一、發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必須推行公共財(cái)政模式

　　財(cái)政體制決定于社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制。從歷史演變過程看，適應(yīng)于不同經(jīng)濟(jì)體制的財(cái)政模式，大體可分為三種類型：與自然經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政模式是典型的家計(jì)財(cái)政，其明顯特點(diǎn)是公私不分，管理不規(guī)范、不透明，隨意性大，收支缺乏有效監(jiān)督；與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政模式是生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政，其突出特點(diǎn)是政企不分，大包大攬，統(tǒng)收統(tǒng)支；與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政模式是公共財(cái)政。現(xiàn)代意義上的公共財(cái)政，始于17世紀(jì)末的英國(guó)，至今已有幾百年的歷史。公共財(cái)政與其他財(cái)政模式相比較，具有以下突出特點(diǎn)。

　　公共性。公共財(cái)政解決公共問題，實(shí)現(xiàn)公共目的，滿足社會(huì)公共需要。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用，但也存在市場(chǎng)自身無法解決或解決得不好的公共問題。比如，宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)問題、壟斷問題、外部性問題等。解決這些問題，政府是首要的“責(zé)任人”。政府解決公共問題，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，需要以公共政策為手段。而公共政策的制定和執(zhí)行，又以公共資源為基礎(chǔ)和后盾。公共財(cái)政既是公共政策的重要組成部分，又是執(zhí)行公共政策的保障手段。相對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下大包大攬的生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政而言，公共財(cái)政只以滿足社會(huì)公共需要為職責(zé)范圍，凡不屬于或不能納入社會(huì)公共需要領(lǐng)域的事項(xiàng)，公共財(cái)政原則上不介入；而市場(chǎng)無法解決或解決不好的，屬于社會(huì)公共領(lǐng)域的事項(xiàng)，公共財(cái)政原則上就必須介入。

　　公平性。公共財(cái)政政策要一視同仁。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征之一就是公平競(jìng)爭(zhēng)，體現(xiàn)在財(cái)政上就是必須實(shí)行一視同仁的財(cái)政政策，為社會(huì)成員和市場(chǎng)主體提供平等的財(cái)政條件。不管其經(jīng)濟(jì)成分，不管其性別、種族、職業(yè)、出身、信仰、文化程度乃至國(guó)籍，只要守法經(jīng)營(yíng)，依法納稅，政府就不能歧視，財(cái)政政策上也不應(yīng)區(qū)別對(duì)待。不能針對(duì)不同的社會(huì)集團(tuán)、階層、個(gè)人以及不同的經(jīng)濟(jì)成分，制定不同的財(cái)稅法律和制度。

　　公益性。公共財(cái)政只能以滿足社會(huì)公共需要為己任，追求公益目標(biāo)，一般不直接從事市場(chǎng)活動(dòng)和追逐利潤(rùn)。如果公共財(cái)政追逐利潤(rùn)目標(biāo)，它就有可能憑借其擁有的特殊政治權(quán)力凌駕于其他經(jīng)濟(jì)主體之上，就有可能運(yùn)用自己的特權(quán)在具體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中影響公平競(jìng)爭(zhēng)，直接干擾乃至破壞經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，破壞正常的市場(chǎng)秩序，打亂市場(chǎng)與政府分工的基本規(guī)則；財(cái)政資金也會(huì)因用于牟取利潤(rùn)項(xiàng)目而使公共需要領(lǐng)域投入不足。公共財(cái)政的收入，是為滿足社會(huì)公共需要而籌措資金；公共財(cái)政的支出，是以滿足社會(huì)公共需要和追求社會(huì)公共利益為宗旨，不能以盈利為目標(biāo)。

　　法治性。公共財(cái)政要把公共管理的原則貫穿于財(cái)政工作的始終，以法制為基礎(chǔ)，管理要規(guī)范和透明。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)。一方面，政府的財(cái)政活動(dòng)必須在法律法規(guī)的約束規(guī)范下進(jìn)行；另一方面，通過法律法規(guī)形式，依靠法律法規(guī)的強(qiáng)制保障手段，社會(huì)公眾得以真正決定、約束、規(guī)范和監(jiān)督政府的財(cái)政活動(dòng)，確保其符合公眾的根本利益。具體而言，獲得財(cái)政收入的方式、數(shù)量和財(cái)政支出的去向、規(guī)模等理財(cái)行為必須建立在法制的基礎(chǔ)上，不能想收什么就收什么，想收多少就收多少，或者想怎么花就怎么花，要依法理財(cái)，依法行政。

