn)題，歐盟組織及各成員國(guó)已經(jīng)開始采取改革措施予以應(yīng)對(duì)�？偟内厔�(shì)是社會(huì)福利與社會(huì)保障要從普及性向選擇性，從系統(tǒng)性向?qū)嵱眯裕瑥膰?guó)家和企業(yè)的責(zé)任向個(gè)人與社區(qū)的責(zé)任轉(zhuǎn)變。

　　1.探索保險(xiǎn)金的籌集方式。歐盟國(guó)家現(xiàn)在主要有三種資金籌集模式：第一種是依靠國(guó)家“派份”籌集的貢獻(xiàn)性退休金。其依據(jù)的原則就是“代際負(fù)責(zé)”，意思就是上班的人要為下班的人掏錢。這種模式實(shí)質(zhì)是“大鍋飯”，個(gè)人繳費(fèi)多少與將來(lái)享用多少之間的相關(guān)性微乎其微。第二種是工作期間個(gè)人賬戶保障金，也就是職工邊工作邊積攢，以準(zhǔn)備下退休后生活所需的一筆基金。這種計(jì)劃實(shí)際上由雇員和顧主雙方來(lái)共同實(shí)施，和現(xiàn)在新加坡的個(gè)人賬戶有些相似。第三種是個(gè)人投資性保障金，實(shí)際上就是美國(guó)的“投資連接保險(xiǎn)”的做法，一般做法就是由個(gè)人加入某種投資基金，以基金作為將來(lái)退休后生活的依托。從現(xiàn)在的情況看，歐盟各國(guó)的主流仍然是上述中的第一種即“派份”籌集的“大鍋飯”模式，其他兩種帶有個(gè)人性和市場(chǎng)性的做法還是少數(shù)。以德國(guó)、英國(guó)、荷蘭的退休金籌集為例，到2003年時(shí)，“派份”籌集數(shù)目占總量的比例在德國(guó)是85％，在英國(guó)是65％，在荷蘭是50％；個(gè)人賬戶積攢占總量的比例在德國(guó)是5％，在英國(guó)是25％，在荷蘭是40％；個(gè)人投資性保障金占總量比例在三個(gè)國(guó)家都是10％。

　　從中看出，作為大鍋飯的貢獻(xiàn)性公共保障金的比重在各國(guó)都是最大的，尤其是帶有俾斯麥傳統(tǒng)的國(guó)家，政府在其中的支配作用仍然很大，而市場(chǎng)性和與個(gè)人責(zé)任有關(guān)的資金籌集比例還不大。比較市場(chǎng)化和個(gè)人責(zé)任化的是荷蘭，與國(guó)家支配無(wú)關(guān)的部分已經(jīng)占到50％。所以，他是歐盟成員國(guó)中在社會(huì)保障金方面朝市場(chǎng)化走得最遠(yuǎn)的一個(gè)國(guó)家。盡管在大多數(shù)歐盟國(guó)家，貢獻(xiàn)性公共保障金仍然是退休人員的主要依靠，但個(gè)人退休基金積累模式已經(jīng)開始出現(xiàn)。特別是奉行俾斯麥福利哲學(xué)的國(guó)家，他們正在努力將傳統(tǒng)的鐵板一塊的方式改變?yōu)椤芭煞荨奔铀饺嘶�金的�?fù)合模式。歐盟各國(guó)普遍認(rèn)可的趨向是：傳統(tǒng)的基于政府托底的公共保障金制度應(yīng)當(dāng)繼續(xù)存在，在這個(gè)前提下，用個(gè)人積蓄和個(gè)人投資基金模式作為對(duì)前者的必要補(bǔ)充。

