進入20世紀90年代以后，中國的國民經(jīng)濟出現(xiàn)了“兩高”并存的局面，即高經(jīng)濟增長率和高通貨膨脹率并存。為抑制通貨膨脹，確保國民經(jīng)濟的良性發(fā)展，自1993年下半年起，我國開始執(zhí)行適度從緊的財政政策和貨幣政策。通過“雙緊”政策的實施，一度經(jīng)濟過熱的局面得到控制，到1996年我國國民經(jīng)濟成功實現(xiàn)了“軟著陸”。但自1997年以來，國內(nèi)經(jīng)濟形勢發(fā)生了重大變化，經(jīng)濟生活中出現(xiàn)了一些新的矛盾。主要表現(xiàn)是供求關系發(fā)生了變化，投資需求不足、消費需求不足的問題已變得越來越突出，物價普遍下跌，甚至出現(xiàn)了連續(xù)數(shù)月的負增長。20世紀90年代中期以來，中國市場供求關系發(fā)生了質(zhì)的變化，由原來的賣方市場轉(zhuǎn)變?yōu)橘I方市場，大部分商品出現(xiàn)了供過于求的局面。針對有效需求不足、物價下跌和經(jīng)濟增長速度連續(xù)下滑的嚴峻局面，從1996年到1998年7月，連續(xù)6次調(diào)低銀行存貸款利率，但效果并不明顯，通貨緊縮的趨勢沒有得到根本扭轉(zhuǎn)。

　　從我國國民經(jīng)濟發(fā)展所面臨的外部環(huán)境來看，1997年 7月2日，亞洲金融危機率先在泰國爆發(fā)，并迅速波及到東南亞各國，繼而沖擊韓國、日本等我國周邊國家和我國的臺灣、香港地區(qū)。受亞洲金融危機影響和沖擊的國家及地區(qū)，出現(xiàn)了股市暴跌、匯率下降、生產(chǎn)停滯的不利局面，經(jīng)濟陷于負增長，泡沫經(jīng)濟開始破滅。日本經(jīng)濟在經(jīng)歷了20世紀90年代的長期低迷后，亞洲金融危機的爆發(fā)更使其雪上加霜。受這次金融危機的沖擊，全球經(jīng)濟和貿(mào)易的增長速度明顯放慢。

　　1997年所發(fā)生的亞洲金融危機，雖然沒有對中國的經(jīng)濟及金融產(chǎn)生直接的沖擊，但對我國經(jīng)濟增長的外部環(huán)境造成了一定程度的不良影響。主要表現(xiàn)在：一是對我國的外貿(mào)出口帶來了極大的壓力和負面影響。特別是我國同東南亞國家在產(chǎn)業(yè)結(jié)構、產(chǎn)品結(jié)構及產(chǎn)品出口市場等方面具有極大的相似性，東南亞國家發(fā)生金融危機后，其貨幣出現(xiàn)了大幅度的貶值，其產(chǎn)品在國際市場上的價格優(yōu)勢突現(xiàn)出來，對中國的外貿(mào)出口造成直接影響。出口出現(xiàn)了大幅度回落，使我國經(jīng)濟增長速度繼續(xù)呈現(xiàn)下滑的趨勢。二是對我國引進外資也產(chǎn)生了極為消極的影響。中國是發(fā)展中國家引進外資最多的國家，也是除美國以外的第二大外資引進國。但亞洲金融危機爆發(fā)后，這種外資引進的強勁勢頭面臨嚴峻挑戰(zhàn)。首先，亞洲各國和地區(qū)對中國大陸的直接投資下降，麗這些亞洲各國和地區(qū)的投資是中國大陸的主要外資來源。其次，中國在國際金融市場籌資變得更加困難。亞洲金融危機后，一些國際評級公司如穆迪評級公司將中國主權信用評級前景展望。由“穩(wěn)定”降為“消極”，相當部分國際投資者改變了對亞洲地區(qū)經(jīng)濟的看法，加大了對亞洲市場和亞洲籌資企業(yè)的風險預期，地處亞洲的中國必然受到連累，中國在國際金融市場的籌資受到一定程度的消極影響。再次，亞洲金融危機的爆發(fā)，不僅使本國和本地區(qū)的企業(yè)遭受沉重打擊，而且也使西方國家的跨國投資蒙受了巨大的損失，這嚴重打擊了西方國家跨國公司等投資者對包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家的投資信心，使得一些西方國家的投資者對中國大陸的投資變得更加謹慎。

