一、發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟必須推行公共財政模式

　　財政體制決定于社會經(jīng)濟體制。從歷史演變過程看，適應(yīng)于不同經(jīng)濟體制的財政模式，大體可分為三種類型：與自然經(jīng)濟相適應(yīng)的財政模式是典型的家計財政，其明顯特點是公私不分，管理不規(guī)范、不透明，隨意性大，收支缺乏有效監(jiān)督；與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的財政模式是生產(chǎn)建設(shè)型財政，其突出特點是政企不分，大包大攬，統(tǒng)收統(tǒng)支；與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的財政模式是公共財政�，F(xiàn)代意義上的公共財政，始于17世紀末的英國，至今已有幾百年的歷史。公共財政與其他財政模式相比較，具有以下突出特點。

　　公共性。公共財政解決公共問題，實現(xiàn)公共目的，滿足社會公共需要。在市場經(jīng)濟條件下，市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用，但也存在市場自身無法解決或解決得不好的公共問題。比如，宏觀經(jīng)濟波動問題、壟斷問題、外部性問題等。解決這些問題，政府是首要的“責(zé)任人”。政府解決公共問題，對社會公共事務(wù)進行管理，需要以公共政策為手段。而公共政策的制定和執(zhí)行，又以公共資源為基礎(chǔ)和后盾。公共財政既是公共政策的重要組成部分，又是執(zhí)行公共政策的保障手段。相對于計劃經(jīng)濟條件下大包大攬的生產(chǎn)建設(shè)型財政而言，公共財政只以滿足社會公共需要為職責(zé)范圍，凡不屬于或不能納入社會公共需要領(lǐng)域的事項，公共財政原則上不介入；而市場無法解決或解決不好的，屬于社會公共領(lǐng)域的事項，公共財政原則上就必須介入。

　　公平性。公共財政政策要一視同仁。市場經(jīng)濟的本質(zhì)特征之一就是公平競爭，體現(xiàn)在財政上就是必須實行一視同仁的財政政策，為社會成員和市場主體提供平等的財政條件。不管其經(jīng)濟成分，不管其性別、種族、職業(yè)、出身、信仰、文化程度乃至國籍，只要守法經(jīng)營，依法納稅，政府就不能歧視，財政政策上也不應(yīng)區(qū)別對待。不能針對不同的社會集團、階層、個人以及不同的經(jīng)濟成分，制定不同的財稅法律和制度。

　　公益性。公共財政只能以滿足社會公共需要為己任，追求公益目標(biāo)，一般不直接從事市場活動和追逐利潤。如果公共財政追逐利潤目標(biāo)，它就有可能憑借其擁有的特殊政治權(quán)力凌駕于其他經(jīng)濟主體之上，就有可能運用自己的特權(quán)在具體的經(jīng)濟活動中影響公平競爭，直接干擾乃至破壞經(jīng)濟的正常運行，破壞正常的市場秩序，打亂市場與政府分工的基本規(guī)則；財政資金也會因用于牟取利潤項目而使公共需要領(lǐng)域投入不足。公共財政的收入，是為滿足社會公共需要而籌措資金；公共財政的支出，是以滿足社會公共需要和追求社會公共利益為宗旨，不能以盈利為目標(biāo)。

　　法治性。公共財政要把公共管理的原則貫穿于財政工作的始終，以法制為基礎(chǔ)，管理要規(guī)范和透明。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟。一方面，政府的財政活動必須在法律法規(guī)的約束規(guī)范下進行；另一方面，通過法律法規(guī)形式，依靠法律法規(guī)的強制保障手段，社會公眾得以真正決定、約束、規(guī)范和監(jiān)督政府的財政活動，確保其符合公眾的根本利益。具體而言，獲得財政收入的方式、數(shù)量和財政支出的去向、規(guī)模等理財行為必須建立在法制的基礎(chǔ)上，不能想收什么就收什么，想收多少就收多少，或者想怎么花就怎么花，要依法理財，依法行政。

