一、歐盟財(cái)政政策的主要內(nèi)容及特點(diǎn)

　�。ㄒ唬�歐盟財(cái)政政策的主要內(nèi)容。

　　1993年生效的《馬斯特里赫特條約》（簡(jiǎn)稱《馬約》）和1997年生效的《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》（又稱《阿姆斯特丹條約》，簡(jiǎn)稱《公約》），規(guī)定了歐盟財(cái)政政策的基本規(guī)則。《馬約》對(duì)成員國(guó)財(cái)政政策作出了原則性規(guī)定，即從1994年起，歐盟各成員國(guó)的財(cái)政赤字占GDP的比重（即赤字率）不能超過3%，政府債務(wù)占GDP的比重（即債務(wù)率）不能超過60%.《公約》在進(jìn)一步明確《馬約》規(guī)定的財(cái)政政策原則基礎(chǔ)上，確定了歐盟財(cái)政政策協(xié)調(diào)的規(guī)則、過度財(cái)政赤字的懲罰程序，以及建立預(yù)警機(jī)制監(jiān)督各國(guó)財(cái)政運(yùn)行狀況，保證各成員國(guó)在中期內(nèi)（從1997—2004年）實(shí)現(xiàn)財(cái)政基本平衡或者略有盈余�！豆�約》被認(rèn)為是歐盟經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的根本保證，也是歐元穩(wěn)定的基石。按照《公約》規(guī)定，成員國(guó)必須確定實(shí)現(xiàn)中期財(cái)政預(yù)算目標(biāo)的時(shí)間表，努力在2004年實(shí)現(xiàn)預(yù)算基本平衡或略有盈余；歐盟對(duì)成員國(guó)財(cái)政政策的制定及實(shí)施進(jìn)行協(xié)調(diào)和監(jiān)督，如果判定某一成員國(guó)赤字率可能或已經(jīng)超過3%，就向該國(guó)提出警告并要求其進(jìn)行糾正；如果成員國(guó)仍不執(zhí)行，歐盟就會(huì)啟動(dòng)過度赤字懲罰程序。成員國(guó)赤字率連續(xù)三年超過3%，最多可處以相當(dāng)于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值0.5%的罰款。

　�。ǘ�）歐盟財(cái)政政策的主要特點(diǎn)。

　　歐盟的財(cái)政預(yù)算只占整個(gè)聯(lián)盟國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的1%多一點(diǎn)，而各成員國(guó)的財(cái)政預(yù)算（包括社會(huì)保障基金）通常占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的50%左右。歐盟預(yù)算僅有行政開支和農(nóng)業(yè)開支�！恶R約》規(guī)定，只有當(dāng)某項(xiàng)政策目標(biāo)在歐盟范圍內(nèi)實(shí)行比各國(guó)能更好地實(shí)現(xiàn)時(shí)，歐盟才予以介入，因此目前歐盟本身基本上不存在社會(huì)保障、法律和秩序以及教育等方面的支出。歐盟對(duì)各成員國(guó)的財(cái)政政策規(guī)定主要是條規(guī)性的，主要具有以下特點(diǎn)：