　　在外受亞洲金融危機的沖擊，內(nèi)受經(jīng)濟結(jié)構失衡、經(jīng)濟體制缺陷及經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)換不到位的消極影響下，我國面臨著前所未有的有效需求不足、通貨緊縮的嚴峻局面。1998年年中，中國政府面對當時國內(nèi)外嚴峻的經(jīng)濟形勢，為了確保當年8%的經(jīng)濟增長目標的實現(xiàn)，果斷地決定改變已實行數(shù)年的適度從緊的財政政策，實施積極的財政政策。

　　從1998年7月到2002年，積極財政政策實施了5個年頭。這種主要通過增發(fā)國債的方式籌集資金，加大政府投資力度，借助政府投資規(guī)模的擴大帶動民間投資增長的積極財政政策，在擴大內(nèi)需、拉動經(jīng)濟增長方面發(fā)揮積極作用的同時，也帶來了財政赤字規(guī)模和國債余額的快速增長，財政風險相應地也在不斷加大。

　　1998年為實施積極財政政策的第一年，在這一財政年度，主要的國債政策措施是擴大國債發(fā)行規(guī)模，加大基礎設施投資力度。1998年年中，根據(jù)國務院的決定，財政部向國有獨資商業(yè)銀行發(fā)行1000億元長期建設國債，經(jīng)全國人大常委會審議通過后，重點用于基礎設施等六個方面的建設：一是增加農(nóng)田水利和生態(tài)環(huán)境建設投資；——是加快鐵路、公路、電信和一些重點機場建設；三是擴大環(huán)境保護和垃圾處理、供水、供暖、供氣、城市道路和綠化等；四是建設250億公斤倉容的國家儲備糧庫；五是實施農(nóng)村電網(wǎng)改造和工程建設，同時進行城市電網(wǎng)改造；六是擴大經(jīng)濟實用住宅建設規(guī)模。為防范金融風險，中央政府決定向國有獨資商業(yè)銀行發(fā)行2700億元特別國債，以充實國有商業(yè)銀行資本金，提高國有商業(yè)銀行資本充足率，相應降低國有商業(yè)銀行風險。

　　1999年，亞洲金融危機對我國的負面影響仍在繼續(xù)，國內(nèi)通貨緊縮的趨勢仍在繼續(xù)蔓延，經(jīng)濟形勢仍然不容樂觀。1999年初，中央政府決定繼續(xù)實施積極財政政策，進一步刺激和增加投資需求和消費需求，形成對經(jīng)濟的雙重拉動。年初中央財政安排了500億元長期國債用于基礎設施建設。針對二季度經(jīng)濟增長速度回落的客觀事實，國務院于當年7月份決定加大積極財政政策的力度，其中在國債政策方面決定進一步增發(fā)國債和加大政府投資力度。1999年年中，又增發(fā)600億元長期國債，除大部分用于基礎設施等建設外，還將90億元國債用于國有企業(yè)技術改造的貸款貼息。

　　2000年，中國的國民經(jīng)濟出現(xiàn)了良好的發(fā)展勢頭，主要經(jīng)濟指標基本擺脫了多年來的下降趨勢，呈現(xiàn)一定的回升態(tài)勢。國務院各有關部門根據(jù)全國人大及其常委會的要求，按照國務院確定的方向和重點安排國債投資項目，不搞重復建設和盲目建設，加強工程的監(jiān)督與管理，對國債資金使用實行全過程的監(jiān)督檢查和追蹤問效。在年初發(fā)行1000億元長期國債的基礎上，年中又增發(fā)了 500億長期國債，全部用于基礎設施及生態(tài)環(huán)境建設和企業(yè)的技術改造項目等方面。

