歐盟1993年1月生效的《馬斯特里赫特條約》和1997年6月執(zhí)行的《穩(wěn)定與增長公約》，為歐盟成員國制定財政預算政策設定了基本規(guī)則�！恶R斯特里赫特條約》規(guī)定了成員國的財政赤字和公共債務占國內生產總值的比重不能超過3%和60%的總原則�！斗�(wěn)定與增長公約》對《馬斯特里赫特條約》這一原則做了詳盡的規(guī)定，它由一個“決議”和兩個“規(guī)定”組成，分別是《歐盟理事會關于穩(wěn)定與增長公約的決議》、《歐盟理事會關于加強預算狀況監(jiān)督和加強經濟政策監(jiān)督與協(xié)調的規(guī)定》和《歐盟理事會關于加快實施過度財政赤字程序和對有關問題說明的規(guī)定》，對成員國財政預算政策的制定、協(xié)調、監(jiān)督和懲罰等做出了明確的規(guī)定和說明，形成了歐盟財政預算政策的基本框架。

　　一、歐盟財政預算的總原則

　　《穩(wěn)定與增長公約》的出發(fā)點是歐盟成員國必須制定中期經濟發(fā)展穩(wěn)定規(guī)劃（由歐元區(qū)成員國制定）和中期經濟趨同規(guī)劃（由非歐元區(qū)成員國制定），確定實現(xiàn)中期財政預算目標的時間表，努力在較短的時間內實現(xiàn)預算接近平衡或略有贏余。成員國負責制定和實施各自的財政預算政策，但必須遵循歐盟規(guī)定的總原則。第一，通過限制預算開支，而不是增加稅收，實現(xiàn)減少財政預算赤字的目標。第二，財政赤字和公共債務相對較高的國家，必須加快降低財政赤字占國內生產總值的比重。第三，預算支出必須提高效率，改革和控制公共消費支出、公共養(yǎng)老金支出、醫(yī)療保健和失業(yè)補貼、加大國有企業(yè)民營化步伐等，把更多的政府開支用于基礎設施建設、人力資源開發(fā)和勞動力市場建設等生產性經濟活動。在財政赤字和公共債務穩(wěn)定下降后，減少企業(yè)和個人的稅收負擔。

　　二、財政政策的協(xié)調和監(jiān)督機制

　　歐盟理事會、歐盟委員會和成員國政府負責監(jiān)督和協(xié)調歐盟成員國的財政預算政策。

　　歐盟理事會是對歐盟成員國財政預算協(xié)調和監(jiān)督的最高決策機構，對成員國財政是否出現(xiàn)過度赤字和是否實施懲罰具有最終決策權。其主要職能是：嚴格實施《馬斯特里赫特條約》和《穩(wěn)定與增長》的所有規(guī)定；把《歐盟理事會關于加快實施過度財政赤字程序和對有關問題說明的規(guī)定》中消除過度赤字的期限作為最后時限，除非特殊情況，必須督促成員國在確定其存在過度赤字之日起一年內予以糾正；在成員國沒有按要求消除財政赤字后，決定對該國實施懲罰等。

　　歐盟委員會負責對歐盟成員國的財政預算進行協(xié)調和監(jiān)督，行使提出各種動議的權利，監(jiān)測成員國的經濟財政狀況，在某成員國財政赤字占國內生產總值的比重超過3%時，實施過度赤字程序，提出可供歐盟理事會決策的報告、意見和建議。

　　成員國政府的主要職責是，實現(xiàn)各自的中期經濟發(fā)展穩(wěn)定規(guī)劃和中期經濟趨同規(guī)劃規(guī)定的中期財政預算目標，在實際財政狀況與目標出現(xiàn)偏差時，立即采取措施進行糾正。

　　歐盟經濟財政委員會也在歐盟成員國的財政預算的協(xié)調和監(jiān)督中發(fā)揮重要作用。歐盟的經濟財政委員會是歐盟理事會的咨詢機構，由各成員國、歐盟委員會和歐洲中央銀行各指定兩名代表組成，其主要任務是對成員國和整個歐盟的經濟、財政、金融狀況進行密切的監(jiān)視，定期向歐盟理事會和歐盟委員會報告其檢測和評審結果，參加歐盟理事會有關文件的起草和準備工作。

　　三、財政預算政策協(xié)調和監(jiān)督的實施

　　歐盟通過三個階段協(xié)調和監(jiān)督成員國的財政預算政策。

　　1、第一階段：制定和實施中期財政預算政策前期工作。歐元區(qū)成員國必須制定各自的中期經濟發(fā)展穩(wěn)定規(guī)劃，而沒有加入歐元的成員國要制定經濟趨同規(guī)劃。規(guī)劃內容包括，當年和今后三年經濟預期增長的總體設想和影響經濟增長的各種因素分析，如政府投資、就業(yè)、通貨膨脹、經濟增長率等；實現(xiàn)經濟預期目標的經濟政策；財政預算政策目標以及實現(xiàn)目標的措施；經濟預期目標對財政預算和公共債務的影響等。每個成員國必須在每年三月份前將規(guī)劃報告提交歐盟委員會和歐盟理事會進行審議。歐盟委員會根據(jù)歐盟理事會通過的《成員國和共同體經濟政策指導大綱》對成員國的規(guī)劃報告進行審議并提出修改意見，最后由歐盟理事會批準。歐盟經濟財政委員會也參與對成員國規(guī)劃報告的審議。