　　1.財(cái)政政策是歐盟貨幣政策的輔助性手段。根據(jù)《馬約》提出的實(shí)現(xiàn)歐洲經(jīng)濟(jì)和貨幣聯(lián)盟的法律框架和時(shí)間表，實(shí)現(xiàn)歐洲經(jīng)濟(jì)和貨幣聯(lián)盟的進(jìn)程包括三個(gè)階段，第一階段是從1990年7月1日開始，取消成員國(guó)之間資本流動(dòng)的限制；第二階段是從1994年1月1日開始，要求各成員國(guó)削減政府赤字，降低政府債務(wù)率，同時(shí)加強(qiáng)各國(guó)貨幣政策的協(xié)調(diào)，以保持物價(jià)穩(wěn)定；第三階段是從1999年1月1日開始，歐洲中央銀行系統(tǒng)接管成員國(guó)制定貨幣政策的全部權(quán)力，各成員國(guó)原發(fā)行貨幣與歐洲共同貨幣的匯率永久固定，聯(lián)合使用單一歐洲貨幣（歐元）。從《馬約》對(duì)各國(guó)財(cái)政政策提出要求的出發(fā)點(diǎn)看，削減財(cái)政赤字和控制債務(wù)率的目的是為了保持物價(jià)穩(wěn)定。同時(shí)，根據(jù)《馬約》第105條的規(guī)定，歐洲中央銀行的首要目標(biāo)是保持歐元區(qū)物價(jià)穩(wěn)定。因此，歐盟粗線條的財(cái)政政策實(shí)際上是為實(shí)現(xiàn)貨幣政策目標(biāo)服務(wù)的。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，財(cái)政收支和債務(wù)負(fù)擔(dān)不僅通過公共消費(fèi)和轉(zhuǎn)移支付直接影響消費(fèi)和投資，而且會(huì)通過赤字和債務(wù)的融資對(duì)物價(jià)造成嚴(yán)重影響，并長(zhǎng)期影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和物價(jià)穩(wěn)定。從歐盟成員國(guó)簽署《公約》最初目的看，主要是擔(dān)心一些成員國(guó)放松財(cái)政預(yù)算約束，從而引起歐元區(qū)通貨膨脹，導(dǎo)致歐元幣值波動(dòng)，使經(jīng)濟(jì)受到損害。

　　2.歐盟規(guī)定的赤字率和債務(wù)率上限指標(biāo)是由各成員國(guó)談判決定，而不是科學(xué)指標(biāo)測(cè)算決定的。在《公約》草案的討論初期，德國(guó)主張歐元要在貨幣市場(chǎng)上像馬克一樣堅(jiān)挺，因此，《公約》對(duì)各成員國(guó)赤字率和債務(wù)率的約束標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)比德國(guó)對(duì)馬克的約束標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格。德國(guó)提出，歐元區(qū)成員國(guó)的赤字率不得超過1%，債務(wù)率不得超過50%.德國(guó)提出的苛刻條件立即遭到了以法國(guó)為首的其他歐盟成員國(guó)的反對(duì)。經(jīng)過近一年的談判，德、法兩國(guó)終于達(dá)成一致，《公約》最終將赤字率控制指標(biāo)定為3%，公共債務(wù)率控制指標(biāo)定為60%.可見，《公約》提出的控制赤字率和債務(wù)率的具體指標(biāo)是歐盟各成員國(guó)談判妥協(xié)的結(jié)果，不是一個(gè)科學(xué)規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)。歐盟經(jīng)濟(jì)財(cái)政委員會(huì)和法國(guó)財(cái)政部的官員也承認(rèn)，3%的赤字率和60%的債務(wù)率是歐盟成員國(guó)政治上相互妥協(xié)的結(jié)果，并不是科學(xué)分析計(jì)量得出的預(yù)警指標(biāo)。

　　3.赤字率指標(biāo)對(duì)成員國(guó)具有強(qiáng)制約束力，債務(wù)率指標(biāo)只對(duì)成員國(guó)具有參考意義。按照《公約》規(guī)定，在正常情況下，赤字率超過3%就屬于過度財(cái)政赤字。一旦確定某國(guó)出現(xiàn)過度財(cái)政赤字，該國(guó)需在一年內(nèi)予以糾正。如果該國(guó)連續(xù)三年存在過度財(cái)政赤字，歐盟就會(huì)按照規(guī)定程序?qū)υ搰?guó)實(shí)施懲罰。盡管《公約》規(guī)定了赤字率和債務(wù)率兩項(xiàng)指標(biāo)，但從《公約》提出的過度財(cái)政赤字定義和啟動(dòng)懲罰程序的條件看，赤字率指標(biāo)對(duì)成員國(guó)具有強(qiáng)制約束力，而債務(wù)率指標(biāo)則只是作為分析和判斷政府財(cái)政形勢(shì)的一個(gè)參考指標(biāo)。如1997年《公約》生效時(shí)，比利時(shí)公共債務(wù)率曾高達(dá)122%，2002年該國(guó)債務(wù)率也高于100%，但由于該國(guó)赤字率連續(xù)幾年一直低于3%，債務(wù)率一直呈明顯下降趨勢(shì)。為此，歐盟既沒有向比利時(shí)提出警告，也沒有啟動(dòng)過度赤字懲罰程序。

