政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，是以各級(jí)政府之間所存在的財(cái)政能力差異為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)水平的均等化為主要目標(biāo)而實(shí)行的一種財(cái)政資金轉(zhuǎn)移或財(cái)政平衡制度。這一制度已成為大多數(shù)國家財(cái)政體制的重要組成部分，影響著一國財(cái)政體制的公平性和運(yùn)行效率。我國正處于市場化改革的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度具有明顯的過渡性和非規(guī)范性。立足國情，借鑒國外規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度的經(jīng)驗(yàn)，完善我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度，對于構(gòu)建社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的公共財(cái)政框架具有積極的意義。

　　一、政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的國際比較

　�。ㄒ唬﹪�外政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度介紹

　　1.美國

　　美國是一個(gè)典型的聯(lián)邦制國家，由聯(lián)邦、州和地方（縣、市、鎮(zhèn)、學(xué)區(qū)、特區(qū)等）三級(jí)政府組成。美國實(shí)行完全分稅型預(yù)算管理體制。中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重較高，聯(lián)邦向州和地方政府的撥款占聯(lián)邦財(cái)政總支出的比重在20%左右。轉(zhuǎn)移支付的形式主要有一般性轉(zhuǎn)移支付（無條件撥款）和特殊性轉(zhuǎn)移支付（專項(xiàng)補(bǔ)助），其中絕大部分是專項(xiàng)撥款，即聯(lián)邦政府規(guī)定資金的用途。轉(zhuǎn)移支付主要用于公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。與一些國家的均等化體制不同，美國聯(lián)邦轉(zhuǎn)移支付的主要目標(biāo)是保證各地實(shí)際達(dá)到一定質(zhì)量和水準(zhǔn)的公共服務(wù)，而不僅僅保證各地達(dá)到一定的財(cái)政收入。通過專項(xiàng)補(bǔ)助可以有效實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦政府的意圖。美國幾乎所有的轉(zhuǎn)移支付都是通過立法的形式確定下來，聯(lián)邦政府在計(jì)算具體撥款額度時(shí)，按照國會(huì)通過的法案所確定的公式，參照州和地方的人均收入、城市人口規(guī)模、稅收征收狀況等因素進(jìn)行計(jì)算確定。美國聯(lián)邦政府專項(xiàng)撥款的一個(gè)典型例子是教育撥款，其最大的一個(gè)教育撥款計(jì)劃（Title One Program）用于低收入的學(xué)區(qū)為學(xué)習(xí)成績不佳的學(xué)生提供教學(xué)幫助，使低收入家庭的孩子不因其家庭貧窮而降低學(xué)業(yè)成績。全美大約三分之二的小學(xué)得到此項(xiàng)撥款。

　　2.日本

　　日本是一個(gè)單一制國家，地方政府由兩級(jí)構(gòu)成：都道府縣和市町村。財(cái)力高度集中于中央。中央政府掌握全國財(cái)政收入的三分之二左右，而它的直接支出僅約為全國財(cái)政總支出的三分之一。中央財(cái)政收入的一半向地方進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，規(guī)模之巨屈指可數(shù)。日本的轉(zhuǎn)移支付主要有三種類型：（1）地方交付稅。它的實(shí)質(zhì)是一種稅收分享制度。作為一種均等化轉(zhuǎn)移支付，由中央直接向兩級(jí)地方政府分配。地方交付稅的來源是五個(gè)主要中央稅種的一定百分比，包括32%的個(gè)人所得稅、公司所得稅和酒稅，25%的煙草稅和24%的消費(fèi)稅。地方交付稅又分為普通交付稅（占94%）和特別交付稅（占6%）。前者分配給那些基本支出需求超過基本財(cái)政收入的地方。后者在普通交付稅不足的情況下作為補(bǔ)充撥款，滿足一些特殊或緊急的需求，如地方政府選舉、保護(hù)歷史文物、自然災(zāi)害以及由于普通交付稅測算誤差導(dǎo)致的地方收支缺口等。（2）國庫補(bǔ)助金。這是一種專項(xiàng)撥款。由大藏�。ㄘ�(cái)政部）每年確定總額，由各個(gè)部門（教育部、衛(wèi)生部等）具體分配并監(jiān)督實(shí)施。國庫補(bǔ)助金的撥款項(xiàng)目幾乎覆蓋了所有地方政府的活動(dòng)，包括教育、社會(huì)福利、公眾設(shè)施、交通、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。專項(xiàng)撥款中絕大部分是配套補(bǔ)助。對每種符合條件的地方支出項(xiàng)目，中央政府以規(guī)定的每種項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)成本為依據(jù)，補(bǔ)貼一定的百分比。這種做法有效地緩解了以地方實(shí)際支出額作為補(bǔ)貼依據(jù)所帶來的不公平。（3）地方讓與稅。它是中央征收的幾種稅按一定標(biāo)準(zhǔn)讓與地方的稅款。與地方交付稅不同的是，它不屬于均等化轉(zhuǎn)移支付，一般按一定的客觀條件分配，如地方道路讓與稅原則上按道路的長短、面積等標(biāo)準(zhǔn)分配，且中央政府規(guī)定資金的用途。此類稅在地方財(cái)政收入中比重很小。