　　2.通過(guò)完善統(tǒng)一市場(chǎng)克服社會(huì)保障改革中的障礙。在依照貢獻(xiàn)模式和私人基金模式互補(bǔ)原則進(jìn)行的改革中，歐盟組織扮演著引導(dǎo)的角色。2003年7月～12月在意大利輪值歐盟議會(huì)主席期間，明確將社會(huì)保障改革作為其主要主張之一。羅馬政府的思想是做到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)政策、就業(yè)政策和社會(huì)保障政策的契合協(xié)調(diào)。為此，他針對(duì)歐洲共同體條約里面統(tǒng)一限制成員國(guó)財(cái)政赤字不能超過(guò)GDP3％的規(guī)定，明確提出一個(gè)“馬斯特里赫特退休金計(jì)劃”，實(shí)際上是為到2005年底時(shí)在歐盟層面上形成一個(gè)單一的社會(huì)養(yǎng)老支出制度提出了一個(gè)集體行動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)保險(xiǎn)金收入來(lái)源減少，歐盟委員會(huì)和各成員國(guó)政府動(dòng)議，建立單一勞動(dòng)力市場(chǎng)保證養(yǎng)老金的交納�，F(xiàn)在的情況是，勞動(dòng)力、資金和服務(wù)的自由流動(dòng)與養(yǎng)老金交納尚存在矛盾。在2000年里斯本高峰會(huì)議上，歐盟委員會(huì)制定的一個(gè)框架性意見(jiàn)力圖在整個(gè)歐盟范圍內(nèi)逐漸為保險(xiǎn)基金的跨國(guó)境服務(wù)鋪平道路。2003年5月13日，一個(gè)有關(guān)職業(yè)退休保險(xiǎn)金交納的意見(jiàn)獲得歐洲議會(huì)采納，他進(jìn)一步為那些希望在歐盟范圍內(nèi)提供跨國(guó)服務(wù)的保險(xiǎn)基金機(jī)構(gòu)提供了一個(gè)法律框架。一旦這個(gè)框架變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，一個(gè)保險(xiǎn)基金公司就可以在獲得本國(guó)政府允準(zhǔn)后為所有成員國(guó)提供服務(wù)。有關(guān)基金公司如何能夠既保證私人保險(xiǎn)投資安全又可以進(jìn)行增值經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)13年的談判已經(jīng)在歐盟的框架指導(dǎo)意見(jiàn)中達(dá)成妥協(xié)。對(duì)于成員國(guó)來(lái)說(shuō)，將這個(gè)指導(dǎo)意見(jiàn)付諸實(shí)施的最后時(shí)間是2005年底，從現(xiàn)在起兩年以后，基于職業(yè)養(yǎng)老金的私人基金模式就能在整個(gè)歐盟范圍內(nèi)充分利用單一市場(chǎng)而發(fā)揮作用。

　　相關(guān)的稅收問(wèn)題現(xiàn)在還沒(méi)有一個(gè)指導(dǎo)意見(jiàn)。這是因?yàn)槎愂罩贫炔顒e很大。但問(wèn)題是，不同稅收制度在實(shí)施中很自然會(huì)在本國(guó)居民與非本國(guó)居民、國(guó)內(nèi)養(yǎng)老基金服務(wù)者與國(guó)外養(yǎng)老基金服務(wù)者之間產(chǎn)生“非國(guó)民待遇”。這成為歐盟統(tǒng)一市場(chǎng)中私人基金公司服務(wù)提供的障礙。在2003年，歐盟委員會(huì)針對(duì)比利時(shí)、丹麥、法國(guó)、意大利、葡萄牙和西班牙的有關(guān)問(wèn)題創(chuàng)制了對(duì)違規(guī)行為的處理程序，以盡量為跨國(guó)提供職業(yè)退休基金服務(wù)消除稅收方面的障礙。