　　4.各成員國(guó)在遵守歐盟赤字和債務(wù)規(guī)定的前提下有權(quán)自主制定和實(shí)施本國(guó)的財(cái)政政策。與歐盟執(zhí)行統(tǒng)一和具體的貨幣政策不同，歐盟沒有制定成員國(guó)統(tǒng)一的財(cái)政政策，各成員國(guó)財(cái)政政策由該國(guó)在歐盟的有限約束下自主制定和實(shí)施。當(dāng)然，這也是財(cái)政政策與貨幣政策性質(zhì)不同所致。財(cái)政政策的國(guó)家與政府主權(quán)特征更為明顯。也就是說，只要不突破赤字率和債務(wù)率控制指標(biāo)，歐盟各成員國(guó)政府可以根據(jù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，自主安排收入和支出項(xiàng)目。歐盟有“共同農(nóng)業(yè)政策”，并相應(yīng)有對(duì)各成員國(guó)的農(nóng)業(yè)支出預(yù)算，除農(nóng)業(yè)政策由歐盟統(tǒng)一管理外，歐盟不干預(yù)各國(guó)的具體預(yù)算制定和執(zhí)行。

　　5.各國(guó)降低赤字率和債務(wù)率的主要手段是減少開支。按照《公約》規(guī)定，各成員國(guó)在制定和實(shí)施各自的財(cái)政預(yù)算政策時(shí)，必須遵循以下原則：第一，通過限制預(yù)算開支，而不是增加稅收，實(shí)現(xiàn)減少財(cái)政預(yù)算亦宇的目標(biāo)；第二，赤字率和債務(wù)率相對(duì)較高的國(guó)家，必須加快降低赤字率；第三，預(yù)算支出必須提高效率，改革和控制公共消費(fèi)支出、公共養(yǎng)老金支出、醫(yī)療保健和失業(yè)補(bǔ)貼、加大國(guó)有企業(yè)民營(yíng)化步伐等，爭(zhēng)取將更多的政府開支用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人力資源開發(fā)和勞動(dòng)力市場(chǎng)建設(shè)等方面。在財(cái)政赤字和公共債務(wù)穩(wěn)定下降后，減少企業(yè)和個(gè)人的稅收負(fù)擔(dān)。從實(shí)際執(zhí)行情況看，歐盟各成員國(guó)基本上是按照上述原則，主要通過削減支出的方式降低赤字率。

　　二、歐盟財(cái)政政策執(zhí)行情況及存在的問題

　�。ㄒ唬�歐盟財(cái)政政策執(zhí)行情況。

　　1.1991—2000年，歐盟各國(guó)較好地執(zhí)行了《馬約》和《公約》的規(guī)定。1991年以來，為實(shí)現(xiàn)《馬約》和《公約》規(guī)定的赤字率不超過3%的目標(biāo)，歐盟國(guó)家普遍減少財(cái)政支出，積極執(zhí)行歐盟的財(cái)政趨同政策，取得了明顯成效。到2000年，歐盟的平均赤字率由1990年的5.3%下降至O.4%，其中歐元區(qū)國(guó)家赤字率由1990年的6%下降至0.8%.這一時(shí)期，歐盟各國(guó)赤字率的下降，主要得益于各成員國(guó)采取一致行動(dòng)，按照《馬約》和《公約》的規(guī)定控制或減少政府開支；同時(shí)，也得益于歐盟在景氣經(jīng)濟(jì)周期中的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。1991—2000年，歐盟的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)2.1%.特別是1997年后，每年的增長(zhǎng)率都超過2.5%，其中2000年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率達(dá)到3.3%.