　　公共財政模式是與市場經(jīng)濟緊密地連在一起的。黨的十四大確立了我國經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，這就決定了必須建立公共財政。十五屆五中全會和十六屆三中全會將建立和健全公共財政體制，作為建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的一項重要任務(wù)。我們在依法治國和經(jīng)濟全球化的新形勢下，積極穩(wěn)妥地建設(shè)公共財政體制，既是財政運行模式與國際接軌的需要，也是推動建設(shè)社會主義政治文明的要求。

　　二、繼續(xù)推進公共財政建設(shè)的主要措施

　　經(jīng)過多年的努力，目前我國公共財政體制的框架初步確立。一是按照解決公共問題、滿足公共需要的要求，財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整取得了重大進展。大幅度增加了社會保障、教育、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和環(huán)境保護等重點公共需要支出。同時，逐步減少和退出對一般競爭性和經(jīng)營性領(lǐng)域的財政直接投資和補貼。二是按照公平和規(guī)范的要求，財政管理制度改革邁出了重要步伐。改革了工商稅制和稅費管理制度，初步規(guī)范了國家與企業(yè)、個人的分配關(guān)系。實行了分稅制財政管理體制改革和所得稅收入分享改革，初步規(guī)范了中央與地方的財政分配關(guān)系。實行了部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線改革，初步規(guī)范了財政資金管理，提高了財政資金安全性和使用效率。三是以實施適度從緊和積極財政政策為標(biāo)志，財政調(diào)控經(jīng)濟的方式，由被動調(diào)控向主動調(diào)控轉(zhuǎn)變，由直接調(diào)控向間接調(diào)控轉(zhuǎn)變，由單一調(diào)控工具向多種調(diào)控工具并用轉(zhuǎn)變等。

　　按照黨的十六大和十六屆三中全會精神，根據(jù)財政改革和發(fā)展面臨的新形勢，健全公共財政體制需要進一步采取以下措施。

　　調(diào)整長期建設(shè)國債使用方向和結(jié)構(gòu)，進一步增強財政宏觀調(diào)控的有效性和針對性。根據(jù)世界經(jīng)濟好轉(zhuǎn)、民間投資日趨活躍等國民經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)的新情況和新形勢，繼續(xù)實施積極財政政策，維持中央財政赤字絕對規(guī)模不變，但占GDP的比重下降，并在此基礎(chǔ)上逐步減少長期國債投資的力度，直至不發(fā)；按照“五個統(tǒng)籌”的原則配置財政資源，適當(dāng)增加預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金數(shù)量，逐步減少對一般競爭性和經(jīng)營性領(lǐng)域的直接投資，騰出資金用于增加公共服務(wù)和公共產(chǎn)品方面的投入。

　　大力調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，著力支持全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。按照黨的十六屆三中全會提出的科學(xué)發(fā)展觀的要求，針對非典期間暴露出的經(jīng)濟社會發(fā)展不協(xié)調(diào)的突出問題，充分發(fā)揮公共財政解決公共問題和服務(wù)公共目的的職能，大力調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，逐步減少對一般競爭性領(lǐng)域的直接投入，加大對社會保障、公共衛(wèi)生、義務(wù)教育、環(huán)境保護等社會公益性事業(yè)的投入和支持力度，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展。

　　重點支持解決“三農(nóng)”問題。目前，城鄉(xiāng)居民在基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、義務(wù)教育等社會公益事業(yè)方面的待遇差別較大，反映了公共財政建設(shè)任重而道遠，需要采取有效措施，讓公共財政的陽光更多地照耀到農(nóng)村。要繼續(xù)深化農(nóng)村稅費改革，全面取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，降低農(nóng)業(yè)稅稅率，五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制。今后文化、衛(wèi)生、教育等方面的支出增量主要投向農(nóng)村，不斷改善農(nóng)村的公共服務(wù)水平和農(nóng)村住戶的生產(chǎn)生活條件。要推進糧食直補改革，將糧食風(fēng)險基金從補給流通環(huán)節(jié)，改為直接補給種糧農(nóng)民等。