　　公共財(cái)政模式是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)緊密地連在一起的。黨的十四大確立了我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，這就決定了必須建立公共財(cái)政。十五屆五中全會(huì)和十六屆三中全會(huì)將建立和健全公共財(cái)政體制，作為建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一項(xiàng)重要任務(wù)。我們?cè)谝婪ㄖ螄?guó)和經(jīng)濟(jì)全球化的新形勢(shì)下，積極穩(wěn)妥地建設(shè)公共財(cái)政體制，既是財(cái)政運(yùn)行模式與國(guó)際接軌的需要，也是推動(dòng)建設(shè)社會(huì)主義政治文明的要求。

　　二、繼續(xù)推進(jìn)公共財(cái)政建設(shè)的主要措施

　　經(jīng)過多年的努力，目前我國(guó)公共財(cái)政體制的框架初步確立。一是按照解決公共問題、滿足公共需要的要求，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整取得了重大進(jìn)展。大幅度增加了社會(huì)保障、教育、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等重點(diǎn)公共需要支出。同時(shí)，逐步減少和退出對(duì)一般競(jìng)爭(zhēng)性和經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域的財(cái)政直接投資和補(bǔ)貼。二是按照公平和規(guī)范的要求，財(cái)政管理制度改革邁出了重要步伐。改革了工商稅制和稅費(fèi)管理制度，初步規(guī)范了國(guó)家與企業(yè)、個(gè)人的分配關(guān)系。實(shí)行了分稅制財(cái)政管理體制改革和所得稅收入分享改革，初步規(guī)范了中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系。實(shí)行了部門預(yù)算、國(guó)庫集中收付、政府采購和收支兩條線改革，初步規(guī)范了財(cái)政資金管理，提高了財(cái)政資金安全性和使用效率。三是以實(shí)施適度從緊和積極財(cái)政政策為標(biāo)志，財(cái)政調(diào)控經(jīng)濟(jì)的方式，由被動(dòng)調(diào)控向主動(dòng)調(diào)控轉(zhuǎn)變，由直接調(diào)控向間接調(diào)控轉(zhuǎn)變，由單一調(diào)控工具向多種調(diào)控工具并用轉(zhuǎn)變等。

　　按照黨的十六大和十六屆三中全會(huì)精神，根據(jù)財(cái)政改革和發(fā)展面臨的新形勢(shì)，健全公共財(cái)政體制需要進(jìn)一步采取以下措施。

　　調(diào)整長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債使用方向和結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步增強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控的有效性和針對(duì)性。根據(jù)世界經(jīng)濟(jì)好轉(zhuǎn)、民間投資日趨活躍等國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)的新情況和新形勢(shì)，繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策，維持中央財(cái)政赤字絕對(duì)規(guī)模不變，但占GDP的比重下降，并在此基礎(chǔ)上逐步減少長(zhǎng)期國(guó)債投資的力度，直至不發(fā)；按照“五個(gè)統(tǒng)籌”的原則配置財(cái)政資源，適當(dāng)增加預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金數(shù)量，逐步減少對(duì)一般競(jìng)爭(zhēng)性和經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域的直接投資，騰出資金用于增加公共服務(wù)和公共產(chǎn)品方面的投入。

　　大力調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，著力支持全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。按照黨的十六屆三中全會(huì)提出的科學(xué)發(fā)展觀的要求，針對(duì)非典期間暴露出的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的突出問題，充分發(fā)揮公共財(cái)政解決公共問題和服務(wù)公共目的的職能，大力調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，逐步減少對(duì)一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的直接投入，加大對(duì)社會(huì)保障、公共衛(wèi)生、義務(wù)教育、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)公益性事業(yè)的投入和支持力度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展。

　　重點(diǎn)支持解決“三農(nóng)”問題。目前，城鄉(xiāng)居民在基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障、義務(wù)教育等社會(huì)公益事業(yè)方面的待遇差別較大，反映了公共財(cái)政建設(shè)任重而道遠(yuǎn)，需要采取有效措施，讓公共財(cái)政的陽光更多地照耀到農(nóng)村。要繼續(xù)深化農(nóng)村稅費(fèi)改革，全面取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，降低農(nóng)業(yè)稅稅率，五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制。今后文化、衛(wèi)生、教育等方面的支出增量主要投向農(nóng)村，不斷改善農(nóng)村的公共服務(wù)水平和農(nóng)村住戶的生產(chǎn)生活條件。要推進(jìn)糧食直補(bǔ)改革，將糧食風(fēng)險(xiǎn)基金從補(bǔ)給流通環(huán)節(jié)，改為直接補(bǔ)給種糧農(nóng)民等。

