一、積極財(cái)政政策的風(fēng)險(xiǎn)不容忽視，必須全面把握

　　任何經(jīng)濟(jì)政策都有風(fēng)險(xiǎn)，積極財(cái)政政策也不例外。積極財(cái)政政策的成效值得肯定，但風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題亦不容忽視。作為刺激內(nèi)需、實(shí)施反周期調(diào)節(jié)的一劑“猛藥”，積極財(cái)政政策是以增發(fā)國(guó)債、擴(kuò)大財(cái)政赤字為代價(jià)的，隨著政策持續(xù)時(shí)間的延長(zhǎng)，也面臨一系列風(fēng)險(xiǎn)。具體而言，積極財(cái)政政策的風(fēng)險(xiǎn)，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。

　　（一）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　迄今為止，積極財(cái)政政策的主要手段，是增發(fā)國(guó)債、擴(kuò)大投資。1998年以來(lái)，隨著積極財(cái)政政策的實(shí)施，年度國(guó)債發(fā)行規(guī)律跳躍式增長(zhǎng)，國(guó)債余額屢創(chuàng)新高，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為積極財(cái)政政策最直接、最典型的風(fēng)險(xiǎn)�？疾旆e極財(cái)政政策的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，要注意以下三個(gè)問(wèn)題。

　　1.國(guó)債投資項(xiàng)目的決策與管理風(fēng)險(xiǎn)。1998—2002年，我國(guó)安排的國(guó)債項(xiàng)目總投資規(guī)模逾3.28萬(wàn)億元�？傮w上看，通過(guò)各級(jí)、各部門(mén)的共同努力，國(guó)債投資效果明顯，但在項(xiàng)目決策和資金管理中，也存在許多不容忽視的問(wèn)題，直接導(dǎo)致了國(guó)債投資風(fēng)險(xiǎn)。比較突出的，一是部分項(xiàng)目決策失誤。在國(guó)債投資項(xiàng)目選擇上，由于項(xiàng)目決定權(quán)和還款“兜底”責(zé)任分屬于發(fā)改委和財(cái)政部門(mén)，負(fù)責(zé)定項(xiàng)目的不承擔(dān)還款責(zé)任，承擔(dān)還款風(fēng)險(xiǎn)的不參與項(xiàng)目論證，權(quán)力與責(zé)任不統(tǒng)一，具體到項(xiàng)目單位來(lái)講只有利益、沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)，形成了全國(guó)上下很強(qiáng)的投資沖動(dòng)，在一定程度上造成了投資使用分散，建設(shè)戰(zhàn)線(xiàn)拉長(zhǎng)，部分項(xiàng)目因信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致決策失誤，直接造成國(guó)債資金的損失浪費(fèi)。二是部分國(guó)債項(xiàng)目上馬倉(cāng)促，前期準(zhǔn)備工作不充分。如山東境內(nèi)淮河流域的污水處理項(xiàng)目，在前期準(zhǔn)備工作不具備的情況下，國(guó)債資金即已下達(dá)，形成了“邊勘察、邊設(shè)計(jì)、邊施工”的局面，影響了國(guó)債資金使用效益。三是擠占挪用國(guó)債資金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。從對(duì)國(guó)債資金的專(zhuān)項(xiàng)核查來(lái)看，基本上每一地、每一類(lèi)項(xiàng)目都有國(guó)債資金被擠占挪用的問(wèn)題。如在湖北省荊州市界牌河段上江干堤綜合治理項(xiàng)目建設(shè)中，被騙取和私分的國(guó)債資金達(dá)206萬(wàn)元。四是部分國(guó)債項(xiàng)目配套資金不落實(shí)、不到位。據(jù)國(guó)家審計(jì)署對(duì)9個(gè)省的污水處理項(xiàng)目國(guó)債資金管理使用情況的審計(jì)，發(fā)現(xiàn)由于地方政府爭(zhēng)取項(xiàng)目較多，超出了地方配套的能力，國(guó)債項(xiàng)目地方配套資金的到位率只有60%多一點(diǎn)，銀行貸款到位情況也不理想，審計(jì)的37個(gè)污水處理項(xiàng)目中，有15個(gè)項(xiàng)目未按計(jì)劃完工或開(kāi)工；16個(gè)已完工項(xiàng)目中，有7個(gè)達(dá)不到設(shè)計(jì)要求，普遍存在配套設(shè)施落后于主體工程建設(shè)以及運(yùn)行費(fèi)用不足等問(wèn)題，造成設(shè)備閑置，投入的國(guó)債資金不僅發(fā)揮不出應(yīng)有的效益，而且使地方政府背上了沉重的包袱，直接形成了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　2.國(guó)債發(fā)行導(dǎo)致的政府綜合債務(wù)累積風(fēng)險(xiǎn)�？疾旆e極財(cái)政政策的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不能僅看6600億元長(zhǎng)期國(guó)債，還要把握好積極財(cái)政政策實(shí)施條件下我國(guó)政府債務(wù)積累的特殊性。1998—2002年，我國(guó)累計(jì)發(fā)行國(guó)債21489億元，其中，單純?yōu)閷?shí)施積極財(cái)政政策而發(fā)行的長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債為6600億元，占30.7%.同期，我國(guó)國(guó)債余額快速積累，由1997年的4565.66億元上升到2002年的15640.72億元。如果僅從6600億長(zhǎng)期國(guó)債占同期發(fā)債總規(guī)模30.7%的比重看，近年來(lái)國(guó)債余額的大幅度增長(zhǎng)，主要責(zé)任似乎不應(yīng)算到積極財(cái)政政策頭上。但如果考慮到我國(guó)積極財(cái)政政策的實(shí)施背景，由其導(dǎo)致的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)快速積聚傾向卻不容忽視。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)絕大部分年份都有赤字，由于多年連續(xù)發(fā)債，加之債務(wù)成本較高，從1996年起，我國(guó)就已進(jìn)入還債壓力比較大的時(shí)期，每年債務(wù)還本付息壓力都在1000億元以上。在這個(gè)基礎(chǔ)上實(shí)施積極的財(cái)政政策，雖然每年因政策本身而發(fā)行的長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債只有1000—1500億元，但由于債務(wù)的慣性增長(zhǎng)，卻使得每年的發(fā)債總規(guī)模都在3300億元以上，2002年更是創(chuàng)記錄地達(dá)到5679億元（見(jiàn)表1）。也就是說(shuō)，實(shí)施積極財(cái)政政策，增發(fā)長(zhǎng)期國(guó)債，是在財(cái)政連續(xù)多年“擴(kuò)張”基礎(chǔ)上的再擴(kuò)張，是在國(guó)家債務(wù)積累到一定程度，開(kāi)始慣性加速增長(zhǎng)時(shí)的再加速。1998—2002年，國(guó)債余額增長(zhǎng)與長(zhǎng)期國(guó)債發(fā)行的邊際彈性為1.68（△國(guó)債余額／△長(zhǎng)期國(guó)債），說(shuō)明積極財(cái)政政策的“邊際債務(wù)積累效應(yīng)”較大。