　　3.調(diào)整退休等福利政策。退休金制度必須要和國(guó)家人口壽命、勞動(dòng)力人口的健康狀況相一致。歐盟國(guó)家現(xiàn)在的問(wèn)題是，由于人們的壽命普遍延長(zhǎng)，多數(shù)人愿意提前退休，再加上生育率的下降，以及失業(yè)率過(guò)高，導(dǎo)致了社會(huì)保障資金交納者和福利享受者的失衡（逐漸由4∶1變成2∶1）。所以，在2003年3月3日形成的“歐盟委員會(huì)與歐盟議會(huì)關(guān)于充足與持久的退休金保障聯(lián)合報(bào)告”中，第一次直面這個(gè)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，并提出了提高就業(yè)水平的要求。道理很簡(jiǎn)單，在崗工作的人多就是享受福利的人相對(duì)少，也就可以緩和目前“食之者眾而生之者寡”的矛盾，而且通過(guò)延長(zhǎng)55歲以上工作者的退休年齡，可以避免將來(lái)不得已而采取大幅度降低退休金標(biāo)準(zhǔn)的下策。根據(jù)歐盟委員會(huì)做的一個(gè)調(diào)查說(shuō)明，如果延長(zhǎng)退休年齡1年，到2050年時(shí)就可以化解或吸收退休金支出增長(zhǎng)中20％～30％的壓力。而就歐盟議會(huì)在2002年3月巴塞羅納會(huì)議所定的目標(biāo)看，如果大部分就業(yè)人員能夠按照各國(guó)法定年齡65歲退休，而不是像現(xiàn)在這樣60歲甚至不到60就退休的話，那么到2010年關(guān)于退休金融資的矛盾就能夠徹底緩解。但是這個(gè)從經(jīng)濟(jì)角度看富有吸引力的政策，在公眾輿論一邊卻有問(wèn)題以至于使這項(xiàng)改革的實(shí)行難以順利。如果這個(gè)新的延長(zhǎng)退休年齡的措施要想得到實(shí)施，需要的一個(gè)前提是用什么來(lái)吸引他們留下來(lái)。

　　歐盟各國(guó)現(xiàn)在正采取一些針對(duì)性措施。比利時(shí)要求不雇傭45歲以上者的企業(yè)承擔(dān)更多的社會(huì)保險(xiǎn)份額，以鼓勵(lì)企業(yè)留用中老年人；奧地利已將養(yǎng)老保險(xiǎn)交納的年限從40年延長(zhǎng)到45年，只有達(dá)標(biāo)者才能享受全額退休養(yǎng)老金。德國(guó)通過(guò)了大規(guī)模改革社會(huì)保障體制的法律，包括不再報(bào)銷掛號(hào)費(fèi)等。德國(guó)養(yǎng)老基金的構(gòu)成也將發(fā)生變化，以增加個(gè)人承擔(dān)的部分。法國(guó)規(guī)定企業(yè)的工薪族必須工作40年才能享受全額養(yǎng)老金。到2008年，公職部門也將執(zhí)行這一規(guī)定。法國(guó)還計(jì)劃到2012年將享受全額退休金的工齡延長(zhǎng)到41年，到2020年延長(zhǎng)到42年。丹麥、西班牙、英國(guó)、荷蘭、葡萄牙、希臘等國(guó)也有相應(yīng)改革動(dòng)作。

　　三、歐盟社會(huì)保障服務(wù)對(duì)中國(guó)的啟示

　　中國(guó)的情況和歐盟各國(guó)很不一樣。這里撇開觀念、制度、歷史不說(shuō)，僅僅是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口和資源環(huán)境方面就有很大的差別。一方面，福利國(guó)家的社會(huì)保障服務(wù)產(chǎn)品太奢侈，中國(guó)不能照搬；另一方面，過(guò)度的社會(huì)福利會(huì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生一些副作用，而且一旦形成很難降低，所以中國(guó)從一開始就要努力避免重復(fù)其中不當(dāng)?shù)淖龇āＲ话銇?lái)說(shuō)，社會(huì)保障分為社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利三大塊內(nèi)容，如何根據(jù)一國(guó)的實(shí)力實(shí)現(xiàn)有效的資源配置，的確值得認(rèn)真思考。受歐盟國(guó)家以及其他一些發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障經(jīng)驗(yàn)的啟發(fā)，筆者認(rèn)為，中國(guó)的社會(huì)保障建設(shè)有必要注意以下四點(diǎn)：