　　2.近年來，歐盟主要國(guó)家赤字率連年突破3%的上限，《馬約》和《公約》的權(quán)威受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。2001年以來，歐盟經(jīng)濟(jì)總體上進(jìn)入偏冷經(jīng)濟(jì)周期，歐盟經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重滑坡。為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)衰退和人口老齡化的挑戰(zhàn)，歐盟主要成員國(guó)不顧《公約》的規(guī)定和歐盟的警告，采取增加政府開支或大規(guī)模減稅的方式刺激消費(fèi)和投資，政府預(yù)算狀況也因此惡化。2001年，葡萄牙赤字率達(dá)到4.1%，成為歐元區(qū)第一個(gè)違反《公約》的國(guó)家。歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)龍頭老大德國(guó)，2002年赤字率就已達(dá)到3.6%，突破了歐盟規(guī)定水平，預(yù)計(jì)2003年、2004年赤字率將分別達(dá)到4.2%和3.9%.歐元區(qū)第二經(jīng)濟(jì)大國(guó)法國(guó)，2002年赤字率達(dá)到3.1%，預(yù)計(jì)2003年、2004年法國(guó)赤字率將分別達(dá)到4.2%和3.8%.另?yè)?jù)歐盟預(yù)計(jì)，葡萄牙和意大利也將分別在2004年和2005年加入赤字超標(biāo)國(guó)的行列。由于德、法兩國(guó)赤字率都將連續(xù)三年超過3%的界限，按照《公約》規(guī)定，歐盟應(yīng)該對(duì)德、法實(shí)施懲罰。但德、法是歐盟最主要成員國(guó)，在德、法兩國(guó)的游說下，歐盟財(cái)政部長(zhǎng)理事會(huì)最終妥協(xié)，決定暫停啟動(dòng)懲罰程序。歐洲中央銀行對(duì)此提出了嚴(yán)厲批評(píng)，認(rèn)為不按照歐盟《公約》規(guī)定的制裁程序約束成員國(guó)，將使《公約》的效力完全喪失，也使人們對(duì)歐盟奉行的穩(wěn)定金融政策失去信心。

　　3.一些國(guó)家要求修改《公約》的過嚴(yán)規(guī)定。意大利、法國(guó)等國(guó)在違反《公約》的同時(shí)，還要求修改《公約》，放寬對(duì)成員國(guó)的赤字限制，以便實(shí)施減稅政策，進(jìn)而刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇�；�于穩(wěn)定歐元和共同貨幣政策的考慮，歐洲中央銀行堅(jiān)決反對(duì)任何放松《公約》約束的舉動(dòng)。一些財(cái)政狀況較好的小成員國(guó)則批評(píng)歐盟實(shí)行雙重標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)小成員國(guó)嚴(yán)格約束，對(duì)主要成員國(guó)則隨意讓步。一些專家也認(rèn)為，修改《公約》，會(huì)降低公約的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，打擊人們對(duì)歐洲經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟的信心，影響歐洲經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展。但是，以國(guó)際貨幣基金組織為代表的大多數(shù)國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織則支持歐盟修改《公約》。

　　（二）歐盟財(cái)政政策存在的問題。

　　1.赤字率控制指標(biāo)的統(tǒng)一性與各成員國(guó)具體國(guó)情的差異性之間存在矛盾。盡管歐盟是世界經(jīng)濟(jì)一體化程度最高的經(jīng)濟(jì)區(qū)，但由于成員國(guó)之間在市場(chǎng)體制、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、經(jīng)濟(jì)周期等方面仍然存在較大差距，財(cái)政收支狀況特別是財(cái)政收入占GDP的比重、債務(wù)率水平也各不相同。一部分因國(guó)家經(jīng)濟(jì)比較景氣而產(chǎn)生大量財(cái)政盈余，另外一部分國(guó)家則同時(shí)可能因經(jīng)濟(jì)低迷而產(chǎn)生大量財(cái)政赤字。在各成員國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同步的情況下，難以保證所有成員國(guó)在同一時(shí)期內(nèi)都將赤字率控制在規(guī)定水平以內(nèi)，實(shí)力較強(qiáng)的成員國(guó)也難以保證在弱經(jīng)濟(jì)周期中赤字率不突破限額。也有歐盟分析專家認(rèn)為，在預(yù)算執(zhí)行過程中，有一些赤字率水平難以達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家，采取增加GDP統(tǒng)計(jì)水分、虛增財(cái)政收入等“預(yù)算欺騙”方式，人為地將赤字率控制在3%以內(nèi)。