　　更值得注意的是，實(shí)施積極財(cái)政政策，發(fā)行長(zhǎng)期國(guó)債，是在國(guó)家綜合負(fù)債居高不下的基礎(chǔ)上增加的政府債務(wù)。從名義指標(biāo)看，2002年我國(guó)國(guó)債余額占GDP的比重只有18.3%，赤字率為3%，都未突破國(guó)際公認(rèn)的警戒線(xiàn)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)好象并不突出。但如果考慮到政府需承擔(dān)的隱性債務(wù)，如各級(jí)政府欠發(fā)的工資、糧食系統(tǒng)虧損掛賬、國(guó)有企業(yè)與國(guó)有銀行等金融機(jī)構(gòu)虧空、養(yǎng)老基金空賬等，則“國(guó)家綜合負(fù)債率”至少在70%以上，這一比例已經(jīng)超過(guò)了亞洲許多國(guó)家以及歐盟（60%）和美國(guó)（60%）。雖然積極財(cái)政政策本身不會(huì)導(dǎo)致隱性債務(wù)增加或顯性化，但使政府綜合債務(wù)負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加大。換言之，在國(guó)家綜合負(fù)債居高不下的條件下，繼續(xù)增發(fā)國(guó)債，無(wú)疑于火上澆油，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加速積聚的態(tài)勢(shì)不容忽視。

