內(nèi)容提要：東北老工業(yè)基地的振興，關(guān)鍵是重振重工業(yè)傳統(tǒng)優(yōu)勢，同時培育接續(xù)產(chǎn)業(yè)。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域性差異及重工業(yè)投資需求規(guī)模巨大，因而需要國家提供相應(yīng)的財稅政策支持。本文認(rèn)為，我國應(yīng)實行宏觀與區(qū)域有別的財稅政策，即總體上實施穩(wěn)健的財稅政策，而區(qū)域上選擇性地實施積極的財稅政策。

　　關(guān)鍵詞：振興東北　　區(qū)域性　　積極財稅政策

　　一、實施振興東北的區(qū)域性積極財稅政策的可行性

　　由于我國地域遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平無法保持同步，所以在經(jīng)濟(jì)政策的戰(zhàn)略選擇上，應(yīng)采取整體與區(qū)域既相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)，又講求實效、彼此有別的政策取向。

　�。ㄒ唬﹨^(qū)域性積極財稅政策與宏觀的積極財稅政策比較

　　1.實施范圍不同。區(qū)域性積極財稅政策僅實施于需要拉動經(jīng)濟(jì)增長的特別區(qū)域，如東北老工業(yè)基地。而我國以往的積極財稅政策則是在全國范圍內(nèi)實施，雖然也有優(yōu)先發(fā)展某一區(qū)域的特點(diǎn)，但更加注重的是優(yōu)先發(fā)展某一行業(yè)領(lǐng)域，如基本建設(shè)領(lǐng)域。

　　2.理論依據(jù)不同。由于區(qū)域性積極財稅政策是一種財政支持政策，其主要作用在于提供公共物品和協(xié)調(diào)整個宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此，它的理論依據(jù)是公共物品理論。公共物品理論認(rèn)為滿足公共需要有兩個系統(tǒng)：一是市場，二是政府。市場提供私人物品滿足私人需要，政府提供公共物品滿足公共需要。東北老工業(yè)基地振興的一個現(xiàn)實障礙之一就是長期以來公共物品的缺乏。在東北地區(qū)實施積極的財稅支持政策用以滿足公共物品的供給，是振興東北老工業(yè)基地的前提之一。

　　我國以往實施的積極財政政策并不完全是財政支持政策。雖然在實施近7年中，它順應(yīng)西部大開發(fā)戰(zhàn)略和振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略，并對這兩個區(qū)域進(jìn)行財政支持，但是它實施的初衷卻是為了克服通貨緊縮，刺激有效需求。因此，以往的積極財政政策的理論基礎(chǔ)是有效需求理論。有效需求理論認(rèn)為如果經(jīng)濟(jì)正處于嚴(yán)重的蕭條時期，應(yīng)實施擴(kuò)張性財政政策，即采取“減收增支”的辦法，減收就是減稅，增支就是增加政府開支和增加社會福利的辦法。我國以往實施的積極財稅政策主要是通過增發(fā)國債、擴(kuò)大政府開支來刺激經(jīng)濟(jì)，而沒有大規(guī)模地實施減稅政策，因而還不能嚴(yán)格認(rèn)為是擴(kuò)張性財稅政策，只能謂之積極的財稅政策。

　　（二）在東北實施積極財稅政策的可行性

　　1.政策連續(xù)性的要求。到目前為止，實施振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略僅2年。國家推出的兩批振興東北的項目剛剛起步，擴(kuò)大增值稅抵扣范圍的改革也只是初見成效，如果不能繼續(xù)對東北地區(qū)采取財政政策傾斜，可能造成的后果是：（1）在建項目無法順利完工，造成“半拉子”工程；（2）振興東北整體戰(zhàn)略的擱淺。這將使東北老工業(yè)基地不能得到振興，而且國家前期投資也將付之東流。因此，從政策的連續(xù)性考慮，還應(yīng)該在東北地區(qū)繼續(xù)實施積極的財稅政策。

　　2.貫徹“有保有控”方針的需要。我國宏觀財政政策的轉(zhuǎn)變是向中性財政政策的轉(zhuǎn)變，其基本的政策含義是認(rèn)為宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢變化之后，現(xiàn)階段還不宜采取“全面緊縮”的調(diào)控方法，既不能“不轉(zhuǎn)彎”，又不能“急轉(zhuǎn)彎”，而應(yīng)當(dāng)在穩(wěn)健把握之下著力協(xié)調(diào)，在調(diào)減擴(kuò)張力度中區(qū)別對待，把握“有保有控”的原則。政府資金使用的重點(diǎn)，應(yīng)集中于國家發(fā)展規(guī)劃確立的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)和農(nóng)林水利、生態(tài)保護(hù)與國土整治、西部開發(fā)與東北老工業(yè)基地振興的重點(diǎn)項目。