　　2.赤字率上限規(guī)定限制了各國(guó)財(cái)政政策的反周期調(diào)節(jié)作用。赤字率不能超過3%的限制性規(guī)定，不僅影響財(cái)政自動(dòng)穩(wěn)定器功能的發(fā)揮，而且使成員國(guó)在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)不能進(jìn)行相機(jī)抉擇，不能通過擴(kuò)大支出和財(cái)政赤字，刺激經(jīng)濟(jì)回升。如按歐盟現(xiàn)有規(guī)定削減支出，將進(jìn)一步使經(jīng)濟(jì)雪上加霜。因此，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的弱周期中束縛了財(cái)政政策手段的運(yùn)用和反周期調(diào)節(jié)功能。目前，德、法兩個(gè)核心成員國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)疲弱，要么違背《公約》、擴(kuò)大赤字，以刺激經(jīng)濟(jì)；要么遵守《公約》，放棄財(cái)政政策手段的使用，容忍和放任經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步衰退。在這兩難境地中進(jìn)行權(quán)衡，政府可能受到很大的社會(huì)壓力。如歐盟對(duì)違反赤字規(guī)定的國(guó)家課以罰款，對(duì)這些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)打擊將更為嚴(yán)重。

　　3.單一財(cái)政減支政策面臨較大的政治風(fēng)險(xiǎn)。歐盟要求各成員國(guó)主要通過減少支出的方式降低赤字率，實(shí)際上限制了增稅手段的運(yùn)用。從各國(guó)實(shí)踐看，單一減支政策面臨較大的政治風(fēng)險(xiǎn)。在工會(huì)勢(shì)力強(qiáng)大和主張高福利的社會(huì)民主主義傳統(tǒng)根深蒂固的歐盟國(guó)家，減少支出特別是社會(huì)福利支出困難重重。成員國(guó)政府為爭(zhēng)取政治選票和迫于工會(huì)的壓力，在勞動(dòng)力市場(chǎng)和社會(huì)福利制度改革方面往往行動(dòng)遲緩。如法國(guó)在1995年推行了龐大的改革計(jì)劃，主要內(nèi)容是減少社會(huì)保險(xiǎn)方面的支出，結(jié)果引發(fā)了大規(guī)模罷工，并最終導(dǎo)致前政府下臺(tái)。目前，法國(guó)之所以對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)方面改革非常謹(jǐn)慎，就是為了避免重蹈覆轍。

　　4.歐盟統(tǒng)一的貨幣政策難于符合每個(gè)成員國(guó)的實(shí)際經(jīng)濟(jì)情況。目前，在歐盟經(jīng)濟(jì)不景氣、部分成員國(guó)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)負(fù)增長(zhǎng)的情況下，要避免出現(xiàn)更大的經(jīng)濟(jì)衰退，必須采取擴(kuò)張性財(cái)政和貨幣政策。但由于貨幣政策制定是由歐洲央行統(tǒng)一行使的，各國(guó)央行只能執(zhí)行既定的貨幣政策，因而各成員國(guó)發(fā)揮貨幣政策作用的余地不大。同時(shí)，由于目前歐元區(qū)出現(xiàn)了部分國(guó)家通貨緊縮、部分國(guó)家通貨膨脹、總體通貨膨脹率達(dá)到2.2%（高于歐洲中央銀行2%的控制標(biāo)準(zhǔn)）的現(xiàn)象，歐洲中央銀行為實(shí)現(xiàn)其保持物價(jià)穩(wěn)定的首要目標(biāo)，仍然決定維持原來利率不變。因此，在一定意義上說，歐盟成員國(guó)在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)期很難自主運(yùn)用財(cái)政政策和貨幣政策手段刺激經(jīng)濟(jì)。統(tǒng)一的貨幣政策與有約束而分散決策的財(cái)政政策機(jī)制，影響了歐盟各國(guó)兩大調(diào)控杠桿的效率，這也是造成當(dāng)前政策運(yùn)作問題的制度原因。

　　（三）歐盟財(cái)政政策可能的調(diào)整方向

　　目前，一些歐盟主要成員國(guó)要求靈活執(zhí)行或調(diào)整《公約》的赤字率規(guī)定。由于這些成員國(guó)在歐盟內(nèi)部的影響力較大，迫于壓力，歐盟有可能在維持《公約》基本框架的情況下重新界定某些條款的內(nèi)容。具體地講，有可能在以下三個(gè)方面進(jìn)行調(diào)整。一是重新界定財(cái)政赤字的內(nèi)涵，把《公約》中的財(cái)政赤字定義為結(jié)構(gòu)性財(cái)政赤字，將赤字的計(jì)算口徑略為收窄，剔除某些赤字因素。目前，歐盟正就結(jié)構(gòu)性財(cái)政赤字的定義、計(jì)算方法等進(jìn)行研究。二是將政府的投資性財(cái)政支出不列入財(cái)政赤字計(jì)算范圍。三是財(cái)政赤字和債務(wù)掛鉤，債務(wù)負(fù)擔(dān)高的國(guó)家財(cái)政赤字不能超過3%，而對(duì)債務(wù)負(fù)擔(dān)較低的國(guó)家可放寬財(cái)政赤字的限制。對(duì)這些調(diào)整目前歐盟內(nèi)部還處于醞釀階段。