　　《成員國和共同體經濟政策指導大綱》是歐盟經濟和財政政策的重要文件。根據(jù)《馬斯特里赫特條約》的規(guī)定，歐盟委員會負責每年制定一個《成員國和共同體經濟政策指導大綱》，歐盟理事會批準通過�！冻蓡T國和共同體經濟政策指導大綱》不僅對上一年成員國實施綱要的情況進行全面評估，而且根據(jù)歐盟委員會對當年成員國和歐盟經濟發(fā)展前景所作的預測，提出歐盟和成員國經濟政策的目標、任務和要求。

　　2、第二階段：實施財政預算政策的過程協(xié)調和監(jiān)督。歐盟委員會負責監(jiān)督成員國財政預算執(zhí)行情況和公共債務的變化情況，監(jiān)測財政赤字的變動。如果某一成員國的財政赤字可能超過或已經超過3%的限制，歐盟委員會就著手準備有關該國經濟和預算的報告，并由歐盟經濟財政委員會就報告提出意見后，提交歐盟理事會和該成員國政府。

　　3、第三階段：確定出現(xiàn)過度財政赤字后。歐盟理事會在接到歐盟委員會有關成員國財政赤字可能超過或已經超過3%的報告后，必須在三個月內就該成員國是否存在過度財政赤字做出決定。歐盟理事會一旦確認某成員國已經存在過度赤字，就向該國提出在一定時間內糾正的建議。一般情況下，成員國必須在四個月內采取有效措施消除過度赤字，歐盟理事會的建議不對外公開。

　　若成員國沒有在規(guī)定的時間內執(zhí)行歐盟理事會的建議，歐盟理事會將再次向該國提出迅速糾正的建議，并將建議公布于眾。如果成員國仍不執(zhí)行，歐盟理事會就決定對該成員國進行懲罰。

　　四、違反財政預算政策的懲罰機制

　　1、過度財政赤字的定義。特殊情況除外，財政赤字占國內生產總值的比重超過3%就屬于過度財政赤字。按規(guī)定，成員國滿足以下三種情況，不屬于過度財政赤字。一是異常性，即造成財政赤字的原因超出了正常范圍；二是暫時性，允許財政赤字占國內生產總值的比重在有限的時間內高于3%；三是接近性，即財政赤字占國內生產總值的比重始終接近3%.成員國無法控制的重大事件使財政赤字超過國內生產總值3%都是“異常的”，如嚴重自然災害、戰(zhàn)爭、出現(xiàn)經濟下降2%以上的異常嚴重經濟衰退等。在非常事件或嚴重經濟衰退結束后，財政赤字可以下降到國內生產總值的3%以下，這種財政赤字就是“暫時的”。

　　《穩(wěn)定與增長公約》把國內生產總值下降0.75%-2%定義為嚴重經濟衰退，下降2%以上定義為異常嚴重經濟衰退。也就是說，國內生產總值下降0.75%-2%、財政赤字超過國內生產總值3%的情況不符合異常性條款的規(guī)定，但有可能符合暫時性條款的規(guī)定。

　　2、懲罰措施。判斷成員國是否出現(xiàn)過度財政赤字，歐盟必須使用該國下半年的統(tǒng)計數(shù)字。一旦確定某國出現(xiàn)過度財政赤字，該國需在一年內糾正，再加上審議和決策時間，一般來說，成員國的過度財政赤字可以持續(xù)兩年。如果兩年后仍存在過度赤字，就要面對懲罰。罰金由固定部分和附加部分兩部分組成，固定部分相當于國內生產總值的0.2%，附加部分則按當年財政赤字占國內生產總值的比例超出3%的部分的十分之一，最高罰金不超過國內生產總值的0.5%.