　　適時推進稅制改革。根據(jù)加入WT0后的新形勢，適時完善符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的稅制體系，為各類市場主體公平競爭創(chuàng)造一個比較寬松的財稅環(huán)境。要逐步將生產(chǎn)型增值稅調(diào)整為消費型增值稅，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，將出口退稅機制改革落實好。此外，還要認真研究、積極探索、適時完善消費稅，適當(dāng)擴大稅基；改革個人所得稅，實行綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制；實施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費改革，條件具備時對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應(yīng)清理取消有關(guān)收費。

　　繼續(xù)推進預(yù)算管理制度改革。部門預(yù)算制度要逐步實現(xiàn)科學(xué)化、規(guī)范化；國庫集中收付制度要分步全面推開：“收支兩條線”管理改革要實現(xiàn)全口徑的預(yù)算管理；政府采購制度改革要進一步擴大范圍和規(guī)范操作。同時，還要注重研究建立績效預(yù)算評價體系，促進財政支出效益的最大化，建立起較為完善的公共財政預(yù)算編制和執(zhí)行管理體系。

　　進一步規(guī)范和完善財政管理體制。尤其是要加大工作力度，盡快合理劃分各級政府的支出責(zé)任范圍，使各級政府的財權(quán)和事權(quán)相匹配，調(diào)動各級政府的積極性，促進財政協(xié)調(diào)發(fā)展，緩解基層財政困難，化解債務(wù)風(fēng)險。

　　三、正確認識公共財政建設(shè)中需要解決的幾個問題

　　公共財政不是吃飯財政。從公共財政的內(nèi)涵和特點看，公共財政以解決公共問題，滿足公共需要為職責(zé)范圍，除了保障吃飯外，還負擔(dān)著其他較多的社會公共事務(wù)，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護、教育及其他社會公益事業(yè)發(fā)展等方面，財政用于這方面的支出是建設(shè)性的。同時，公共財政也不僅僅是支出結(jié)構(gòu)、范圍的調(diào)整，還包含著規(guī)范性、法治化、公平性等要求。從西方公共財政實踐的歷史演變看，公共財政的職責(zé)范圍不同時期有不同的特點和變化，主要可以分為兩個大的階段。第一階段是自由資本主義時期，政府充當(dāng)“守夜人”的角色，主要職能是維護生產(chǎn)和社會秩序的正常運轉(zhuǎn)，公共財政支出基本上用于公安、司法、行政管理、國防等消費性項目，用于“公共工程”方面的支出少一些。第二階段是現(xiàn)代資本主義時期即資本主義進入壟斷以后，國家干預(yù)增強，財政發(fā)展為現(xiàn)代公共財政�，F(xiàn)代公共財政的活動范圍除了行政和國防支出這些典型的政府支出外，增加了社會保障和福利方面的支出，還增加了用于“共同生產(chǎn)條件”的經(jīng)濟發(fā)展支出，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等方面。從近幾年我國的實踐看，盡管財政逐步減少了一些一般生產(chǎn)經(jīng)營性方面的投入，可用于基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、教育等方面的建設(shè)投入不僅沒有減少，而且通過包括增發(fā)建設(shè)國債在內(nèi)的一系列措施，還加大了投入；同時對一些特殊競爭性領(lǐng)域，如有些高科技、高風(fēng)險的先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，財政已經(jīng)并且今后仍將予以重點支持。從理財原則看，盡管公共財政不是吃飯財政，但公共財政要首先按照“一要吃飯，二要建設(shè)”的原則保障吃飯，�！俺燥垺笔枪�共財政最基本、最起碼的要求。