　　三、對(duì)完善我國(guó)財(cái)政政策的幾點(diǎn)啟示

　　（一）財(cái)政政策定位應(yīng)著眼于長(zhǎng)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

　　目前，我國(guó)進(jìn)入了全面建設(shè)小康社會(huì)的新階段，既面臨著加快發(fā)展與深化改革的雙重任務(wù)，也面臨著短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)基礎(chǔ)缺乏自主性和長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)缺乏可持續(xù)性的雙重壓力。因此，我國(guó)財(cái)政政策的目標(biāo)定位既要兼顧改革與發(fā)展，又要兼顧短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。1998年以來實(shí)施的積極財(cái)政政策，使我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境發(fā)生了重大變化，為有效擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)較快增長(zhǎng)發(fā)揮了重要作用。但是，這種以刺激短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要取向的財(cái)政政策，已經(jīng)實(shí)行了較長(zhǎng)時(shí)間，積累了相當(dāng)?shù)呢?cái)政風(fēng)險(xiǎn)，更不能作為長(zhǎng)期政策頻繁使用。對(duì)經(jīng)濟(jì)起短期調(diào)節(jié)作用的主要應(yīng)是貨幣政策，財(cái)政政策應(yīng)著眼于長(zhǎng)期的可持續(xù)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)社會(huì)進(jìn)步。保持財(cái)政基本平衡和財(cái)政政策的基本穩(wěn)定，對(duì)優(yōu)化宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境至關(guān)重要。

　�。ǘ�）盡快建立符合我國(guó)國(guó)情的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。

　　過去我國(guó)將歐盟3%的赤字率和60%的債務(wù)率作為我國(guó)財(cái)政預(yù)警的參照標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上是一種誤解。各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收入能力和債務(wù)資產(chǎn)水平不同，預(yù)警定量標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)有很大差異。為此要建立適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的財(cái)政預(yù)警體系。一要合理設(shè)置政府債務(wù)控制指標(biāo)。我國(guó)財(cái)政收入能力低，財(cái)政收入占GDP的比重大致為18%左右，只相當(dāng)于歐盟國(guó)家平均水平50%，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度雖然高于歐盟國(guó)家，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的波動(dòng)性也較大，而且，我國(guó)國(guó)債是短短幾年形成的，增速過快。因此我國(guó)財(cái)政的抗風(fēng)險(xiǎn)能力應(yīng)明顯低于歐盟國(guó)家，赤字率和債務(wù)率控制指標(biāo)也應(yīng)比歐盟控制指標(biāo)更為嚴(yán)格。二要按照權(quán)責(zé)發(fā)生制原則全面清理各級(jí)政府的債務(wù)規(guī)模，實(shí)行年度報(bào)告制度，建立政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和預(yù)警機(jī)制。同時(shí)要規(guī)范政府債務(wù)管理制度，由各級(jí)財(cái)政部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)內(nèi)外債的管理。三要推進(jìn)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)改革，改變財(cái)政對(duì)銀行單一的注資方式，防范金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。四要保持合理的債務(wù)規(guī)模和期限結(jié)構(gòu)，將債務(wù)負(fù)擔(dān)率控制在合理界限內(nèi)，有效防范財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　�。ㄈ�）充分發(fā)揮財(cái)政政策多種手段的組合作用。