　　3.債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隨時(shí)可能引發(fā)基層財(cái)政危機(jī)。評(píng)估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政危機(jī)轉(zhuǎn)化的可能性，防范財(cái)政危機(jī)，是我們考察財(cái)政政策債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要目的。從理論上講，我國(guó)國(guó)債負(fù)擔(dān)主要集中于中央財(cái)政，如果發(fā)生財(cái)政危機(jī)，應(yīng)首先表現(xiàn)為中央財(cái)政危機(jī)�，F(xiàn)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)繁榮，社會(huì)穩(wěn)定，中央政府債譽(yù)好，融資成本低，債務(wù)融資的空間還比較大，表面上看積極財(cái)政政策引發(fā)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)似乎并不突出。但是，如果分層次地仔細(xì)分析一下地方財(cái)政，特別是縣鄉(xiāng)財(cái)政的債務(wù)狀況，就可能得出相反的結(jié)論。下面是對(duì)我國(guó)A省2002年政府債務(wù)余額的調(diào)查（見(jiàn)表2）。從表中可以看出，2002年A省市級(jí)以下（含市級(jí)）各種顯性負(fù)債為741.8億元，占地方財(cái)政收入的144.18%，其中國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金為71.28億元，占總債務(wù)的9.61%.市以下國(guó)債轉(zhuǎn)貸債務(wù)相對(duì)較輕，但總體債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)債務(wù)負(fù)擔(dān)占本級(jí)財(cái)政收入的比重分別為135.6%、140.1%、163.2%.如果算上各種隱性負(fù)債，如社會(huì)保障欠賬、地方金融機(jī)構(gòu)壞賬、國(guó)有企業(yè)潛虧等，地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)可能要翻番。在現(xiàn)行體制下，地方與中央償債機(jī)制不同，中央可以借新債還舊債，地方無(wú)權(quán)發(fā)債，只能靠自身財(cái)力來(lái)還�，F(xiàn)在地方財(cái)政絕大多數(shù)都比較困難，債務(wù)包袱重，而國(guó)債轉(zhuǎn)貸、國(guó)外貸款和化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)貸款等又逐步進(jìn)入還款高峰期，中央不但拿不出足夠的錢(qián)來(lái)給予支持，反而需要催收債務(wù)本息，還不上就扣款，很多地方已因此影響了預(yù)算正常執(zhí)行，出現(xiàn)了大面積欠發(fā)工資現(xiàn)象，這在一定程度上也可以說(shuō)是出現(xiàn)了財(cái)政危機(jī)的苗頭。因此，可以斷言，將來(lái)如果因債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重而導(dǎo)致債務(wù)危機(jī)，可能最先表現(xiàn)為基層財(cái)政危機(jī)。評(píng)價(jià)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和發(fā)債空間，不僅要看中央財(cái)政的運(yùn)行狀況，還要看基層財(cái)政的承受能力。

　�。ǘ�）經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

　　積極財(cái)政政策的調(diào)控目標(biāo)是多元的，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響也是全方位的。積極財(cái)政政策的風(fēng)險(xiǎn)，除了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之外，還有可能引發(fā)“擠出效應(yīng)”和經(jīng)濟(jì)“滯脹”，形成經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。相對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，這些風(fēng)險(xiǎn)在形式上表現(xiàn)得更隱蔽，滯后性更強(qiáng)，對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)的影響也更深遠(yuǎn)，必須高度重視。

