一、積極財政政策的風(fēng)險不容忽視，必須全面把握

　　任何經(jīng)濟(jì)政策都有風(fēng)險，積極財政政策也不例外。積極財政政策的成效值得肯定，但風(fēng)險問題亦不容忽視。作為刺激內(nèi)需、實(shí)施反周期調(diào)節(jié)的一劑“猛藥”，積極財政政策是以增發(fā)國債、擴(kuò)大財政赤字為代價的，隨著政策持續(xù)時間的延長，也面臨一系列風(fēng)險。具體而言，積極財政政策的風(fēng)險，主要體現(xiàn)在四個方面。

　　（一）債務(wù)風(fēng)險。

　　迄今為止，積極財政政策的主要手段，是增發(fā)國債、擴(kuò)大投資。1998年以來，隨著積極財政政策的實(shí)施，年度國債發(fā)行規(guī)律跳躍式增長，國債余額屢創(chuàng)新高，債務(wù)風(fēng)險成為積極財政政策最直接、最典型的風(fēng)險�？疾旆e極財政政策的債務(wù)風(fēng)險，要注意以下三個問題。

　　1.國債投資項(xiàng)目的決策與管理風(fēng)險。1998—2002年，我國安排的國債項(xiàng)目總投資規(guī)模逾3.28萬億元。總體上看，通過各級、各部門的共同努力，國債投資效果明顯，但在項(xiàng)目決策和資金管理中，也存在許多不容忽視的問題，直接導(dǎo)致了國債投資風(fēng)險。比較突出的，一是部分項(xiàng)目決策失誤。在國債投資項(xiàng)目選擇上，由于項(xiàng)目決定權(quán)和還款“兜底”責(zé)任分屬于發(fā)改委和財政部門，負(fù)責(zé)定項(xiàng)目的不承擔(dān)還款責(zé)任，承擔(dān)還款風(fēng)險的不參與項(xiàng)目論證，權(quán)力與責(zé)任不統(tǒng)一，具體到項(xiàng)目單位來講只有利益、沒有風(fēng)險，形成了全國上下很強(qiáng)的投資沖動，在一定程度上造成了投資使用分散，建設(shè)戰(zhàn)線拉長，部分項(xiàng)目因信息不對稱導(dǎo)致決策失誤，直接造成國債資金的損失浪費(fèi)。二是部分國債項(xiàng)目上馬倉促，前期準(zhǔn)備工作不充分。如山東境內(nèi)淮河流域的污水處理項(xiàng)目，在前期準(zhǔn)備工作不具備的情況下，國債資金即已下達(dá)，形成了“邊勘察、邊設(shè)計、邊施工”的局面，影響了國債資金使用效益。三是擠占挪用國債資金的現(xiàn)象時有發(fā)生。從對國債資金的專項(xiàng)核查來看，基本上每一地、每一類項(xiàng)目都有國債資金被擠占挪用的問題。如在湖北省荊州市界牌河段上江干堤綜合治理項(xiàng)目建設(shè)中，被騙取和私分的國債資金達(dá)206萬元。四是部分國債項(xiàng)目配套資金不落實(shí)、不到位。據(jù)國家審計署對9個省的污水處理項(xiàng)目國債資金管理使用情況的審計，發(fā)現(xiàn)由于地方政府爭取項(xiàng)目較多，超出了地方配套的能力，國債項(xiàng)目地方配套資金的到位率只有60%多一點(diǎn)，銀行貸款到位情況也不理想，審計的37個污水處理項(xiàng)目中，有15個項(xiàng)目未按計劃完工或開工；16個已完工項(xiàng)目中，有7個達(dá)不到設(shè)計要求，普遍存在配套設(shè)施落后于主體工程建設(shè)以及運(yùn)行費(fèi)用不足等問題，造成設(shè)備閑置，投入的國債資金不僅發(fā)揮不出應(yīng)有的效益，而且使地方政府背上了沉重的包袱，直接形成了債務(wù)風(fēng)險。