　　3.澳大利亞

　　澳大利亞是一個(gè)由聯(lián)邦、州和地方三級(jí)政府構(gòu)成的聯(lián)邦制國家。該國實(shí)行徹底的分稅制，沒有共享稅。聯(lián)邦政府收入的一半以不同形式的轉(zhuǎn)移支付分配到州和地方政府。聯(lián)邦向下的轉(zhuǎn)移支付包括無條件撥款和專項(xiàng)補(bǔ)助，兩類撥款從用途上看，都可分為經(jīng)常性項(xiàng)目和資本性項(xiàng)目。在澳大利亞，撥款的總量是由聯(lián)邦與各州協(xié)調(diào)決定，但對每一個(gè)州分配多少則由兩套完全不同的方法和體系決定。專項(xiàng)撥款由聯(lián)邦各職能部門與各州對口部門和財(cái)政部門進(jìn)行磋商解決。無條件撥款是由獨(dú)立于財(cái)政部門的聯(lián)邦撥款委員會(huì)按照橫向財(cái)政均等化原則，執(zhí)行一套完整的評(píng)估制度，運(yùn)用公式對各州的財(cái)政能力與支出需求進(jìn)行詳細(xì)測算后，做出準(zhǔn)確而慎重的判斷，進(jìn)而決定撥款的分配方案。聯(lián)邦撥款委員會(huì)每年測算出來的撥款需求總額與聯(lián)邦政府確定的撥款總額往往有一定差距，一般按各州人口權(quán)數(shù)或撥款需求額的權(quán)數(shù)分?jǐn)偞瞬铑~，進(jìn)行調(diào)整。這種均等化轉(zhuǎn)移支付在澳財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中有著特殊的意義，由撥款委員會(huì)提出的分配方案，具有聯(lián)邦和地方都能認(rèn)可的中立性，可以在很大程度上緩和聯(lián)邦與地方在分配中的矛盾，確保分配反映的是客觀標(biāo)準(zhǔn)，而不是政治談判的結(jié)果。該委員會(huì)成立于1933年，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，已經(jīng)建立了一套相當(dāng)規(guī)范的均等化轉(zhuǎn)移支付模式，被認(rèn)為是“以客觀標(biāo)準(zhǔn)來衡量地方政府支出需求的榜樣”。

　　4.德國

　　德國是一個(gè)聯(lián)邦制國家，但具有中央集權(quán)國家的某些特征。德國中央政府權(quán)力高度集中，影響范圍大，有一致的立法和統(tǒng)一的稅制，只允許地方政府在自身的地方稅中保留十分有限的差異，地區(qū)間的分配遵循“生存條件一致”原則。德國聯(lián)邦對州的轉(zhuǎn)移支付主要有：（1）稅收共享。德國幾乎所有的主要稅種都實(shí)行聯(lián)邦和州共享，這些共享稅約占全國財(cái)政收入的2/3；（2）對貧困州設(shè)立專門的補(bǔ)充撥款；（3）對某些規(guī)模小或擁有重要港口的州實(shí)行返還性轉(zhuǎn)移支付；（4）對有些屬于州和地方事權(quán)范圍的重要支出和投資項(xiàng)目撥款；（5）在完成聯(lián)邦和州的共同任務(wù)時(shí)，向州提供財(cái)政資助。另外，德國的州際轉(zhuǎn)移支付獨(dú)具特色，主要通過兩種方式實(shí)現(xiàn)：（1）增值稅共享。增值稅征收上來后，由州分享的部分中，25%按各州經(jīng)濟(jì)能力分配，75%按各州的人口進(jìn)行分配，真正體現(xiàn)“均等化”原則；（2）富裕的州直接向貧困的州進(jìn)行資金橫向轉(zhuǎn)移。大體操作程序是：首先由聯(lián)邦和州財(cái)政部門分別測算出“全國居民平均稅收額”和“本州居民平均稅收額”，根據(jù)有關(guān)評(píng)估制度將二者相比，確定哪些州為富裕州，哪些州為貧困州，然后按照共同協(xié)商確定的平衡程度，計(jì)算出各富裕州應(yīng)向貧困州轉(zhuǎn)移的資金數(shù)額。整個(gè)財(cái)政平衡的操作以劃撥方式通過各州和聯(lián)邦的財(cái)政結(jié)算中心完成。橫向轉(zhuǎn)移支付有效控制了州際貧富差距。