　　第一，我國(guó)社會(huì)保障服務(wù)要量力而行。有129227萬(wàn)人口的中國(guó)在2003年的GDP總量是116694億人民幣，折合歐元約為11669億歐元；人均GDP為903歐元。而歐盟的GDP總量是89000億歐元，人均GDP為23400歐元。兩者實(shí)在不可同日而語(yǔ)。根據(jù)世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了中等發(fā)達(dá)國(guó)家的行列，但實(shí)際上僅僅是剛剛踏進(jìn)中下等水平的門檻。與歐盟15國(guó)相比，我國(guó)的人均GDP大約是其1/25.從經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展程度看，歐盟國(guó)家多數(shù)是發(fā)達(dá)的工業(yè)化國(guó)家，除了愛(ài)爾蘭、意大利、希臘、葡萄牙、西班牙外，其他10個(gè)國(guó)家都已經(jīng)進(jìn)入第二個(gè)現(xiàn)代化發(fā)展階段。到2001年時(shí)，那里從事農(nóng)業(yè)的人口比例只有4％，從事制造業(yè)的人口比例是29％，從事服務(wù)業(yè)的人口比例已經(jīng)高達(dá)67％；而我國(guó)從事農(nóng)業(yè)的人口約49.8％，從事制造業(yè)的人口是23.5％，從事服務(wù)業(yè)的人口只有26.7％，到現(xiàn)在中國(guó)尚有7～8億的農(nóng)村人口，現(xiàn)代化的發(fā)展程度是完成了第一次現(xiàn)代化的70％左右。經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展階段和水平?jīng)Q定了，中國(guó)只能按照發(fā)展中國(guó)家的水平來(lái)提供相應(yīng)的社會(huì)保障服務(wù)。制度應(yīng)當(dāng)規(guī)范，但水平應(yīng)當(dāng)節(jié)制，宣傳不宜過(guò)頭，突出重點(diǎn)，兼顧大面，循序漸進(jìn)，為良性循環(huán)打下基礎(chǔ)。

　　第二，我國(guó)社會(huì)保障服務(wù)要以救援為主。在歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障體系中，主要包括社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利三部分內(nèi)容。其中社會(huì)救助是對(duì)社會(huì)上生活困難人群的援助，社會(huì)保險(xiǎn)是通過(guò)資金積累途徑，實(shí)現(xiàn)對(duì)遇到工傷、疾病、年老、失業(yè)等風(fēng)險(xiǎn)者的基本生活保障；社會(huì)福利是對(duì)社會(huì)上的特殊群體給予的普遍和無(wú)差別的生活補(bǔ)貼。根據(jù)Esping-Andersen的歸納，可以看到世界上有三個(gè)比較成型的模式：第一個(gè)是社會(huì)福利模式，即將所有三部分社會(huì)保障內(nèi)容當(dāng)作普遍福利向全體公民提供。第二個(gè)是社會(huì)保險(xiǎn)模式，即根據(jù)國(guó)家法律由國(guó)家向企業(yè)和職工個(gè)人統(tǒng)籌資金以支付各類保險(xiǎn)所需。第三個(gè)是社會(huì)救援模式，即政府將主要責(zé)任置于對(duì)生活困難人群救助的社會(huì)保障制度，這個(gè)模式其實(shí)最適合不發(fā)達(dá)的國(guó)家。根據(jù)觀察分析，北歐國(guó)家主要實(shí)施了第一種做法；大多數(shù)歐洲大陸國(guó)家實(shí)施的是以第二種模式為主、第三種模式為副的做法；但最早奉行普世主義的英國(guó)，以及相當(dāng)富有的美國(guó)則采取了以第三種模式為主、而以第二種模式為副的做法。有的研究資料顯示，本文沒(méi)有分析過(guò)的澳大利亞和新西蘭在第三種模式中走得最遠(yuǎn)。