　　為了鞏固和發(fā)展良好的經(jīng)濟發(fā)展勢頭，促進國民經(jīng)濟的穩(wěn)固回升，中央決定2001年繼續(xù)實行積極的財政政策。根據(jù)年初的預算，安排發(fā)行建設國債1000億元，其中列入中央預算600億元，代地方政府發(fā)行400億元。2001年的建設國債主要用于彌補在建項目后續(xù)資金不足，中央財政安排部分除技術改造貼息以外，全部用于未完工程。同時計劃發(fā)行500億元特種國債，主要用于西部大開發(fā)，安排西氣東輸、西電東送、南水北調(diào)、青藏鐵路、生態(tài)建設等項目。

　　2002年，中央政府決定繼續(xù)實行擴大內(nèi)需的積極財政政策。根據(jù)財政部部長項懷誠在九屆全國人大五次會議作的（關于2001年中央和地方預算執(zhí)行情況及2002年中央和地方預算草案的報告），具體在國債政策方面的措施是繼續(xù)利用國債資金加大基礎設施建設力度，帶動固定資產(chǎn)投資增長。中央政府決定發(fā)行1500億元長期建設國債，其中1250億元列入中央預算，250億元代地方政府發(fā)行。主要用于在建國債項目、西部開發(fā)項目、重點企業(yè)技術改造，以及南水北調(diào)、京津水資源保護工程、農(nóng)村基礎設施、公檢法司和高校擴招所需基礎設施等方面的建設。

　　以上所涉及的國債規(guī)模僅指長期建設國債規(guī)模，如果將其他國債一并加以考慮，我國自1998年以來的國債發(fā)行規(guī)模要大得多。在國債累計余額增長率持續(xù)大于 GDP增長率的情況下，我國的國債負擔率呈不斷提高的趨勢。1994～2000年，我國國債負擔率分別為6.06%、6.55%、7.29%、8.16%、9.9%、12.7%、14.6%.2001年共發(fā)行各類國債5004億元，比上年增發(fā)314億元，增長 6.3%，其中1999億元用于償還到期國內(nèi)外債務本金，400億元為中央代地方政府發(fā)行，其余2605億元用于彌補中央財政赤字。2002年預算安排的國債發(fā)行總規(guī)模為5929億元，比上年增加925億元，增長18.5%.其中用于歸還到期債務本金2581億元，比上年增加582億元，彌補中央財政赤字3098億元，中央代地方政府發(fā)行250億元。

　　通過連續(xù)數(shù)年的積極財政政策的實施，內(nèi)需不足的問題得到了一定程度的緩解，通貨緊縮局面已經(jīng)得到改變，并已成功地抵御了亞洲金融危機對我國經(jīng)濟的沖擊。盡管有效需求不足的問題尚未得到根本解決，但在我國今后的經(jīng)濟運行中，其重要性已經(jīng)有所下降。相反，產(chǎn)業(yè)結(jié)構轉(zhuǎn)型和升級問題正變得日益突出。20世紀90年代末以來，隨著經(jīng)濟增長速度的明顯放緩，產(chǎn)業(yè)結(jié)構的調(diào)整越來越具有緊迫性和必要性。在這種背景下，世界各國開始加快了產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整的步伐。在中國加入WTO和世界各國紛紛加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整步伐的背景下，中國經(jīng)濟發(fā)展面臨著巨大的挑戰(zhàn)和難得的機遇，產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整的緊迫感越來越大。如何抓住機遇加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整的步伐，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構的轉(zhuǎn)型與升級，以增強中國的經(jīng)濟競爭力，并相應增加有效供給，已經(jīng)成為新世紀之初中國政府必須加以重視和解決的一個重要問題。

　　客觀經(jīng)濟形勢的變化，迫切要求我們對作為積極財政政策重要組成部分的國債政策的取向問題進行認真的探索和思考，以為政府國債政策的相應調(diào)整和轉(zhuǎn)變提供相應的參考。我國國債政策的基本政策取向是：

　　1.在國債政策目標的確立上，必須從片面強調(diào)確保年度經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)移到實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展方面。作為我國的最高決策層，在制定國債政策目標時，不能僅僅局限于確保年度或任期經(jīng)濟增長目標的實現(xiàn)，而應將重心放在國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展方面。只有這樣我國的國民經(jīng)濟才能步入良性發(fā)展的軌道，經(jīng)濟增長的可持續(xù)性才有保證。

