歐盟1993年1月生效的《馬斯特里赫特條約》和1997年6月執(zhí)行的《穩(wěn)定與增長公約》，為歐盟成員國制定財(cái)政預(yù)算政策設(shè)定了基本規(guī)則�！恶R斯特里赫特條約》規(guī)定了成員國的財(cái)政赤字和公共債務(wù)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重不能超過3%和60%的總原則�！斗�(wěn)定與增長公約》對《馬斯特里赫特條約》這一原則做了詳盡的規(guī)定，它由一個(gè)“決議”和兩個(gè)“規(guī)定”組成，分別是《歐盟理事會關(guān)于穩(wěn)定與增長公約的決議》、《歐盟理事會關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算狀況監(jiān)督和加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)政策監(jiān)督與協(xié)調(diào)的規(guī)定》和《歐盟理事會關(guān)于加快實(shí)施過度財(cái)政赤字程序和對有關(guān)問題說明的規(guī)定》，對成員國財(cái)政預(yù)算政策的制定、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和懲罰等做出了明確的規(guī)定和說明，形成了歐盟財(cái)政預(yù)算政策的基本框架。

　　一、歐盟財(cái)政預(yù)算的總原則

　　《穩(wěn)定與增長公約》的出發(fā)點(diǎn)是歐盟成員國必須制定中期經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定規(guī)劃（由歐元區(qū)成員國制定）和中期經(jīng)濟(jì)趨同規(guī)劃（由非歐元區(qū)成員國制定），確定實(shí)現(xiàn)中期財(cái)政預(yù)算目標(biāo)的時(shí)間表，努力在較短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)預(yù)算接近平衡或略有贏余。成員國負(fù)責(zé)制定和實(shí)施各自的財(cái)政預(yù)算政策，但必須遵循歐盟規(guī)定的總原則。第一，通過限制預(yù)算開支，而不是增加稅收，實(shí)現(xiàn)減少財(cái)政預(yù)算赤字的目標(biāo)。第二，財(cái)政赤字和公共債務(wù)相對較高的國家，必須加快降低財(cái)政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重。第三，預(yù)算支出必須提高效率，改革和控制公共消費(fèi)支出、公共養(yǎng)老金支出、醫(yī)療保健和失業(yè)補(bǔ)貼、加大國有企業(yè)民營化步伐等，把更多的政府開支用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人力資源開發(fā)和勞動力市場建設(shè)等生產(chǎn)性經(jīng)濟(jì)活動。在財(cái)政赤字和公共債務(wù)穩(wěn)定下降后，減少企業(yè)和個(gè)人的稅收負(fù)擔(dān)。

　　二、財(cái)政政策的協(xié)調(diào)和監(jiān)督機(jī)制

　　歐盟理事會、歐盟委員會和成員國政府負(fù)責(zé)監(jiān)督和協(xié)調(diào)歐盟成員國的財(cái)政預(yù)算政策。

　　歐盟理事會是對歐盟成員國財(cái)政預(yù)算協(xié)調(diào)和監(jiān)督的最高決策機(jī)構(gòu)，對成員國財(cái)政是否出現(xiàn)過度赤字和是否實(shí)施懲罰具有最終決策權(quán)。其主要職能是：嚴(yán)格實(shí)施《馬斯特里赫特條約》和《穩(wěn)定與增長》的所有規(guī)定；把《歐盟理事會關(guān)于加快實(shí)施過度財(cái)政赤字程序和對有關(guān)問題說明的規(guī)定》中消除過度赤字的期限作為最后時(shí)限，除非特殊情況，必須督促成員國在確定其存在過度赤字之日起一年內(nèi)予以糾正；在成員國沒有按要求消除財(cái)政赤字后，決定對該國實(shí)施懲罰等。

　　歐盟委員會負(fù)責(zé)對歐盟成員國的財(cái)政預(yù)算進(jìn)行協(xié)調(diào)和監(jiān)督，行使提出各種動議的權(quán)利，監(jiān)測成員國的經(jīng)濟(jì)財(cái)政狀況，在某成員國財(cái)政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重超過3%時(shí)，實(shí)施過度赤字程序，提出可供歐盟理事會決策的報(bào)告、意見和建議。

　　成員國政府的主要職責(zé)是，實(shí)現(xiàn)各自的中期經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定規(guī)劃和中期經(jīng)濟(jì)趨同規(guī)劃規(guī)定的中期財(cái)政預(yù)算目標(biāo)，在實(shí)際財(cái)政狀況與目標(biāo)出現(xiàn)偏差時(shí)，立即采取措施進(jìn)行糾正。