　　1.“擠出效應(yīng)”風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于增發(fā)國(guó)債是否存在擠出效應(yīng)，雖然目前理論界和決策層大多持否定態(tài)度，但也有不少人表示出了很強(qiáng)的擔(dān)心。筆者認(rèn)為，雖然擠出效應(yīng)不太明顯，但完全否定積極財(cái)政政策的擠出效應(yīng)是不恰當(dāng)?shù)�，看積極財(cái)政政策是否存在擠出效應(yīng)，不能只囿于經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)典理論，更要分析我國(guó)的具體情況。我國(guó)正處在體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，市場(chǎng)機(jī)制很不成熟，公共投資排擠私人投資并不一定以實(shí)際利率上升的形式表現(xiàn)出來(lái)，還有其它多種形式。其一，由于商業(yè)銀行與政府有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，政府發(fā)債需要銀行信貸和證券市場(chǎng)的支持，在融資資金有限的情況下，勢(shì)必壓縮企業(yè)或私人投資需求�，F(xiàn)在商業(yè)銀行存貸差大，其中一個(gè)重要原因是購(gòu)買(mǎi)了政府債券，這可以算是擠出效應(yīng)的一個(gè)標(biāo)志。其二，通信、郵電、交通等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，仍然存在著嚴(yán)重的行政性壟斷，政府加大對(duì)這些領(lǐng)域的國(guó)債投資，進(jìn)一步減弱了私人投資在相關(guān)行業(yè)擴(kuò)張的可能性。其三，市場(chǎng)是有限的，國(guó)債投資支持國(guó)有企業(yè)技術(shù)改造和擴(kuò)大生產(chǎn)，勢(shì)必壓縮民間企業(yè)的市場(chǎng)空間。從上述意義上講，國(guó)債發(fā)行必然導(dǎo)致“制度性”擠出效應(yīng)。同時(shí)，分析積極財(cái)政政策是否存在“擠出效應(yīng)”，不能只看發(fā)行的6600億元國(guó)債，還要看由此吸引調(diào)動(dòng)的其他社會(huì)資源。從山東省的情況看，1998年以來(lái)，中央共批準(zhǔn)1196個(gè)國(guó)債資金項(xiàng)目，概算總投資為571.8億元，其中：國(guó)債資金130.4億元，銀行貸款資金219.2億元，其他建設(shè)資金222.2億元。國(guó)債資金和銀行資金的配套比例為1：1.68.如果按此比例來(lái)推算，全國(guó)3.28萬(wàn)億的國(guó)債項(xiàng)目總投資，至少需要銀行配套貸款1.23萬(wàn)億元。商業(yè)銀行向國(guó)債項(xiàng)目提供貸款，無(wú)形中勢(shì)必減少和壓縮用于民間長(zhǎng)期投資的貸款。換言之，發(fā)行國(guó)債本身可能沒(méi)有擠出效應(yīng)，但國(guó)債項(xiàng)目投資向銀行貸款會(huì)與民間競(jìng)爭(zhēng)資金�？傊�，國(guó)債投資到目前為止，雖沒(méi)有產(chǎn)生大的擠出效應(yīng)，但并不意味著沒(méi)有擠出效應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)存在。隨著積極財(cái)政政策的中期化傾向，如果國(guó)債規(guī)模超過(guò)一定限度，加劇了資金供求矛盾，擠出效應(yīng)產(chǎn)生的可能性是隨時(shí)存在的。

　　2.“滯脹”風(fēng)險(xiǎn)。20世紀(jì)上半葉，西方發(fā)達(dá)國(guó)家依靠凱恩斯的經(jīng)濟(jì)政策走出了經(jīng)濟(jì)蕭條。然而從60年代開(kāi)始，凱恩斯經(jīng)濟(jì)政策的負(fù)面效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)，出現(xiàn)了令人頭疼的“滯脹”現(xiàn)象。積極財(cái)政政策與凱恩斯的經(jīng)濟(jì)政策道理相同，現(xiàn)在這個(gè)政策已延續(xù)5年，至今尚無(wú)“撤火”的苗頭，是否也會(huì)導(dǎo)致“滯脹”，的確應(yīng)引起人們的重視。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，“滯脹”現(xiàn)象之所以發(fā)生，主要是人們的自然需求減弱，有效需求增強(qiáng)。我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還比較低，收入水平低、有效需求不足是主要矛盾，不存在導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)停滯的主客觀因素。只要進(jìn)一步改善供給結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大和培育內(nèi)需，經(jīng)濟(jì)還有很強(qiáng)的增長(zhǎng)潛力，近期內(nèi)不會(huì)發(fā)生經(jīng)濟(jì)停滯。但是，由于連續(xù)多年出現(xiàn)財(cái)政赤字，通貨膨脹的風(fēng)險(xiǎn)卻不容忽視。按照貨幣主義的觀點(diǎn)，上世紀(jì)70—80年代西方國(guó)家發(fā)生的通貨膨脹，主要是因?yàn)閯P恩斯主義國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的政策所引起的貨幣過(guò)度發(fā)行。貨幣過(guò)度發(fā)行的直接誘因之一，則是持續(xù)的財(cái)政赤字。對(duì)于我國(guó)而言，改革開(kāi)放以來(lái)財(cái)政赤字已司空見(jiàn)慣，特別是實(shí)施積極財(cái)政政策以來(lái)，財(cái)政赤字更是成倍增長(zhǎng)。在今后可以預(yù)見(jiàn)的3—5年內(nèi)，財(cái)政赤字還會(huì)保持一定規(guī)模。一旦國(guó)債規(guī)模達(dá)到一定程度，人們對(duì)政府的債信發(fā)生懷疑，政府通過(guò)國(guó)債實(shí)現(xiàn)不了預(yù)期的收入，那么就只有靠鑄幣稅來(lái)籌集資金，最終結(jié)果無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致惡性通貨膨脹。在一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家，都曾因持續(xù)實(shí)施擴(kuò)張性財(cái)政政策而出現(xiàn)過(guò)通貨膨脹。隨著國(guó)債發(fā)行規(guī)模的增加，我國(guó)出現(xiàn)類(lèi)似問(wèn)題的可能性還是存在的。特別是目前國(guó)有企業(yè)改革尚未到位，真正的激勵(lì)約束機(jī)制還沒(méi)建立起來(lái)，“投資饑渴癥”的內(nèi)在動(dòng)因尚未根除，銀行自身的貸款風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制稍有松動(dòng)，類(lèi)似于1992—1994年時(shí)期的投資過(guò)熱和惡性通貨膨脹就有可能出現(xiàn)。我國(guó)目前正處于經(jīng)濟(jì)起飛階段，正值加快發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期，對(duì)通貨膨脹要高度警惕。