　　3.發(fā)展經(jīng)驗和現(xiàn)實財力的保障。改革開放以來，我國先后實施了沿海發(fā)展戰(zhàn)略和西部大開發(fā)戰(zhàn)略，積累了區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和財稅宏觀調(diào)控的寶貴經(jīng)驗。東南沿海地區(qū)在20年間成為中國經(jīng)濟(jì)的“隆起”地帶，西部地區(qū)GDP增長速度也明顯加快。在實施區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略過程中，國債投資、一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付、財政貼息、稅收優(yōu)惠等作為宏觀調(diào)控的重要財稅政策工具的使用日臻成熟。所有這些都是我國實施振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略，采取積極財稅政策可資借鑒的寶貴經(jīng)驗。此外，我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和稅收收入的超額增長也為振興東北，實施區(qū)域性積極財稅政策提供了可供操作的現(xiàn)實財力空間。

　　4.消費(fèi)型增值稅制度的示范效應(yīng)良好。東北老工業(yè)基地的固定資產(chǎn)更新財力不足問題，是制約經(jīng)濟(jì)振興的關(guān)鍵問題之一。擴(kuò)大增值稅抵扣范圍試點(diǎn)的實行，一方面為試點(diǎn)的八大行業(yè)的固定資產(chǎn)更新補(bǔ)充了資金；另一方面還對全國有示范作用，而且在吸引區(qū)域外資金流向方面起到了良好的導(dǎo)向與示范作用。

　　二、區(qū)域性積極財稅政策的制度安排

　　為了有效地實現(xiàn)東北老工業(yè)基地的振興，在實施區(qū)域性積極財稅政策時應(yīng)有所側(cè)重，點(diǎn)面結(jié)合。 “點(diǎn)”即政策支持的行業(yè)領(lǐng)域：“面”即政策支持的地區(qū)區(qū)域。

　�。ㄒ唬�擴(kuò)大財稅政策的支持范圍

　　1.應(yīng)加大對資源型城市的政策支持力度。從東北地區(qū)的實際情況看，主要分為四種類型：一是綜合性工業(yè)城市，如沈陽、哈爾濱、長春等工業(yè)城市；二是煤礦、石油城市，如阜新、雞西、大慶等資源型城市；三是森工林區(qū)，如伊春及其他林業(yè)局等；四是農(nóng)村地區(qū)。前兩類主要是工業(yè)城市，后兩類主要是農(nóng)林地區(qū)。從國家財政支持的區(qū)域來看，近2年來對東北地區(qū)的財稅政策支持主要傾斜在上述的前兩個區(qū)域，即綜合性工業(yè)城市和資源型城市，其中以綜合性工業(yè)城市享受到的優(yōu)惠最多。資源型城市則由于資源稟賦原因，直到21世紀(jì)初還承擔(dān)著國家計劃任務(wù)，一直處于為國家；宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展作貢獻(xiàn)的地位。據(jù)統(tǒng)計僅黑龍江省自1952年以來，由于初級資源品的低價調(diào)出與工業(yè)制成品的高價調(diào)入，形成的價差貢獻(xiàn)多達(dá)7000億元，而國家對該省的預(yù)算內(nèi)投資不足其貢獻(xiàn)額度的1／4.又因其；③產(chǎn)業(yè)進(jìn)入壁壘較高，非國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入難度較大，要實現(xiàn)資源型城市的振興，國家財稅政策方面的支持至關(guān)重要。

　　2.應(yīng)重視對基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的政策支持。國家對東北農(nóng)村地區(qū)的支持主要是使用財稅政策，即減免農(nóng)業(yè)稅；對東北林區(qū)的財政支持主要是繼續(xù)落實天然林保護(hù)工程資金。然而，這些政策和資金對森工林區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的支持作用遠(yuǎn)未達(dá)到“振興”的目的。對于今后財稅政策支持區(qū)域的把握，我們認(rèn)為應(yīng)該向森工林區(qū)和農(nóng)村地區(qū)做進(jìn)一步的傾斜。東北老工業(yè)基地的振興是全面的振興，不能片面地理解為對傳統(tǒng)工業(yè)城市的振興。前期支持工業(yè)城市的財稅政策有利于迅速拉動?xùn)|北的經(jīng)濟(jì)增長，但要使經(jīng)濟(jì)向深度發(fā)展，財稅政策必須惠及森工林區(qū)和農(nóng)村地區(qū)，當(dāng)然也包括資源型城市。

　�。ǘ�）合理安排財稅政策的支持重點(diǎn)