　　作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)政府最好的選擇是在2020年以前，實(shí)施以社會(huì)救助為主，以社會(huì)保險(xiǎn)為副的社會(huì)保障制度。這是由我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平和貧困人口比例決定的。我國(guó)的貧困人口由城鎮(zhèn)居民貧困人口、農(nóng)民工群體、農(nóng)村貧困人口三部分組成。按照中國(guó)扶貧基金會(huì)的看法，農(nóng)村現(xiàn)在未解決溫飽（人均年收入625元人民幣以下）的人口有3000萬(wàn)人；低收入（人均年收入625～1200元之間）的人口為12000萬(wàn)人；此外，根據(jù)民政部的統(tǒng)計(jì)，截至2003年3月31日，城鎮(zhèn)居民依賴最低生活保障的人數(shù)是2140萬(wàn)人；作為城市社會(huì)邊緣群體的“農(nóng)民工”及其家屬的人數(shù)大約是4000萬(wàn)人。將上述各部分相加，我國(guó)社會(huì)目前貧困人口總數(shù)要超過(guò)2.1億人口。（注：按照一些正式公布的數(shù)字來(lái)看，截止到2002年底，中國(guó)農(nóng)村中的貧困人口為2800萬(wàn)人。但存在兩個(gè)問(wèn)題：第一，貧困的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。農(nóng)村的貧困標(biāo)準(zhǔn)是625元人民幣。按照中國(guó)扶貧基金會(huì)的看法，農(nóng)村現(xiàn)在未解決溫飽的人口有3000萬(wàn)人，低收入人口（也就是人均年收入以865元為準(zhǔn)）為6000萬(wàn)人，兩者相加為9000萬(wàn)人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?1％左右。第二，現(xiàn)在統(tǒng)計(jì)部門在計(jì)算農(nóng)村居民收入時(shí)，是將其用于來(lái)年生產(chǎn)性的投入包括在內(nèi)的。如果把這一部分扣除的話，那么，按照原來(lái)統(tǒng)計(jì)方法所計(jì)算的農(nóng)村居民人均收入1200元左右的人便成了800多元，也應(yīng)算作貧困人口了。2001年，此線以下的人在農(nóng)村居民中所占比例約為19％左右，人數(shù)為15000萬(wàn)人左右。）這個(gè)現(xiàn)實(shí)說(shuō)明，中國(guó)沒(méi)有條件走第一個(gè)模式的道路；而建立以社會(huì)保險(xiǎn)模式為主、社會(huì)救助為副的制度也不恰當(dāng)。中國(guó)政府用于社會(huì)保障財(cái)政支出的落腳點(diǎn)只能是社會(huì)救援和扶貧。至于幫困的原則，（1）應(yīng)當(dāng)采用嚴(yán)格的貧困測(cè)定方法。（2）應(yīng)當(dāng)以維持最低生活需要為標(biāo)準(zhǔn)。（3）應(yīng)當(dāng)由政府設(shè)立類似扶貧院的方式實(shí)施救濟(jì)，扶貧院外無(wú)救濟(jì)。（4）所有申請(qǐng)救濟(jì)和領(lǐng)取救濟(jì)的名單應(yīng)當(dāng)公開透明，以便于監(jiān)督等。（5）在扶貧當(dāng)中政府要幫助受助者尋找脫貧出路，等等。

　　第三，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)引導(dǎo)自助為主。上面提出我國(guó)社會(huì)保障的重點(diǎn)在于社會(huì)救助，主要是從政府公共財(cái)政支出立場(chǎng)來(lái)說(shuō)的，這樣做并不妨礙在社會(huì)保障政策框架中，引導(dǎo)社會(huì)性互助與自助保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展。我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)主要包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育5個(gè)領(lǐng)域，可以說(shuō)是一個(gè)全面的社會(huì)保險(xiǎn)體系。但其中融資責(zé)任主體的確定，則是一個(gè)帶有方向性的問(wèn)題。如果說(shuō)對(duì)于社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利的側(cè)重比例決定了三種不同社會(huì)保障模式的話，那么公助、互助、自助就是三種不同的融資責(zé)任方式。社會(huì)救助模式的融資是來(lái)自于國(guó)家一般性稅收的公助；社會(huì)福利模式的融資是公助為主、互助為副；社會(huì)保險(xiǎn)模式的融資是互助為主、自助為副，或者是以自助為主、互助為副。社會(huì)保險(xiǎn)模式中主、副的變化主要決定于國(guó)家、企業(yè)（單位）、個(gè)人在融資責(zé)任中的比例。