　�。ㄈ�）社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

　　積極財(cái)政政策作為一項(xiàng)反周期的調(diào)控措施，雖然其著力點(diǎn)主要是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但由于政策內(nèi)容多，也涉及到一系列的社會(huì)問(wèn)題。其中最典型的，就是因收入分配政策調(diào)整而引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。為培育和擴(kuò)大內(nèi)需，我國(guó)自1999年起連續(xù)3次上調(diào)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工工資，并于2001年年底全面實(shí)行了“年底雙俸”獎(jiǎng)勵(lì)政策，使機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的月工資水平翻了一番還多。城市“低�！焙碗x、退休人員的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)也相應(yīng)提高。單純地從宏觀調(diào)控的需要來(lái)看，這項(xiàng)政策的原則和方向無(wú)疑都是對(duì)的，啟動(dòng)消費(fèi)的效果也很顯著。但由于各地財(cái)力狀況不平衡，有些地方特別是縣鄉(xiāng)基層，并沒(méi)有把政策全部落實(shí)到位。比如我國(guó)東部某省，由于財(cái)力不足，60%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)力全額執(zhí)行增資政策，該省西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)90%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有執(zhí)行增資政策，地區(qū)之間的收入差距拉大。有些地方的工資標(biāo)準(zhǔn)雖然臨時(shí)長(zhǎng)上去了，卻不能保證及時(shí)足額發(fā)放，干部職工很有意見(jiàn)。另外，在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，企業(yè)職工收入原本就低于政府公職人員的收入水平，國(guó)家給公職人員長(zhǎng)工資后，企業(yè)職工工資長(zhǎng)不上去，進(jìn)一步拉大了兩者之間的收入差距，也給社會(huì)穩(wěn)定造成了很大壓力。從2002年開(kāi)始突出的“三方面人”問(wèn)題，部分原因就是收入差距拉大，使一些在企業(yè)工作的人員產(chǎn)生了不滿(mǎn)情緒。所以，積極財(cái)政政策的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。

　　（四）積極財(cái)政政策的滯后影響。

　　增發(fā)國(guó)債，擴(kuò)大投資，是用后代人的錢(qián)辦當(dāng)代人的事，因此，評(píng)價(jià)積極財(cái)政政策的風(fēng)險(xiǎn)，不能只看眼前，而且要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)。就目前來(lái)看，我國(guó)實(shí)施積極財(cái)政政策，擴(kuò)大財(cái)政赤字，是在近年來(lái)稅收收入快速增長(zhǎng)的背景下實(shí)施的，是政府在可支配資源快速增加條件下的再集中、再分配。西方國(guó)家在財(cái)政收入高速增長(zhǎng)時(shí)期，要么建立財(cái)政儲(chǔ)備，要么提前償還部分債務(wù)，要么實(shí)施減稅政策，繼續(xù)加大債務(wù)融資力度的現(xiàn)象很少。1998—2002年，我國(guó)稅收收入年均增長(zhǎng)16.4%，不僅高于GDP實(shí)際增長(zhǎng)幅度，而且遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于GDP名義增長(zhǎng)幅度。在這種情況下，由于實(shí)施積極的財(cái)政政策，我國(guó)的財(cái)政赤字、發(fā)債規(guī)模和債務(wù)余額不僅沒(méi)有縮小，反而加速擴(kuò)大，與國(guó)際上的一般做法相背離，是十分值得警惕的。從國(guó)際上看，一個(gè)國(guó)家在一定時(shí)期內(nèi)保持稅收的高速增長(zhǎng)是可能的，但長(zhǎng)遠(yuǎn)看會(huì)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相一致，保持平穩(wěn)的增長(zhǎng)勢(shì)頭。我國(guó)在稅收高速增長(zhǎng)的情況下大規(guī)模舉債、擴(kuò)張財(cái)政支出，將來(lái)一旦財(cái)政收入進(jìn)入低速增長(zhǎng)時(shí)期，并同時(shí)進(jìn)入償債高峰期，或突然發(fā)生重大支出因素，需要再次大規(guī)模舉債時(shí)，無(wú)疑會(huì)縮小政府調(diào)控的余地，加大政策風(fēng)險(xiǎn)的程度。所以，對(duì)積極財(cái)政政策的滯后效應(yīng)，以及由此產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)因素，也要給予充分考慮。