　　已實施的財稅支持政策主要是加大了對東北的裝備制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的扶持力度。如首批振興東北老工業(yè)基地的100個國債項目中，遼寧省的52個項目都是圍繞先進(jìn)裝備制造業(yè)和原材料基地兩個主題，總投資442億元；2003年國家還啟動了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項60個項目，總投資56億元，截至2004年底，國家共下達(dá)國債項目貼息資金8億元，安排東北高新技術(shù)項目118項。毫無疑問，裝備制造業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)都是拉動?xùn)|北經(jīng)濟(jì)的增長點(diǎn)，東北經(jīng)濟(jì)的騰飛要靠這些優(yōu)勢項目來帶動。但是，東北老工業(yè)基地的振興從長期著眼，還需要解決一些基礎(chǔ)的瓶頸問題，以便從根本上全面振興東北地區(qū)。具體來說，新一輪的財稅扶持項目應(yīng)更加側(cè)重以下領(lǐng)域：

　　1.減輕企業(yè)與地方的歷史包袱。東北老工業(yè)基地振興的一個重要內(nèi)容就是國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整。由于東北地區(qū)國有經(jīng)濟(jì)的比重高，形成時間長，這種調(diào)整需要非常高的體制轉(zhuǎn)型成本，這就需要政府的投入，以幫助企業(yè)減輕或甩掉歷史包袱。為此，建議國家設(shè)立東北老工業(yè)基地調(diào)整改造基金，專項用于東北地區(qū)衰退產(chǎn)業(yè)的退出、接續(xù)產(chǎn)業(yè)的培育，以保證穩(wěn)定的資金來源和渠道。

　　2.完善社會保障體系。東北地區(qū)的社會保障問題與企業(yè)的歷史包袱問題緊密相關(guān)，且形勢依然嚴(yán)峻。以吉林省為例，到2002年末，全省下崗失業(yè)人員累計超過100萬人，全省離退休人員105萬人，每年養(yǎng)老保險基金收支自然缺口近30億元，全省城鎮(zhèn)納入動態(tài)管理的“低�！睂ο�149.7萬人。未來5年城鎮(zhèn)約有230萬下崗失業(yè)人員和新生勞動力需要就業(yè)，農(nóng)村約有200萬富余勞動力需向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。另外，東北地區(qū)的失業(yè)保險金也遠(yuǎn)低于全國平均水平。因此，需要國家加大對東北地區(qū)社會保障政策的支持力度，解決社會保障支出缺口巨大的問題，使社會保障制度成為社會的穩(wěn)定器，為振興東北創(chuàng)造良好的環(huán)境。

　　3.生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與建設(shè)。東北地區(qū)作為我國重化工業(yè)的基地，過去一直沒有重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，生產(chǎn)粗放、污染嚴(yán)重、資源消耗大。作為世界三大黑土帶之一，東北大平原的黑土在近半個多世紀(jì)以來，有2／3的耕地存在嚴(yán)重的水土流失，黑土層已由原來的60厘米～70厘米厚減到30厘米左右；在中南部地區(qū)，特別是遼寧中部城市群地區(qū)，鋼鐵、冶金、采礦、石油化工等產(chǎn)業(yè)集中，長期以來“三廢”治理的欠賬較大，未經(jīng)處理或處理未達(dá)標(biāo)的城市和工業(yè)廢水大量流入農(nóng)業(yè)地區(qū)，使一些農(nóng)業(yè)土地受到嚴(yán)重污染；而在約占東北大平原面積1／3的西部，與科爾沁沙地相鄰接，生態(tài)環(huán)境脆弱，分布有總面積達(dá)200萬公頃的風(fēng)沙土，320萬公頃草場已有80％以上的面積嚴(yán)重退化；還有，因大規(guī)模農(nóng)業(yè)開墾，使東北大平原濕地面積急劇減少，濕地的生物種類已減少了25％�！∫虼嗽谪敹愓�策上，除了擴(kuò)大國家財政對環(huán)境保護(hù)和治理的投入規(guī)模，還可在東北開征生態(tài)稅收，以配合財政政策，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局。

　　三、區(qū)域性積極財稅政策策略

　　我國實施了近7年的積極財政政策，在對整體國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出積極貢獻(xiàn)的同時，也帶來一些負(fù)面因    素和潛在風(fēng)險。在東北實施區(qū)域性積極財稅政策時，需借鑒國際成功經(jīng)驗，盡量規(guī)避可能出現(xiàn)的風(fēng)險。

　�。ㄒ唬┴敹愓�策實施過程中需考慮的問題

　　1.國債資金的投資效率。由于國債資金配置存在嚴(yán)重的計劃經(jīng)濟(jì)色彩，需防止預(yù)算軟約束在國債資金的安排使用中可能造成的浪費(fèi)和低效率現(xiàn)象。如由于國債項目前期準(zhǔn)備工作不足，不能按時開工和竣工而造成國債資金閑置；或者由于國債項目設(shè)計、施工出現(xiàn)嚴(yán)重失誤，致使工程量大增，拖延工期或形成半拉子工程等失誤浪費(fèi)現(xiàn)象。