　　目前我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)模式的融資是互助為主、自助為副，政府和企業(yè)（單位）的融資責(zé)任居于主要地位，且采取現(xiàn)收現(xiàn)付方法。（注：現(xiàn)收現(xiàn)付pay-as-you-go，這種模式以德國(guó)最為典型，故又稱為“德國(guó)模式”。其基本特征是社會(huì)保障成本的代際轉(zhuǎn)移是以收定支，即由在職職工承擔(dān)已退休職工的社會(huì)保障成本；支付給退休者的社會(huì)保障資金是直接來(lái)自該時(shí)點(diǎn)的在職勞動(dòng)者負(fù)擔(dān)的社會(huì)保障費(fèi)用。這一模式要求有較小的人口壓力、年輕的人口結(jié)構(gòu)、較強(qiáng)的國(guó)家實(shí)力、完備的稅收體系等。在這種模式下，社會(huì)保障負(fù)擔(dān)隨著支出的增長(zhǎng)而逐年提高，而且沒(méi)有資金積累。）從實(shí)施情況看并不令人滿意：政府和企業(yè)的成本太高，在職職工的交費(fèi)與享受利益關(guān)聯(lián)度不高，退休職工的社會(huì)保障權(quán)益也不能充分保證。因此，應(yīng)該按照以自助為主、互助為副的原則來(lái)重新調(diào)整我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)的方向。具體辦法就是像新加坡那樣建立以個(gè)人賬戶為主導(dǎo)的社會(huì)保險(xiǎn)融資：（1）每個(gè)就業(yè)人員都建立自己的社會(huì)保險(xiǎn)賬戶，賬戶中的保險(xiǎn)金只能用于退休、醫(yī)療、失業(yè)等個(gè)人保險(xiǎn)需要。（2）每個(gè)就業(yè)人員從一開始就由其所就業(yè)的單位和就業(yè)者本人按各自應(yīng)承擔(dān)的比例將保險(xiǎn)金費(fèi)用打入就業(yè)者個(gè)人保險(xiǎn)賬戶，繳納保險(xiǎn)金具有強(qiáng)制性。（3）新人新辦法，即新就業(yè)人員，完全按照上述要求辦。老人老辦法，即國(guó)家應(yīng)該通過(guò)變現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)等方式補(bǔ)齊對(duì)個(gè)人社會(huì)保險(xiǎn)金的欠賬，形成個(gè)人賬戶。（4）每個(gè)人的社會(huì)保障賬戶隨本人就業(yè)單位的變動(dòng)而流動(dòng)。（5）適當(dāng)保留現(xiàn)收現(xiàn)付辦法以滿足社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的需求，并鼓勵(lì)高收入人群購(gòu)買額外的商業(yè)保險(xiǎn)，但現(xiàn)收現(xiàn)付和商業(yè)保險(xiǎn)都只能起輔助性的作用。

　　第四，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)金管理應(yīng)選擇市場(chǎng)化為主。根據(jù)一些國(guó)家的做法，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金進(jìn)行市場(chǎng)化管理是一個(gè)可以考慮的方向。在具體實(shí)行中，至少有如下環(huán)節(jié)不能缺少，以避免如美國(guó)安然公司那樣的嚴(yán)重后果：（1）由于涉及眾多投保者保險(xiǎn)金的安全和影響到社會(huì)穩(wěn)定，政府對(duì)其設(shè)立必須實(shí)行嚴(yán)格的管制，建立保險(xiǎn)基金管理公司準(zhǔn)入制度，只有具備一定的條件，才能取得從事養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的資格。（2）保險(xiǎn)基金管理公司經(jīng)營(yíng)機(jī)制應(yīng)建立在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、效益最大化的基礎(chǔ)之上，只有通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)才能保證投資收益率最大化。（3）將基金管理人置于基金所有人和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的雙重監(jiān)督之下，是養(yǎng)老保險(xiǎn)金安全、保值、增值的保障。國(guó)家應(yīng)在《公司法》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善基金營(yíng)運(yùn)和監(jiān)管的法律和制度，建立一套完整的基金管理公司監(jiān)控機(jī)制。（4）建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理公司的退出機(jī)制，在不能滿足基本經(jīng)營(yíng)條件或接近了警戒線時(shí)，公司應(yīng)當(dāng)退出經(jīng)營(yíng)，以確保個(gè)人保險(xiǎn)金的安全。（5）政府在保險(xiǎn)金的市場(chǎng)管理模式中應(yīng)建立承諾機(jī)制，比如承諾擔(dān)保最低養(yǎng)老金、承諾擔(dān)保投資收益率、承諾公司破產(chǎn)時(shí)對(duì)養(yǎng)老金的擔(dān)保等。