　　適時(shí)推進(jìn)稅制改革。根據(jù)加入WT0后的新形勢(shì)，適時(shí)完善符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的稅制體系，為各類市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造一個(gè)比較寬松的財(cái)稅環(huán)境。要逐步將生產(chǎn)型增值稅調(diào)整為消費(fèi)型增值稅，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，將出口退稅機(jī)制改革落實(shí)好。此外，還要認(rèn)真研究、積極探索、適時(shí)完善消費(fèi)稅，適當(dāng)擴(kuò)大稅基；改革個(gè)人所得稅，實(shí)行綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制；實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費(fèi)改革，條件具備時(shí)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應(yīng)清理取消有關(guān)收費(fèi)。

　　繼續(xù)推進(jìn)預(yù)算管理制度改革。部門預(yù)算制度要逐步實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、規(guī)范化；國(guó)庫集中收付制度要分步全面推開：“收支兩條線”管理改革要實(shí)現(xiàn)全口徑的預(yù)算管理；政府采購制度改革要進(jìn)一步擴(kuò)大范圍和規(guī)范操作。同時(shí)，還要注重研究建立績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系，促進(jìn)財(cái)政支出效益的最大化，建立起較為完善的公共財(cái)政預(yù)算編制和執(zhí)行管理體系。

　　進(jìn)一步規(guī)范和完善財(cái)政管理體制。尤其是要加大工作力度，盡快合理劃分各級(jí)政府的支出責(zé)任范圍，使各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配，調(diào)動(dòng)各級(jí)政府的積極性，促進(jìn)財(cái)政協(xié)調(diào)發(fā)展，緩解基層財(cái)政困難，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　三、正確認(rèn)識(shí)公共財(cái)政建設(shè)中需要解決的幾個(gè)問題

　　公共財(cái)政不是吃飯財(cái)政。從公共財(cái)政的內(nèi)涵和特點(diǎn)看，公共財(cái)政以解決公共問題，滿足公共需要為職責(zé)范圍，除了保障吃飯外，還負(fù)擔(dān)著其他較多的社會(huì)公共事務(wù)，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、教育及其他社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展等方面，財(cái)政用于這方面的支出是建設(shè)性的。同時(shí)，公共財(cái)政也不僅僅是支出結(jié)構(gòu)、范圍的調(diào)整，還包含著規(guī)范性、法治化、公平性等要求。從西方公共財(cái)政實(shí)踐的歷史演變看，公共財(cái)政的職責(zé)范圍不同時(shí)期有不同的特點(diǎn)和變化，主要可以分為兩個(gè)大的階段。第一階段是自由資本主義時(shí)期，政府充當(dāng)“守夜人”的角色，主要職能是維護(hù)生產(chǎn)和社會(huì)秩序的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，公共財(cái)政支出基本上用于公安、司法、行政管理、國(guó)防等消費(fèi)性項(xiàng)目，用于“公共工程”方面的支出少一些。第二階段是現(xiàn)代資本主義時(shí)期即資本主義進(jìn)入壟斷以后，國(guó)家干預(yù)增強(qiáng)，財(cái)政發(fā)展為現(xiàn)代公共財(cái)政�，F(xiàn)代公共財(cái)政的活動(dòng)范圍除了行政和國(guó)防支出這些典型的政府支出外，增加了社會(huì)保障和福利方面的支出，還增加了用于“共同生產(chǎn)條件”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展支出，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等方面。從近幾年我國(guó)的實(shí)踐看，盡管財(cái)政逐步減少了一些一般生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性方面的投入，可用于基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、教育等方面的建設(shè)投入不僅沒有減少，而且通過包括增發(fā)建設(shè)國(guó)債在內(nèi)的一系列措施，還加大了投入；同時(shí)對(duì)一些特殊競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，如有些高科技、高風(fēng)險(xiǎn)的先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，財(cái)政已經(jīng)并且今后仍將予以重點(diǎn)支持。從理財(cái)原則看，盡管公共財(cái)政不是吃飯財(cái)政，但公共財(cái)政要首先按照“一要吃飯，二要建設(shè)”的原則保障吃飯，保“吃飯”是公共財(cái)政最基本、最起碼的要求。