　　歐盟經(jīng)濟(jì)財(cái)政委員會也在歐盟成員國的財(cái)政預(yù)算的協(xié)調(diào)和監(jiān)督中發(fā)揮重要作用。歐盟的經(jīng)濟(jì)財(cái)政委員會是歐盟理事會的咨詢機(jī)構(gòu)，由各成員國、歐盟委員會和歐洲中央銀行各指定兩名代表組成，其主要任務(wù)是對成員國和整個(gè)歐盟的經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、金融狀況進(jìn)行密切的監(jiān)視，定期向歐盟理事會和歐盟委員會報(bào)告其檢測和評審結(jié)果，參加歐盟理事會有關(guān)文件的起草和準(zhǔn)備工作。

　　三、財(cái)政預(yù)算政策協(xié)調(diào)和監(jiān)督的實(shí)施

　　歐盟通過三個(gè)階段協(xié)調(diào)和監(jiān)督成員國的財(cái)政預(yù)算政策。

　　1、第一階段：制定和實(shí)施中期財(cái)政預(yù)算政策前期工作。歐元區(qū)成員國必須制定各自的中期經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定規(guī)劃，而沒有加入歐元的成員國要制定經(jīng)濟(jì)趨同規(guī)劃。規(guī)劃內(nèi)容包括，當(dāng)年和今后三年經(jīng)濟(jì)預(yù)期增長的總體設(shè)想和影響經(jīng)濟(jì)增長的各種因素分析，如政府投資、就業(yè)、通貨膨脹、經(jīng)濟(jì)增長率等；實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)預(yù)期目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)政策；財(cái)政預(yù)算政策目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的措施；經(jīng)濟(jì)預(yù)期目標(biāo)對財(cái)政預(yù)算和公共債務(wù)的影響等。每個(gè)成員國必須在每年三月份前將規(guī)劃報(bào)告提交歐盟委員會和歐盟理事會進(jìn)行審議。歐盟委員會根據(jù)歐盟理事會通過的《成員國和共同體經(jīng)濟(jì)政策指導(dǎo)大綱》對成員國的規(guī)劃報(bào)告進(jìn)行審議并提出修改意見，最后由歐盟理事會批準(zhǔn)。歐盟經(jīng)濟(jì)財(cái)政委員會也參與對成員國規(guī)劃報(bào)告的審議。

　　《成員國和共同體經(jīng)濟(jì)政策指導(dǎo)大綱》是歐盟經(jīng)濟(jì)和財(cái)政政策的重要文件。根據(jù)《馬斯特里赫特條約》的規(guī)定，歐盟委員會負(fù)責(zé)每年制定一個(gè)《成員國和共同體經(jīng)濟(jì)政策指導(dǎo)大綱》，歐盟理事會批準(zhǔn)通過�！冻蓡T國和共同體經(jīng)濟(jì)政策指導(dǎo)大綱》不僅對上一年成員國實(shí)施綱要的情況進(jìn)行全面評估，而且根據(jù)歐盟委員會對當(dāng)年成員國和歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景所作的預(yù)測，提出歐盟和成員國經(jīng)濟(jì)政策的目標(biāo)、任務(wù)和要求。

　　2、第二階段：實(shí)施財(cái)政預(yù)算政策的過程協(xié)調(diào)和監(jiān)督。歐盟委員會負(fù)責(zé)監(jiān)督成員國財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和公共債務(wù)的變化情況，監(jiān)測財(cái)政赤字的變動。如果某一成員國的財(cái)政赤字可能超過或已經(jīng)超過3%的限制，歐盟委員會就著手準(zhǔn)備有關(guān)該國經(jīng)濟(jì)和預(yù)算的報(bào)告，并由歐盟經(jīng)濟(jì)財(cái)政委員會就報(bào)告提出意見后，提交歐盟理事會和該成員國政府。

　　3、第三階段：確定出現(xiàn)過度財(cái)政赤字后。歐盟理事會在接到歐盟委員會有關(guān)成員國財(cái)政赤字可能超過或已經(jīng)超過3%的報(bào)告后，必須在三個(gè)月內(nèi)就該成員國是否存在過度財(cái)政赤字做出決定。歐盟理事會一旦確認(rèn)某成員國已經(jīng)存在過度赤字，就向該國提出在一定時(shí)間內(nèi)糾正的建議。一般情況下，成員國必須在四個(gè)月內(nèi)采取有效措施消除過度赤字，歐盟理事會的建議不對外公開。