　　五、歐盟財政政策的評價

　　歐盟的財政政策是在一定法律約束和指導下成員國自主制定和實施的財政政策。這一財政政策基本解決了歐盟長期存在的財政赤字居高不下和財政行為傾向于順周期的兩大問題，起到了穩(wěn)定經濟的目的，為歐元流通和歐洲中央銀行實現(xiàn)穩(wěn)定物價創(chuàng)造了條件。到2000年，歐盟的財政赤字占國內生產總值的比重由1995年的5%降至0.4%，其中歐元區(qū)降到0.8%.但歐盟的財政政策在宏觀經濟調控中確實存在一些問題。

　　1、財政政策能否在經濟衰退時發(fā)揮作用的問題。財政自動穩(wěn)定和相機抉擇是財政政策的兩種主要形式。所謂財政自動穩(wěn)定器是指財政赤字自動變化的范圍。當經濟衰退時，稅收收入下降，支出增加，政府財政赤字趨向擴大，從而刺激經濟回升；反之，經濟繁榮時，稅收增加，支出減慢，政策赤字減少或出現(xiàn)盈余，從而抑制經濟的過快增長，政府財政赤字的自動變化使經濟保持穩(wěn)定。相機抉擇政策是靠外力調整財政赤字，對經濟進行調整。

　　由于成員國的經濟規(guī)模、稅收體制、財政支出結構不同，財政自動穩(wěn)定器的規(guī)模和作用也不盡相同。據(jù)估計，在經濟出現(xiàn)按歐盟定義的嚴重衰退的經濟周期內，歐盟成員國的自動穩(wěn)定器波動范圍占國內生產總值的±2%以內，也就是說，如果某一成員國的財政赤字占國內生產總值的2%，那么，在隨后出現(xiàn)嚴重經濟衰退的周期內，其財政赤字將在0-4%的范圍內波動。因此，理論上講，目前，歐盟的財政政策大框架，可以使成員國在很大程度上利用財政自動穩(wěn)定器調控經濟，財政稅收政策有一定的靈活性。但實際上，即使經濟不出現(xiàn)嚴重衰退，財政自動穩(wěn)定器在某些成員國也不能很好地發(fā)揮作用。2001以來，歐盟以及成員國的經濟沒有出現(xiàn)嚴重經濟衰退，經濟依然小幅增長，但葡萄牙在2001率先突破規(guī)定，財政赤字達到4%；2000年，德國的財政赤字不到國內生產總值的2%，但到2002年，其財政赤字占國內生產總值的比重達到3.7%.同樣，相機抉擇的財政政策也無法實施，一方面，財政赤字占國內生產總值不能超過3%的限制使成員國不能擴大支出，另一方面，政府在經濟增長緩慢時期，面臨著增加就業(yè)、促進經濟增長的壓力和支出剛性的約束，財政支出難以壓縮。因此，在某些成員國內，現(xiàn)行的財政政策喪失了在經濟增長緩慢時調控經濟的作用。這正是2002年歐盟內部就是否修改和如何修改《穩(wěn)定與增長公約》爆發(fā)激烈爭論的主要原因。

　　2、成員國之間的財政政策協(xié)調問題。在許多情況下，需要在歐盟范圍內采取共同的財政政策，同時加強與貨幣政策的協(xié)調。一是，當歐盟經濟受到長時間嚴重經濟衰退的影響時，成員國由于其經濟規(guī)模和實力的限制，為了避免受到《穩(wěn)定與增長公約》的懲罰，有可能采取等著瞧的態(tài)度，不愿意冒險刺激本國經濟，而把希望寄托在其他國家先采取行動上。在這種情況下，需要在歐盟范圍內采取聯(lián)合行動實行擴張性財政政策，同時也需要歐洲中央銀行貨幣政策的配合；二是，當歐洲中央銀行的利率處于很低的水平，貨幣政策面臨失效的情況下，需要在歐盟范圍內采取聯(lián)合行動，促進經濟增長；三是，出現(xiàn)原材料進口價格大幅上升，造成經濟衰退，物價上升時，需要共同財政政策配合貨幣政策穩(wěn)定物價；四是，經濟出現(xiàn)過熱時，為避免利率急劇上升，需要在歐盟范圍內共同采取緊縮性財政政策；五是，《穩(wěn)定與增長公約》沒有對財政出現(xiàn)大量贏余時如何使用做出規(guī)定，由于成員國的經濟周期不完全相同、市場體制存在差異，成員國的經濟增長速度和財政收支狀況也不同步。在一部分國家經濟過熱和財政大量贏余的同時，另有部分國家可能出現(xiàn)經濟低迷和嚴重財政赤字，違防止經濟過熱國家實行順周期財政政策，也需要歐盟協(xié)調；六是，稅收競爭問題，成員國的稅制、稅率不完全一致，稅收和社會保障收入占國內生產總值的比重從35-54%不等，成員國的稅收競爭十分激烈，導致競爭起點不平等，使內部統(tǒng)一大市場發(fā)生扭曲。但到目前為止，歐盟尚未對采取聯(lián)合財政政策的機制以及財政政策和貨幣政策協(xié)調做出明確的規(guī)定。

　　總之，在歐盟實行統(tǒng)一的貨幣政策和一定約束下的成員國自主財政稅收體制下，如何靈活的運用財政政策有效的抵御各種經濟沖擊的影響，還是歐盟尚待解決的重大課題，對急于實行區(qū)域經濟一體化的地區(qū)有借鑒和警示作用。