　　二、防范政策風(fēng)險(xiǎn)，提高政策效果

　　從目前形勢(shì)看，國(guó)內(nèi)通貨緊縮和有效需求不足的矛盾尚未根本緩解，國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境仍然存在許多變數(shù)，短期內(nèi)有必要繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策，保持宏觀政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。但是要適當(dāng)調(diào)整政策方向，優(yōu)化政策措施，在防范風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，不斷提高政策實(shí)施的效果。

　�。ㄒ唬┩晟茋�(guó)債項(xiàng)目投資決策機(jī)制，加強(qiáng)國(guó)債資金管理。

　　用好國(guó)債資金，防范國(guó)債資金投資風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵在于選準(zhǔn)項(xiàng)目，加強(qiáng)資金管理。首先，各級(jí)政府應(yīng)成立協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)，組織計(jì)劃、財(cái)政、建設(shè)規(guī)劃、行業(yè)主管部門(mén)、項(xiàng)目單位、政策研究部門(mén)以及有關(guān)專(zhuān)家成立項(xiàng)目申報(bào)論證機(jī)構(gòu)，建立健全項(xiàng)目申報(bào)評(píng)估機(jī)制。計(jì)劃、經(jīng)貿(mào)委、建設(shè)規(guī)劃、政策研究部門(mén)及專(zhuān)家負(fù)責(zé)項(xiàng)目可行性論證，初步設(shè)計(jì)的報(bào)批；財(cái)政部門(mén)根據(jù)地方綜合財(cái)力、項(xiàng)目實(shí)施效益，負(fù)責(zé)論證項(xiàng)目還貸資金來(lái)源、配套資金來(lái)源的落實(shí)；項(xiàng)目主管部門(mén)和項(xiàng)目單位負(fù)責(zé)提供各方面準(zhǔn)確的資料，從源頭上確保選準(zhǔn)、選好項(xiàng)目。其次，要建立健全國(guó)債資金監(jiān)督管理機(jī)制，定期對(duì)國(guó)債項(xiàng)目資金使用情況進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)檢查，保證資金不被轉(zhuǎn)移挪用，提高國(guó)債資金使用效果。對(duì)國(guó)債項(xiàng)目，有的可以要求地方配套，有的不能再?gòu)?qiáng)制要求地方配套。需要地方配套的，要督促有關(guān)方面落實(shí)好配套資金，保證項(xiàng)目建設(shè)資金需要。第三，要建立有效的還貸保障機(jī)制。對(duì)每一個(gè)國(guó)債轉(zhuǎn)貸項(xiàng)目，都要建立有關(guān)部門(mén)、行業(yè)主管部門(mén)及項(xiàng)目單位三位一體的還款機(jī)制，防止債務(wù)償還責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到財(cái)政頭上。另外，要減少?lài)?guó)債資金向地方轉(zhuǎn)貸的規(guī)模，避免加重地方債務(wù)負(fù)擔(dān)，引發(fā)基層財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