　　（二）國外政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

　　1.轉(zhuǎn)移支付制度法制化

　　各國轉(zhuǎn)移支付制度最大的共性是都有明確的法律依據(jù)。首先，對本國各級(jí)政府的支出責(zé)任劃分及相應(yīng)的稅權(quán)劃分，都由法律明確規(guī)定下來；同時(shí)，政府間轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、原則、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)以及具體的技術(shù)性操作程序和方法等，都通過立法的形式加以確認(rèn)。制度的法制化是保證轉(zhuǎn)移支付有效運(yùn)行并實(shí)現(xiàn)相應(yīng)政策目標(biāo)的根本保障。

　　2.轉(zhuǎn)移支付資金投向“公共化”

　　轉(zhuǎn)移支付的目的旨在均衡政府間縱向和橫向的財(cái)政能力差異，實(shí)現(xiàn)全國各地公共服務(wù)的均等化。為體現(xiàn)財(cái)政分配的政策性，轉(zhuǎn)移支付資金投放應(yīng)有較強(qiáng)的方向性。西方發(fā)達(dá)國家的轉(zhuǎn)移支付主要投向教育、醫(yī)療、交通、社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)、環(huán)境保護(hù)、社區(qū)發(fā)展等基礎(chǔ)設(shè)施和生活環(huán)境改善等方面，使各地居民均可以享受到相同或相近水平的公共產(chǎn)品和服務(wù)，而不是把款項(xiàng)投放到生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域。

　　3.轉(zhuǎn)移支付方式多樣化

　　在轉(zhuǎn)移支付方式的選擇上，各國都注意了多種方式的綜合運(yùn)用，以實(shí)現(xiàn)不同的政策目標(biāo)。一般來說，最主要的兩種形式是無條件撥款和專項(xiàng)撥款。前者主要是平衡地區(qū)間的財(cái)政能力差別，使貧困地區(qū)政府能有足夠的資金行使其職能。通常一國地區(qū)之間貧富差距越大，其無條件撥款的比重也就越高。專項(xiàng)撥款一般用于對具體項(xiàng)目的補(bǔ)助，具有較強(qiáng)的宏觀調(diào)控作用，是中央政府實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)的有力工具。此外，方式各異的稅收分享制度也是政府間轉(zhuǎn)移支付的重要方式。通過多種轉(zhuǎn)移支付的配合使用，既可以發(fā)揮地方的自主性，又保證了中央政府宏觀調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　4.轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)公式化

　　雖然各國的轉(zhuǎn)移支付金額巨大，種類繁多，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，但在具體的操作中都是有章可循，有法可依的。轉(zhuǎn)移支付過程的程序化和轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)的公式化，保證了實(shí)際操作過程的客觀公平。各國都考慮到許多客觀因素的影響，設(shè)計(jì)了一套科學(xué)的公式以確定轉(zhuǎn)移支付金額。這就增加了轉(zhuǎn)移支付的透明度，避免了中央與地方政府之間經(jīng)常性的討價(jià)還價(jià)，有利于真正實(shí)現(xiàn)均等化目標(biāo)。另外，在規(guī)范化的前提下，各國轉(zhuǎn)移支付的具體計(jì)算公式或補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)也不是一成不變的，而是根據(jù)實(shí)際情況的變化定期進(jìn)行修正和調(diào)整，原則性和靈活性的結(jié)合使轉(zhuǎn)移支付的分配更加公平。

　　二、借鑒國外經(jīng)驗(yàn)完善我國政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

　　1.合理劃分各級(jí)政府的事權(quán)范圍，明確中央與地方的權(quán)責(zé)關(guān)系，是建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度的前提。根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)下的政府職能界定，一般來說，由全國居民享用的公共商品和服務(wù)應(yīng)完全由中央政府提供，如國防、外交、外貿(mào)管理、全國性的立法和司法、宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等；地方政府應(yīng)提供本地居民享用的公共商品和服務(wù)，包括地區(qū)性交通、警察、消防、教育、環(huán)保、地方性法律的制定和實(shí)施等；對具有跨地區(qū)“外部效應(yīng)”的公共項(xiàng)目和工程，中央政府應(yīng)在一定程度上參與，比如基礎(chǔ)性教育、跨地區(qū)的交通設(shè)施、環(huán)保等；另外，調(diào)節(jié)地區(qū)間和居民間收入分配在很大程度上是中央政府的職責(zé)。不同的國家以及同一國家在不同的發(fā)展階段，政府間事權(quán)的劃分都會(huì)有所差別。重要的是，在一段相對穩(wěn)定的時(shí)期內(nèi)，必須明確各級(jí)政府的事權(quán)范圍，并且有必要將其上升到法律的高度。這是規(guī)范中央與地方基本財(cái)政關(guān)系的基礎(chǔ)。