　　若成員國沒有在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)執(zhí)行歐盟理事會的建議，歐盟理事會將再次向該國提出迅速糾正的建議，并將建議公布于眾。如果成員國仍不執(zhí)行，歐盟理事會就決定對該成員國進(jìn)行懲罰。

　　四、違反財(cái)政預(yù)算政策的懲罰機(jī)制

　　1、過度財(cái)政赤字的定義。特殊情況除外，財(cái)政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重超過3%就屬于過度財(cái)政赤字。按規(guī)定，成員國滿足以下三種情況，不屬于過度財(cái)政赤字。一是異常性，即造成財(cái)政赤字的原因超出了正常范圍；二是暫時(shí)性，允許財(cái)政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重在有限的時(shí)間內(nèi)高于3%；三是接近性，即財(cái)政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重始終接近3%.成員國無法控制的重大事件使財(cái)政赤字超過國內(nèi)生產(chǎn)總值3%都是“異常的”，如嚴(yán)重自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭、出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)下降2%以上的異常嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)衰退等。在非常事件或嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)衰退結(jié)束后，財(cái)政赤字可以下降到國內(nèi)生產(chǎn)總值的3%以下，這種財(cái)政赤字就是“暫時(shí)的”。

　　《穩(wěn)定與增長公約》把國內(nèi)生產(chǎn)總值下降0.75%-2%定義為嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)衰退，下降2%以上定義為異常嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)衰退。也就是說，國內(nèi)生產(chǎn)總值下降0.75%-2%、財(cái)政赤字超過國內(nèi)生產(chǎn)總值3%的情況不符合異常性條款的規(guī)定，但有可能符合暫時(shí)性條款的規(guī)定。

　　2、懲罰措施。判斷成員國是否出現(xiàn)過度財(cái)政赤字，歐盟必須使用該國下半年的統(tǒng)計(jì)數(shù)字。一旦確定某國出現(xiàn)過度財(cái)政赤字，該國需在一年內(nèi)糾正，再加上審議和決策時(shí)間，一般來說，成員國的過度財(cái)政赤字可以持續(xù)兩年。如果兩年后仍存在過度赤字，就要面對懲罰。罰金由固定部分和附加部分兩部分組成，固定部分相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值的0.2%，附加部分則按當(dāng)年財(cái)政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例超出3%的部分的十分之一，最高罰金不超過國內(nèi)生產(chǎn)總值的0.5%.

　　五、歐盟財(cái)政政策的評價(jià)

　　歐盟的財(cái)政政策是在一定法律約束和指導(dǎo)下成員國自主制定和實(shí)施的財(cái)政政策。這一財(cái)政政策基本解決了歐盟長期存在的財(cái)政赤字居高不下和財(cái)政行為傾向于順周期的兩大問題，起到了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的目的，為歐元流通和歐洲中央銀行實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定物價(jià)創(chuàng)造了條件。到2000年，歐盟的財(cái)政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重由1995年的5%降至0.4%，其中歐元區(qū)降到0.8%.但歐盟的財(cái)政政策在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中確實(shí)存在一些問題。

　　1、財(cái)政政策能否在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)發(fā)揮作用的問題。財(cái)政自動穩(wěn)定和相機(jī)抉擇是財(cái)政政策的兩種主要形式。所謂財(cái)政自動穩(wěn)定器是指財(cái)政赤字自動變化的范圍。當(dāng)經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)，稅收收入下降，支出增加，政府財(cái)政赤字趨向擴(kuò)大，從而刺激經(jīng)濟(jì)回升；反之，經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)，稅收增加，支出減慢，政策赤字減少或出現(xiàn)盈余，從而抑制經(jīng)濟(jì)的過快增長，政府財(cái)政赤字的自動變化使經(jīng)濟(jì)保持穩(wěn)定。相機(jī)抉擇政策是靠外力調(diào)整財(cái)政赤字，對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)整。