　　2.對民間資本的擠壓效應(yīng)。東北老工業(yè)基地經(jīng)濟(jì)增長乏力的一個重要原因就是，國有經(jīng)濟(jì)比重過大，缺乏市場活力。據(jù)統(tǒng)計，東北地區(qū)的國有企業(yè)大體上占企業(yè)總數(shù)的70％左右。前期振興東北的國債項目主要是加大對國有企業(yè)的扶持，這就有可能對民間資本產(chǎn)生擠壓效應(yīng)，而民營經(jīng)濟(jì)比重過低，會導(dǎo)致市場化程度低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)在動力不足。

　　3.經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)矛盾。東北地區(qū)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)矛盾主要有二：其一，收入分配和消費(fèi)結(jié)構(gòu)性失衡。不同行業(yè)、地區(qū)間職工的收入差距在拉大。1998年以來農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值沒有實質(zhì)性增長，農(nóng)村和林區(qū)居民的收入水平提高緩慢。其二，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍不均衡。雖然加大了財政轉(zhuǎn)移支付力度，但國債項目的安排更多地集中在大城市，使得區(qū)域不平衡狀況更加嚴(yán)重。

　　4.國際成功經(jīng)驗的借鑒。東北地區(qū)的老工業(yè)基礎(chǔ)（遼寧起始于1894年的京沈鐵路時期；黑龍江起始于抗美援朝遼寧省北遷項目及“一五”時期國家重點(diǎn)建設(shè)項目；吉林起始于“一五”時期國家的9個重點(diǎn)建設(shè)項目），主要是以資源為依托形成的重工業(yè)格局，其特點(diǎn)與德國的煤炭主產(chǎn)區(qū)魯爾區(qū)和法國的鐵礦主產(chǎn)區(qū)洛林區(qū)有相似之處，都是依托自然資源興起的老工業(yè)區(qū)。魯爾與洛林的振興均借助于國家的政策支持，如法國政府對洛林地區(qū)實行3萬法郎以上的生產(chǎn)性新設(shè)備投資給予30％的補(bǔ)貼、服務(wù)性設(shè)備給予20％的補(bǔ)貼等，其成功經(jīng)驗值得借鑒。

　�。ǘ�）有效實施區(qū)域性財稅政策的策略

　　為了能夠避免積極財政政策實施可能造成的不利后果，我們總結(jié)了兩條策略性主張，以求能夠更有效地實施振興東北的區(qū)域性積極財稅政策。

　　1.建立省以下的轉(zhuǎn)移支付制度。我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付辦法均在中央和省一級進(jìn)行，對省以下的轉(zhuǎn)移支付制度沒有明確規(guī)定。東北地區(qū)不但整體上較東南沿海地區(qū)落后，而且在一個省內(nèi)也存在較大的地區(qū)差距。在這種客觀現(xiàn)實條件下，隨著公共財政的逐步建立，分稅制的不斷完善，建立完整的省以下的轉(zhuǎn)移支付制度就顯得非常迫切。省以下的轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)在考慮本省實際情況的基礎(chǔ)上，在財政管理體制目標(biāo)范圍內(nèi)，盡量與中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制度相協(xié)調(diào)。

　　2.政府投資引導(dǎo)民間資本。為了更有效地提高政府投資的效率，政府投資的一個基本原則是：政府投資先行，引導(dǎo)民間資本投入落后地區(qū)。落后地區(qū)的多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施投資只是具有一定的公共性，不屬于純公共物品。對此，政府投資雖是必要的，但更有效的辦法是通過項目融資的方式，鼓勵民間資本進(jìn)入。這不但可以緩解政府財政的壓力，還可以促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　3.試行區(qū)域性生態(tài)稅收制度。我國現(xiàn)行稅收制度在計稅依據(jù)的確定上，均以價值決定理論為基礎(chǔ)，沒有將資源品開采過程中的生態(tài)價值折損納入計稅依據(jù)。資源品尤其是初級資源品的銷售價格在進(jìn)入市場時，其價格決定均取決于供需狀況。導(dǎo)致資源主產(chǎn)區(qū)一方面產(chǎn)品低價外銷；另一方面生態(tài)狀況急劇惡化，又得不到及時彌補(bǔ)。實施區(qū)域性財稅政策支持，可考慮配合稅收制度改革，調(diào)整稅收管理體制，在資源品主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行生態(tài)型稅收制度的試點(diǎn)，以現(xiàn)行排污收費(fèi)制度為基礎(chǔ)，按照自然資源的稀缺程度，將生態(tài)價值折損量量化計入計稅依據(jù)，稅收收入定向用于生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)與治理。

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