　　2.提高“兩個(gè)比重”，特別是中央政府的實(shí)際可支配財(cái)力是構(gòu)建科學(xué)有效的轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)�？v觀發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的轉(zhuǎn)移支付，無一不是以中央擁有較大財(cái)力為基礎(chǔ)的。如美國聯(lián)邦政府掌握了全國財(cái)力的60%，日本中央政府集中了63%；澳大利亞聯(lián)邦政府掌握了70%，加拿大和德國中央政府也集中了約50%的財(cái)力。我國自1994年分稅制改革以后，名義上中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重已經(jīng)上升到50%以上，但由于大量的稅收返還，中央財(cái)政實(shí)際可支配財(cái)力增量打了折扣。另外，我國財(cái)政收入總額占GDP的比重雖有所上升，2000年約為15%，但總體上還是偏低。所以，提高“兩個(gè)比重”在很大程度上制約著轉(zhuǎn)移支付制度的完善。

　　3.建立統(tǒng)一、客觀的公式，逐步用“因素法”取代“基數(shù)法”來確定轉(zhuǎn)移支付的資金分配�？梢栽凇哆^渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善，設(shè)計(jì)出一套科學(xué)的公式，對各地的標(biāo)準(zhǔn)化收入能力和標(biāo)準(zhǔn)化支出需要進(jìn)行測算，以此確定轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額。在因素的選擇上，應(yīng)全面、客觀。既要考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低、財(cái)政能力的強(qiáng)弱，又要考慮到各地公共商品和服務(wù)支出成本的差異。改革過程中，可以先選取一些最主要的和數(shù)據(jù)取得相對容易的因素，逐步擴(kuò)大采用“因素法”核定的范圍，完善評(píng)估體系和公式設(shè)計(jì)。

　　4.根據(jù)轉(zhuǎn)移支付的不同目標(biāo)，將各種形式的轉(zhuǎn)移支付配合使用。鑒于我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限，地區(qū)間財(cái)政能力差距懸殊，以無條件撥款為主，專項(xiàng)撥款為輔是合理的。改革的方向，應(yīng)該進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政體制，逐步取消稅收返還、體制補(bǔ)助（上解）等帶有濃厚的舊體制特征、均等化功能很弱的無條件轉(zhuǎn)移支付形式，建立以規(guī)范統(tǒng)一的公式和評(píng)估方法為基礎(chǔ)的無條件轉(zhuǎn)移支付體系。同時(shí)，在中央財(cái)力逐步壯大的情況下，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大專項(xiàng)撥款的規(guī)模，規(guī)范分配方法，優(yōu)化專項(xiàng)撥款的結(jié)構(gòu)，保證重點(diǎn)，建立嚴(yán)格的專項(xiàng)撥款監(jiān)督機(jī)制，提高財(cái)政資金的使用效率。

　　5.加快建立政府統(tǒng)計(jì)信息系統(tǒng)，完善基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)。建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度需要大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確和完整與否直接影響轉(zhuǎn)移支付資金分配的合理性。由于長期以來我國一直采用基數(shù)法，缺乏用“因素法”核定財(cái)政收支的數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)，加上對統(tǒng)計(jì)資料的不重視，使得基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)殘缺不全、可信度低。今后應(yīng)加大投入，加快政府統(tǒng)計(jì)信息系統(tǒng)的建設(shè)，提高政府統(tǒng)計(jì)信息的質(zhì)量。

　　6.建立、健全與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度相關(guān)的一系列法律制度，形成有效的監(jiān)督約束機(jī)制。政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付要真正作為一種規(guī)范性的制度建立起來，必須遵從法制化的原則。從各級(jí)政府事權(quán)、財(cái)權(quán)的劃分到轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)、原則、形式、分配方法、監(jiān)管內(nèi)容，都應(yīng)以法律的形式確定下來，并輔之以必要的司法和審計(jì)措施，做到制度運(yùn)作的各個(gè)環(huán)節(jié)都有法可依，有法必依，保證制度運(yùn)行的實(shí)效。