　　由于成員國的經(jīng)濟(jì)規(guī)模、稅收體制、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不同，財(cái)政自動穩(wěn)定器的規(guī)模和作用也不盡相同。據(jù)估計(jì)，在經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)按歐盟定義的嚴(yán)重衰退的經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)，歐盟成員國的自動穩(wěn)定器波動范圍占國內(nèi)生產(chǎn)總值的±2%以內(nèi)，也就是說，如果某一成員國的財(cái)政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值的2%，那么，在隨后出現(xiàn)嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)衰退的周期內(nèi)，其財(cái)政赤字將在0-4%的范圍內(nèi)波動。因此，理論上講，目前，歐盟的財(cái)政政策大框架，可以使成員國在很大程度上利用財(cái)政自動穩(wěn)定器調(diào)控經(jīng)濟(jì)，財(cái)政稅收政策有一定的靈活性。但實(shí)際上，即使經(jīng)濟(jì)不出現(xiàn)嚴(yán)重衰退，財(cái)政自動穩(wěn)定器在某些成員國也不能很好地發(fā)揮作用。2001以來，歐盟以及成員國的經(jīng)濟(jì)沒有出現(xiàn)嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)衰退，經(jīng)濟(jì)依然小幅增長，但葡萄牙在2001率先突破規(guī)定，財(cái)政赤字達(dá)到4%；2000年，德國的財(cái)政赤字不到國內(nèi)生產(chǎn)總值的2%，但到2002年，其財(cái)政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重達(dá)到3.7%.同樣，相機(jī)抉擇的財(cái)政政策也無法實(shí)施，一方面，財(cái)政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值不能超過3%的限制使成員國不能擴(kuò)大支出，另一方面，政府在經(jīng)濟(jì)增長緩慢時(shí)期，面臨著增加就業(yè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的壓力和支出剛性的約束，財(cái)政支出難以壓縮。因此，在某些成員國內(nèi)，現(xiàn)行的財(cái)政政策喪失了在經(jīng)濟(jì)增長緩慢時(shí)調(diào)控經(jīng)濟(jì)的作用。這正是2002年歐盟內(nèi)部就是否修改和如何修改《穩(wěn)定與增長公約》爆發(fā)激烈爭論的主要原因。

　　2、成員國之間的財(cái)政政策協(xié)調(diào)問題。在許多情況下，需要在歐盟范圍內(nèi)采取共同的財(cái)政政策，同時(shí)加強(qiáng)與貨幣政策的協(xié)調(diào)。一是，當(dāng)歐盟經(jīng)濟(jì)受到長時(shí)間嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)衰退的影響時(shí)，成員國由于其經(jīng)濟(jì)規(guī)模和實(shí)力的限制，為了避免受到《穩(wěn)定與增長公約》的懲罰，有可能采取等著瞧的態(tài)度，不愿意冒險(xiǎn)刺激本國經(jīng)濟(jì)，而把希望寄托在其他國家先采取行動上。在這種情況下，需要在歐盟范圍內(nèi)采取聯(lián)合行動實(shí)行擴(kuò)張性財(cái)政政策，同時(shí)也需要?dú)W洲中央銀行貨幣政策的配合；二是，當(dāng)歐洲中央銀行的利率處于很低的水平，貨幣政策面臨失效的情況下，需要在歐盟范圍內(nèi)采取聯(lián)合行動，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長；三是，出現(xiàn)原材料進(jìn)口價(jià)格大幅上升，造成經(jīng)濟(jì)衰退，物價(jià)上升時(shí)，需要共同財(cái)政政策配合貨幣政策穩(wěn)定物價(jià)；四是，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)過熱時(shí)，為避免利率急劇上升，需要在歐盟范圍內(nèi)共同采取緊縮性財(cái)政政策；五是，《穩(wěn)定與增長公約》沒有對財(cái)政出現(xiàn)大量贏余時(shí)如何使用做出規(guī)定，由于成員國的經(jīng)濟(jì)周期不完全相同、市場體制存在差異，成員國的經(jīng)濟(jì)增長速度和財(cái)政收支狀況也不同步。在一部分國家經(jīng)濟(jì)過熱和財(cái)政大量贏余的同時(shí)，另有部分國家可能出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)低迷和嚴(yán)重財(cái)政赤字，違防止經(jīng)濟(jì)過熱國家實(shí)行順周期財(cái)政政策，也需要?dú)W盟協(xié)調(diào)；六是，稅收競爭問題，成員國的稅制、稅率不完全一致，稅收和社會保障收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從35-54%不等，成員國的稅收競爭十分激烈，導(dǎo)致競爭起點(diǎn)不平等，使內(nèi)部統(tǒng)一大市場發(fā)生扭曲。但到目前為止，歐盟尚未對采取聯(lián)合財(cái)政政策的機(jī)制以及財(cái)政政策和貨幣政策協(xié)調(diào)做出明確的規(guī)定。

　　總之，在歐盟實(shí)行統(tǒng)一的貨幣政策和一定約束下的成員國自主財(cái)政稅收體制下，如何靈活的運(yùn)用財(cái)政政策有效的抵御各種經(jīng)濟(jì)沖擊的影響，還是歐盟尚待解決的重大課題，對急于實(shí)行區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的地區(qū)有借鑒和警示作用。