　　（二）加強(qiáng)債務(wù)管理，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　在未來(lái)幾年內(nèi)，無(wú)論積極財(cái)政政策如何轉(zhuǎn)型，債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大將是一種必然趨勢(shì)。因此，必須強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理。第一，要合理掌握財(cái)政政策的度，有效控制財(cái)政赤字和債務(wù)規(guī)模。與其他國(guó)家相比，我國(guó)國(guó)債余額增長(zhǎng)速度快，表明債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的積聚速度快�，F(xiàn)在經(jīng)濟(jì)內(nèi)生性增長(zhǎng)的趨勢(shì)已基本確立，可以適當(dāng)考慮降低國(guó)債和赤字規(guī)模。如沒(méi)有重大特殊情況，至少?lài)?guó)債規(guī)模和財(cái)政赤字不能再擴(kuò)大，也不宜持續(xù)時(shí)間太長(zhǎng)。第二，要強(qiáng)化政府綜合負(fù)債觀念，對(duì)政府各類(lèi)債務(wù)進(jìn)行全面清理并制定處置計(jì)劃。各級(jí)政府都要對(duì)各自的隱性赤字和各種掛賬、拖欠等進(jìn)行一次全面清理，做到心中有數(shù)。包括潛在的社會(huì)保障欠賬、國(guó)有企業(yè)潛虧掛賬、糧食掛賬、工資拖欠等，不能永遠(yuǎn)“掛起來(lái)”，要分門(mén)別類(lèi)制定處置計(jì)劃。對(duì)一部分計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下遺留的隱性債務(wù)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)新的制度顯性化，即把“暗賬”改為“明賬”，甚至可以通過(guò)發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)國(guó)債處理某些欠賬。這有利于認(rèn)清政府的真實(shí)負(fù)擔(dān)，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。有條件的，可通過(guò)拍賣(mài)、出售一定的國(guó)有資產(chǎn)等方式，處置一些長(zhǎng)期掛賬和政府隱性債務(wù)。第三，要建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)基金，增強(qiáng)政府抗風(fēng)險(xiǎn)、反危機(jī)的能力。風(fēng)險(xiǎn)基金的設(shè)立，可參照預(yù)備費(fèi)的提取辦法，每年在預(yù)算中按一定比例安排，逐年積累，為財(cái)政安全構(gòu)筑一道有力的屏障。同時(shí)，要通過(guò)編制債務(wù)預(yù)算，建立政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)、分析、預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控。要大力發(fā)展國(guó)債市場(chǎng)，優(yōu)化國(guó)債品種和期限結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)市場(chǎng)對(duì)國(guó)債的容納力，降低國(guó)債成本，減少債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　�。ㄈ�）調(diào)整政策重點(diǎn)，提高政策效果。

　　在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，經(jīng)過(guò)連續(xù)5年的大規(guī)模投資，國(guó)債投資的拉動(dòng)效應(yīng)逐步遞減，再按原來(lái)的路子走下去，一方面已很難找到效益高、輻射帶動(dòng)作用強(qiáng)的“好項(xiàng)目”，另一方面可能會(huì)加大政策實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)。今后一個(gè)時(shí)期，積極財(cái)政政策應(yīng)逐步轉(zhuǎn)向以啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力為主，兼顧解決短期和中長(zhǎng)期發(fā)展的政策方面，把政策的著力點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重大問(wèn)題上。一是調(diào)整稅制，適當(dāng)減稅。重點(diǎn)包括：調(diào)高個(gè)人所得稅的起征點(diǎn)，減少大眾稅負(fù)，以提高個(gè)人可支配收入預(yù)期，刺激消費(fèi)；進(jìn)一步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，增加農(nóng)民可支配收入；按國(guó)民待遇原則盡快統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)，適當(dāng)降低所得稅稅率；把生產(chǎn)型增值稅改為消費(fèi)型增值稅，促進(jìn)企業(yè)擴(kuò)大投資，優(yōu)化招商引資環(huán)境。盡管這些改革短期內(nèi)會(huì)造成稅收減收，但從長(zhǎng)期看可能更有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政增收，比擴(kuò)大赤字、增發(fā)國(guó)債的效果要好。同時(shí)，適當(dāng)利用減稅擴(kuò)大內(nèi)需，還可以減少發(fā)債規(guī)模，避免擠出效應(yīng)和通貨膨脹。二是調(diào)整和完善分配制度，加快社會(huì)保障體系建設(shè)。要進(jìn)一步調(diào)整完善收入分配制度，增加城鄉(xiāng)居民特別是低收入群體的收入。但要注意社會(huì)公平，在制定增資政策時(shí)，一方面要保證各地都能全額落實(shí)增資政策，防止工資欠發(fā)和產(chǎn)生新的不平衡；另一方面要深化國(guó)有企業(yè)分配制度改革，解決好企業(yè)職工收入增長(zhǎng)問(wèn)題，以避免引發(fā)新的社會(huì)矛盾。同時(shí)，可以從支付改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整成本的角度，適度減少對(duì)基礎(chǔ)領(lǐng)域的國(guó)債投資，集中一部分資金支持社會(huì)保障體系建設(shè)，盡快構(gòu)建獨(dú)立于企事業(yè)單位之外的、資金來(lái)源多元化、保障水平規(guī)范化、管理服務(wù)社會(huì)化的社會(huì)保障體系。三是增加對(duì)公用事業(yè)特別是農(nóng)村公共事業(yè)投資�，F(xiàn)在社會(huì)事業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)，農(nóng)村與城市發(fā)展不協(xié)調(diào)，已影響到經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。今后在國(guó)債資金投向上，要適當(dāng)向公用事業(yè)傾斜，特別是向農(nóng)村公用事業(yè)傾斜，解決農(nóng)民行路難、看病難、于女上學(xué)難、吃水難的問(wèn)題，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。另外，要安排專(zhuān)項(xiàng)資金，支持建立預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，提高政府與社會(huì)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和突發(fā)事件的應(yīng)變能力，保障經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定快速增長(zhǎng)。