　　公共財(cái)政仍要大力支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展。發(fā)展是我們黨執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)，財(cái)政自然要為發(fā)展服務(wù)，不僅要將財(cái)政這塊“蛋糕”切好、分好，還要講究生財(cái)之道。公共財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的和任務(wù)沒有改變，只是支持的方式方法要與時(shí)俱進(jìn)。不能再搞過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政拿錢投資辦企業(yè)、設(shè)立周轉(zhuǎn)金、隨意減免稅等老辦法，這不僅容易引起地區(qū)行業(yè)之間財(cái)稅優(yōu)惠政策的攀比和惡性競(jìng)爭(zhēng)、擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，還易背上沉重的債務(wù)包袱，同時(shí)會(huì)使財(cái)政該保證的支出不能有效保證，甚至出現(xiàn)欠發(fā)工資現(xiàn)象。公共財(cái)政要按照發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，通過實(shí)施適當(dāng)?shù)呢?cái)稅政策，采取財(cái)政貼息、加強(qiáng)社會(huì)保障、深化財(cái)稅改革等比較規(guī)范的辦法，為做蛋糕的人、做蛋糕的主體，即企業(yè)家和企業(yè)，創(chuàng)造一個(gè)公平的、比較寬松的、具有自主發(fā)展能力的財(cái)稅環(huán)境。在抗擊非典的斗爭(zhēng)中，國(guó)家對(duì)民航等受沖擊較大的行業(yè)實(shí)行了貸款貼息和減免稅費(fèi)的財(cái)政政策措施，受到企業(yè)和社會(huì)各界的好評(píng)，進(jìn)一步證明了用規(guī)范的財(cái)政手段，不僅一樣能支持企業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且成本低，效益更明顯。

　　公共財(cái)政既講公平，又講效率。公共財(cái)政提倡以人為本，服務(wù)社會(huì)公共需要，維護(hù)社會(huì)公平和公正，其重要任務(wù)之一是保障困難群眾的基本生活需要。但公共財(cái)政絕不是養(yǎng)懶人，要研究解決開著私家車領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金或低保的現(xiàn)象，這不僅不利于鼓勵(lì)就業(yè)和再就業(yè)，而且實(shí)際上是在制造新的不公平。需要完善相關(guān)財(cái)政政策措施，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督管理，在保障公平的同時(shí)，盡可能提高效率。

　　財(cái)政收入應(yīng)與政府收入相一致。在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家和公共財(cái)政體制下，財(cái)政收入即為政府主要收入。發(fā)達(dá)國(guó)家沒有“預(yù)算外”資金這個(gè)概念。但在我國(guó)，財(cái)政收入的口徑一般僅指進(jìn)入財(cái)政預(yù)算中的資金，一般稱為預(yù)算內(nèi)資金，不少預(yù)算外資金以及以政府名義集中的收入不在財(cái)政收入統(tǒng)計(jì)之內(nèi)。如土地屬于一項(xiàng)重要的國(guó)有公共資源，以公共利益為目的進(jìn)行的政府土地拍賣轉(zhuǎn)讓取得的收入屬于公共收入，應(yīng)納入到公共財(cái)政范圍加以管理規(guī)范。而現(xiàn)在一些地方的土地管理比較混亂，不僅不利于保護(hù)耕地和糧食安全，而且游離于預(yù)算監(jiān)督和約束之外，極易導(dǎo)致政府土地交易行為中公共利益和商業(yè)利益的混淆，從而誘發(fā)腐敗，損害公共利益。在發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和建設(shè)公共財(cái)政的新形勢(shì)下，需要通過改革，盡快將尚未納入財(cái)政管理的政府性收入都納入到財(cái)政預(yù)算范圍，實(shí)行全口徑預(yù)算管理，資金接受財(cái)政的監(jiān)督和管理，財(cái)政接受人大、審計(jì)和社會(huì)公眾的監(jiān)督。

　　公共財(cái)政改革需要規(guī)范和統(tǒng)一部門財(cái)權(quán)。推進(jìn)公共財(cái)政改革特別是預(yù)算管理制度改革，將公平、公開、規(guī)范的原則貫徹到財(cái)政資金使用的全過程，可以從根本上防范財(cái)政資金分配中的“暗箱操作”和使用過程中的截留挪用問題；對(duì)于推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)部門依法行政，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展具有重要意義。這在一定程度上需要統(tǒng)一和規(guī)范部門財(cái)權(quán)使用，不能再分散財(cái)權(quán)，這些改革要漸進(jìn)地與決策體系和政治文明建設(shè)進(jìn)程相適應(yīng)。預(yù)算管理制度改革不僅要規(guī)范其他部門，也要規(guī)范財(cái)政部門。財(cái)政部門要帶頭轉(zhuǎn)變工作方式，依法理財(cái)，公平理財(cái)，完善預(yù)算編制和執(zhí)行的制衡機(jī)制，增強(qiáng)財(cái)政收入和支出安排的公平性和透明度，自覺接受各部門和社會(huì)的監(jiān)督。