　　2，在國債政策的目標重新定位的情況下，其著力點應該從通過拉動內(nèi)需以實現(xiàn)經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)移到推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構的轉(zhuǎn)型與升級，并以此改善供給結(jié)構、提高供給質(zhì)量、增加有效供給和增強經(jīng)濟競爭力上來。在積極財政政策實施的初期，國債政策作用的側(cè)重點放在拉動需求方面，這樣做簡單、容易操作，而且見效快，因而是無可厚非的。到了2000年，我國的經(jīng)濟增長速度開始回升，固定資產(chǎn)投資增長速度明顯加快，投資品及消費品價格開始止跌回升，這說明我國的需求管理政策已經(jīng)取得一定的成效。盡管有效需求不足的問題還沒有得到根本解決，但矛盾的主要方面已經(jīng)轉(zhuǎn)移到有效供給上來了。經(jīng)過5年積極的財政政策的實施，我國的財政赤字率、償債率、債務依存度都已接近或超過警戒線，雖然負債率還較低，但我國國債負擔率近年來的提高速度卻是世界罕見的。而且我國的經(jīng)濟發(fā)展水平不高，相對于西方發(fā)達國家而言，國民經(jīng)濟對國債的承受能力相對低下，因而以西方發(fā)達國家及歐盟成員國所確定的警戒線標準來說明我國的國債發(fā)行還有較大的空間，這是不正確的。根據(jù)我國的經(jīng)濟發(fā)展水平，國債負擔率應控制在20%以內(nèi)為宜，最多不得超過30%，否則有發(fā)生財政危機的危險。由此可見，通過繼續(xù)擴大國債規(guī)模的旨在拉動需求增長的國債政策的回旋余地已經(jīng)越來越小。而且，我國已經(jīng)加入WTO，在關稅及各種非關稅保護逐步弱化的情況下，迫切需要提高我國經(jīng)濟的國際競爭力。單一的需求管理政策只能解決短期的經(jīng)濟增長問題，不可能解決國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展問題。因此，要確保國民經(jīng)濟持續(xù)、快速和健康發(fā)展，國債政策的著力點應放到優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構、并借以改善供給結(jié)構和提高供給質(zhì)量，以及增加有效供給和增強經(jīng)濟競爭力上來。要通過國債政策的作用，推動經(jīng)濟增長方式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變；產(chǎn)業(yè)結(jié)構從低級狀態(tài)向高級化狀態(tài)轉(zhuǎn)變，國民經(jīng)濟的工業(yè)化和信息化程度同時得到提高，經(jīng)濟增長與生態(tài)環(huán)境的保護能夠有機協(xié)調(diào)起來；西部大開發(fā)戰(zhàn)略得以順利實施，不同地區(qū)間得以共同發(fā)展。為此要求我們必須將需求管理政策與供給管理政策有機地結(jié)合起來，將短期政策與長期政策結(jié)合起來，注重政策之間的協(xié)調(diào)和銜接，但國債政策應逐步從需求管理中淡出，逐步降低需求的調(diào)控力度，政策的著力點應逐步從需求轉(zhuǎn)移到供給方面。

　　3.在國債政策目標及政策的著力點發(fā)生轉(zhuǎn)移的情況下，對國債政策工具的運用必須做出相應的調(diào)整。首先，在國債發(fā)行方面，要嚴格控制國債發(fā)行規(guī)模，維持國債政策的可持續(xù)性。20世紀30年代以來，國債政策主要是作為反周期的需求管理政策而發(fā)揮作用的。因為在市場經(jīng)濟條件下，短期經(jīng)濟波動主要由需求因素決定，因而通過國債政策的實施可以影響需求水平，從而消除經(jīng)濟運行過程中出現(xiàn)的短期經(jīng)濟波動。但隨著時間的推移，國債政策的周期性調(diào)節(jié)功能在逐步弱化，調(diào)控總供給或需求結(jié)構的作用變得越來越大。在國債政策的功能和作用的側(cè)重點發(fā)生變化的情況下，國債政策就不再僅僅是一種反周期的短期政策，而日益發(fā)展成為一種長期的財政政策。隨著國債政策的長期化，政府累計債務規(guī)模不斷擴大，國債政策的可持續(xù)性問題就不得不引起關注。要保持國債政策的可持續(xù)性，關鍵是國債政策必須服從和服務于宏觀經(jīng)濟運行的要求，國債規(guī)模必須適度。近幾年來，由于連續(xù)實施積極的財政政策，我國國債規(guī)模迅速擴大，國債負擔率急劇提高，目前已經(jīng)接近20%的水平。在此情況下，為避免國債風險的進一步加大，特別是防止國債政策效果由正變負的可能性，必須使國債余額增長速度低于 GDP的增長速度，從而使國債風險程度能得到有效控制和降低。