　　（四）深化體制改革，從制度上規(guī)避財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

　　我國(guó)通貨緊縮趨勢(shì)的出現(xiàn)，有著深刻的體制和機(jī)制背景。緩解內(nèi)需不足的矛盾，既要實(shí)行擴(kuò)張性的宏觀政策，同時(shí)要加快體制改革，消除影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的體制瓶頸，減少債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。一是要完善財(cái)政體制，明確責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和制約機(jī)制不健全，是各種債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷累加的一個(gè)重要原因。要進(jìn)一步深化分稅制財(cái)政體制改革，對(duì)政府間的事權(quán)、財(cái)權(quán)做出更加明確的界定，規(guī)范政府間的分配關(guān)系，防止政府間分配關(guān)系頻繁變動(dòng)，防止債務(wù)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁和轉(zhuǎn)移。要重視和加強(qiáng)地方稅體系建設(shè)，盡快建立健全地方稅體系，并輔之以完善的轉(zhuǎn)移支付制度，使地方各級(jí)都有穩(wěn)定的稅收來(lái)源和充裕的財(cái)力，化解基層財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。二是加快國(guó)企解困與改革，加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度，從根本上消除企業(yè)軟約束，減少企業(yè)各種虧損和潛虧。三是深化投融資體制改革。重點(diǎn)是要結(jié)合國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，理順政府和企業(yè)投融資機(jī)制，防止“投資饑渴”，尤其是要防止某些基層政府急功近利，只管在本屆任期內(nèi)“借錢(qián)”辦事、不管后屆政府“還錢(qián)”堵窟窿的現(xiàn)象，以免造成大量新增債務(wù)和潛虧。四是加快金融體制改革�，F(xiàn)在，金融改革已滯后于總體經(jīng)濟(jì)改革。如果將制度性因素作為金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)或者說(shuō)中國(guó)的系統(tǒng)或全局性金融風(fēng)險(xiǎn)的主要成因，那么，這種系統(tǒng)或全局性金融風(fēng)險(xiǎn)的化解也只能靠加速改革、深化改革來(lái)解決。要加快國(guó)有商業(yè)銀行和地方金融機(jī)構(gòu)股份制改造步伐，盡快建立現(xiàn)代銀行制度，抑制不良資產(chǎn)的上升勢(shì)頭，避免金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)檎�府�?cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

　　（五）加強(qiáng)財(cái)政貨幣政策的直轄市。

　　重點(diǎn)是繼續(xù)加大貨幣政策力度，科學(xué)調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量，滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)貨幣供應(yīng)的合理需求，減輕積極財(cái)政政策壓力。要合理引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)調(diào)整信貸投向，對(duì)運(yùn)用國(guó)債項(xiàng)目資金安排的固定資產(chǎn)投資，繼續(xù)給予貸款支持。完善金融服務(wù)功能，切實(shí)增加對(duì)民營(yíng)中小企業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)的貸款支持。繼續(xù)增加農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的貸款，幫助農(nóng)民增加收入。大力發(fā)展消費(fèi)信貸，推動(dòng)消費(fèi)升級(jí)，拉動(dòng)消費(fèi)需求。要隨時(shí)關(guān)注市場(chǎng)資金供求變化，防止出現(xiàn)“擠出效應(yīng)”和通貨膨脹，保證經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行。