　　公共財政仍要大力支持經(jīng)濟發(fā)展。發(fā)展是我們黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)，財政自然要為發(fā)展服務(wù)，不僅要將財政這塊“蛋糕”切好、分好，還要講究生財之道。公共財政支持經(jīng)濟發(fā)展的目的和任務(wù)沒有改變，只是支持的方式方法要與時俱進。不能再搞過去計劃經(jīng)濟體制下財政拿錢投資辦企業(yè)、設(shè)立周轉(zhuǎn)金、隨意減免稅等老辦法，這不僅容易引起地區(qū)行業(yè)之間財稅優(yōu)惠政策的攀比和惡性競爭、擾亂市場經(jīng)濟秩序，還易背上沉重的債務(wù)包袱，同時會使財政該保證的支出不能有效保證，甚至出現(xiàn)欠發(fā)工資現(xiàn)象。公共財政要按照發(fā)展市場經(jīng)濟的要求，通過實施適當(dāng)?shù)呢敹愓�策，采取財政貼息、加強社會保障、深化財稅改革等比較規(guī)范的辦法，為做蛋糕的人、做蛋糕的主體，即企業(yè)家和企業(yè)，創(chuàng)造一個公平的、比較寬松的、具有自主發(fā)展能力的財稅環(huán)境。在抗擊非典的斗爭中，國家對民航等受沖擊較大的行業(yè)實行了貸款貼息和減免稅費的財政政策措施，受到企業(yè)和社會各界的好評，進一步證明了用規(guī)范的財政手段，不僅一樣能支持企業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展，而且成本低，效益更明顯。

　　公共財政既講公平，又講效率。公共財政提倡以人為本，服務(wù)社會公共需要，維護社會公平和公正，其重要任務(wù)之一是保障困難群眾的基本生活需要。但公共財政絕不是養(yǎng)懶人，要研究解決開著私家車領(lǐng)取失業(yè)保險金或低保的現(xiàn)象，這不僅不利于鼓勵就業(yè)和再就業(yè)，而且實際上是在制造新的不公平。需要完善相關(guān)財政政策措施，加強財政監(jiān)督管理，在保障公平的同時，盡可能提高效率。

　　財政收入應(yīng)與政府收入相一致。在成熟的市場經(jīng)濟體制國家和公共財政體制下，財政收入即為政府主要收入。發(fā)達國家沒有“預(yù)算外”資金這個概念。但在我國，財政收入的口徑一般僅指進入財政預(yù)算中的資金，一般稱為預(yù)算內(nèi)資金，不少預(yù)算外資金以及以政府名義集中的收入不在財政收入統(tǒng)計之內(nèi)。如土地屬于一項重要的國有公共資源，以公共利益為目的進行的政府土地拍賣轉(zhuǎn)讓取得的收入屬于公共收入，應(yīng)納入到公共財政范圍加以管理規(guī)范。而現(xiàn)在一些地方的土地管理比較混亂，不僅不利于保護耕地和糧食安全，而且游離于預(yù)算監(jiān)督和約束之外，極易導(dǎo)致政府土地交易行為中公共利益和商業(yè)利益的混淆，從而誘發(fā)腐敗，損害公共利益。在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟和建設(shè)公共財政的新形勢下，需要通過改革，盡快將尚未納入財政管理的政府性收入都納入到財政預(yù)算范圍，實行全口徑預(yù)算管理，資金接受財政的監(jiān)督和管理，財政接受人大、審計和社會公眾的監(jiān)督。

　　公共財政改革需要規(guī)范和統(tǒng)一部門財權(quán)。推進公共財政改革特別是預(yù)算管理制度改革，將公平、公開、規(guī)范的原則貫徹到財政資金使用的全過程，可以從根本上防范財政資金分配中的“暗箱操作”和使用過程中的截留挪用問題；對于推動政府職能轉(zhuǎn)變，推進部門依法行政，促進經(jīng)濟社會全面發(fā)展具有重要意義。這在一定程度上需要統(tǒng)一和規(guī)范部門財權(quán)使用，不能再分散財權(quán)，這些改革要漸進地與決策體系和政治文明建設(shè)進程相適應(yīng)。預(yù)算管理制度改革不僅要規(guī)范其他部門，也要規(guī)范財政部門。財政部門要帶頭轉(zhuǎn)變工作方式，依法理財，公平理財，完善預(yù)算編制和執(zhí)行的制衡機制，增強財政收入和支出安排的公平性和透明度，自覺接受各部門和社會的監(jiān)督。