　　按照十六屆三中全會(huì)的要求，要完善財(cái)政政策的實(shí)現(xiàn)形式。財(cái)政政策的作用重在結(jié)構(gòu)調(diào)整。試圖通過財(cái)政資金進(jìn)行大規(guī)模投資來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)總量是任何國(guó)家財(cái)政力所不能及的。政府投資要嚴(yán)格控制在市場(chǎng)所不能的必要范圍之內(nèi)，而且必須首先考慮政府投資的不可替代性和有效性。國(guó)債投資在財(cái)政可承受的范圍之內(nèi)不能成為投資必要性的理由，更不能成為無效投資甚至損失浪費(fèi)的依據(jù)。財(cái)政政策手段不是單一的投資，必須充分發(fā)揮稅收、財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政貼息、轉(zhuǎn)移支付等多種財(cái)政政策手段的組合效應(yīng)，為此要根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，適時(shí)調(diào)整積極財(cái)政政策的方向和力度，在維持現(xiàn)行赤字規(guī)模不變的前提下，適當(dāng)調(diào)減建設(shè)國(guó)債投資規(guī)模，逐步實(shí)現(xiàn)中央預(yù)算內(nèi)經(jīng)常性投資與國(guó)債投資并軌。積極調(diào)整和完善稅制，充分發(fā)揮稅收政策在刺激內(nèi)需、激勵(lì)供給和調(diào)整結(jié)構(gòu)方面的作用。完善財(cái)政補(bǔ)貼和財(cái)政貼息政策，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)投資的引導(dǎo)。進(jìn)一步增加對(duì)中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，提高經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的政府公共服務(wù)水平。

　�。ㄋ模┮�入財(cái)政中長(zhǎng)期規(guī)劃管理機(jī)制。

　　歐盟成員國(guó)每年要向歐盟財(cái)政委員會(huì)和各國(guó)議會(huì)報(bào)送“1+3”財(cái)政預(yù)算，即下一年度的國(guó)家預(yù)算及從第二年開始今后三年的滾動(dòng)預(yù)算規(guī)劃。雖然歐盟和各國(guó)議會(huì)只審查通過下一年度的預(yù)算，但通過分析三年滾動(dòng)預(yù)算規(guī)劃可及早發(fā)現(xiàn)預(yù)算編制和執(zhí)行中的發(fā)展趨勢(shì)和問題，對(duì)審查通過下一年度預(yù)算有至關(guān)重要的作用。我國(guó)雖然在2003年試編了財(cái)政發(fā)展五年滾動(dòng)計(jì)劃，各省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市也第一次試編了財(cái)政發(fā)展三年滾動(dòng)計(jì)劃（2004-2006年），但遠(yuǎn)未形成有約束力的制度。編制滾動(dòng)計(jì)劃應(yīng)與部門預(yù)算改革、國(guó)庫(kù)收付改革和實(shí)施政府采購(gòu)一樣，成為并重的財(cái)政管理重大改革，這是實(shí)現(xiàn)政府宏觀調(diào)控、公平收入分配、實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。今后編制財(cái)政發(fā)展?jié)L動(dòng)計(jì)劃，要理清財(cái)政政策目標(biāo)和發(fā)展趨勢(shì)，2E確分析財(cái)政中長(zhǎng)期收支變化趨勢(shì)，增強(qiáng)財(cái)政支出的規(guī)范性和有效性，并充分反映財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，及時(shí)采取措施防范和化解風(fēng)險(xiǎn)。

　　（五）加強(qiáng)財(cái)政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合

　　財(cái)政政策和貨幣政策是國(guó)家宏觀調(diào)控的兩大基本政策手段。要增強(qiáng)貨幣政策的調(diào)控作用，靈活運(yùn)用利率等工具調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)總量。同時(shí)要加快商業(yè)銀行結(jié)構(gòu)治理，按市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)要求完善銀行運(yùn)作機(jī)制。財(cái)政要改變對(duì)商業(yè)銀行的單一“注資”支持方式，運(yùn)用財(cái)政手段，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)換機(jī)制。按照財(cái)政運(yùn)行情況需要，適當(dāng)增發(fā)短期國(guó)債，增加中央銀行可運(yùn)用的公開市場(chǎng)工具種類和數(shù)量。要提高中央銀行票據(jù)發(fā)行的計(jì)劃性，增強(qiáng)中央銀行票據(jù)和短期國(guó)債發(fā)行的協(xié)調(diào)配合。逐步建立和完善財(cái)政部與人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化財(cái)政政策與貨幣政策有關(guān)重大問題的及時(shí)溝通。