　　其次，在國債資金的運用方面，必須明確規(guī)定國債的使用方向，增強國債對經(jīng)濟增長的貢獻。在國債資金的使用方向上，國內(nèi)外學者們對此進行了深入的分析。如公共選擇學派的創(chuàng)始人布坎南在其專著《自由、市場和國家》中認為：“如果聯(lián)邦的經(jīng)費真是投資性質(zhì)的，那么，通過舉債來籌集資金是無可非議的……要使政府開支的某個項目能成為純資產(chǎn)，必須是決算表上能抵償債務的正現(xiàn)值的資產(chǎn)，直接來源于該資產(chǎn)的純收益必須有一個增值”，“只要出現(xiàn)了實際的經(jīng)濟增長，債務的限額和財政上揮霍的時間也會增加和延長。債務雖然達到限額，經(jīng)濟進一步的實際增長，能在一定時間內(nèi)逐漸減輕償還現(xiàn)有債務本息的負擔�！睆奈覈鴩鴤�投資方向和效果看，1998—2000年，在長期建設性國債資金使用中，用于農(nóng)林水利建設的比例為28%，城市建設為20%，交通運輸為18%，技術改造為10%，農(nóng)網(wǎng)改造為‘9%，糧庫建設為8%，環(huán)境保護為3%，教育司法為3%，其他為1%.經(jīng)過連續(xù)數(shù)年的國債投資力度的加大，基礎設施得到明顯改善，生態(tài)建設得到了更好的保護，企業(yè)技術進步和產(chǎn)業(yè)升級得到了很好的推動，各項社會事業(yè)得到了更好的發(fā)展。根據(jù)我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀要求。在國債資金投向上應繼續(xù)加大生態(tài)建設和環(huán)境保護的投入力度，為我國產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎；繼續(xù)加大教育投資力度，并處理好不同層次和不同類型的教育投人關系，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構的調(diào)整和升級提供豐裕的人力資源；在基礎設施和基礎產(chǎn)業(yè)的投入上，要處理好城市與農(nóng)村的關系，推動農(nóng)村與城市的協(xié)調(diào)發(fā)展；要進一步加大企業(yè)技術改造和高新技術產(chǎn)業(yè)的投入力度，推動我國傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術改造和新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構的升級。國債資金向這些領域的投入不是包辦或壟斷，麗是重在發(fā)揮其對民間資本的引導作用。要充分發(fā)揮國債投資的“擴散效應”和“乘數(shù)效應”，拉動民間投資的快速增長。要加大對國債投資過程的全程監(jiān)督管理，搞好國債投資項目的可行性研究，建立國債投資的風險約束機制和投資決策責任制，推行嚴格的招投標制和監(jiān)管制，確保國債資金的全部到位，提高國債資金使用效益。

　　4.把握好國債政策的操作力度。運用國債政策調(diào)控國民經(jīng)濟運行過程時，要注意財政本身的承受能力。擴大國債發(fā)行，必須使我國的財政赤字率、國債負擔率等反映財政風險程度的指標能夠控制在警戒線以內(nèi)。在操作國債政策的過程中，必須建立國債風險預警系統(tǒng)，使得在發(fā)揮國債政策對國民經(jīng)濟運行過程積極、有效的調(diào)控作用的同時，國債風險又能得到有效的防范和規(guī)避。要正確認識國債政策在國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展中的地位和作用，國債政策既不是可有可無，也不是可以取代市場機制的作用。在市場經(jīng)濟條件下，國債政策只是在市場機制作用的基礎上發(fā)揮其應有的作用，只是彌補市場機制的不足和缺陷，而不是取代市場機制。在運用國債政策以實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的目標時，要注意掌握好政策的力度和政策的作用范圍，保持國債政策的適度性。