　　2.國債發(fā)行導(dǎo)致的政府綜合債務(wù)累積風(fēng)險�？疾旆e極財政政策的債務(wù)風(fēng)險，不能僅看6600億元長期國債，還要把握好積極財政政策實(shí)施條件下我國政府債務(wù)積累的特殊性。1998—2002年，我國累計發(fā)行國債21489億元，其中，單純?yōu)閷?shí)施積極財政政策而發(fā)行的長期建設(shè)國債為6600億元，占30.7%.同期，我國國債余額快速積累，由1997年的4565.66億元上升到2002年的15640.72億元。如果僅從6600億長期國債占同期發(fā)債總規(guī)模30.7%的比重看，近年來國債余額的大幅度增長，主要責(zé)任似乎不應(yīng)算到積極財政政策頭上。但如果考慮到我國積極財政政策的實(shí)施背景，由其導(dǎo)致的債務(wù)風(fēng)險快速積聚傾向卻不容忽視。改革開放以來，我國絕大部分年份都有赤字，由于多年連續(xù)發(fā)債，加之債務(wù)成本較高，從1996年起，我國就已進(jìn)入還債壓力比較大的時期，每年債務(wù)還本付息壓力都在1000億元以上。在這個基礎(chǔ)上實(shí)施積極的財政政策，雖然每年因政策本身而發(fā)行的長期建設(shè)國債只有1000—1500億元，但由于債務(wù)的慣性增長，卻使得每年的發(fā)債總規(guī)模都在3300億元以上，2002年更是創(chuàng)記錄地達(dá)到5679億元（見表1）。也就是說，實(shí)施積極財政政策，增發(fā)長期國債，是在財政連續(xù)多年“擴(kuò)張”基礎(chǔ)上的再擴(kuò)張，是在國家債務(wù)積累到一定程度，開始慣性加速增長時的再加速。1998—2002年，國債余額增長與長期國債發(fā)行的邊際彈性為1.68（△國債余額／△長期國債），說明積極財政政策的“邊際債務(wù)積累效應(yīng)”較大。

　　更值得注意的是，實(shí)施積極財政政策，發(fā)行長期國債，是在國家綜合負(fù)債居高不下的基礎(chǔ)上增加的政府債務(wù)。從名義指標(biāo)看，2002年我國國債余額占GDP的比重只有18.3%，赤字率為3%，都未突破國際公認(rèn)的警戒線，債務(wù)風(fēng)險好象并不突出。但如果考慮到政府需承擔(dān)的隱性債務(wù)，如各級政府欠發(fā)的工資、糧食系統(tǒng)虧損掛賬、國有企業(yè)與國有銀行等金融機(jī)構(gòu)虧空、養(yǎng)老基金空賬等，則“國家綜合負(fù)債率”至少在70%以上，這一比例已經(jīng)超過了亞洲許多國家以及歐盟（60%）和美國（60%）。雖然積極財政政策本身不會導(dǎo)致隱性債務(wù)增加或顯性化，但使政府綜合債務(wù)負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加大。換言之，在國家綜合負(fù)債居高不下的條件下，繼續(xù)增發(fā)國債，無疑于火上澆油，債務(wù)風(fēng)險加速積聚的態(tài)勢不容忽視。

　　3.債務(wù)風(fēng)險隨時可能引發(fā)基層財政危機(jī)。評估債務(wù)風(fēng)險向財政危機(jī)轉(zhuǎn)化的可能性，防范財政危機(jī)，是我們考察財政政策債務(wù)風(fēng)險的一個重要目的。從理論上講，我國國債負(fù)擔(dān)主要集中于中央財政，如果發(fā)生財政危機(jī)，應(yīng)首先表現(xiàn)為中央財政危機(jī)�，F(xiàn)在我國經(jīng)濟(jì)繁榮，社會穩(wěn)定，中央政府債譽(yù)好，融資成本低，債務(wù)融資的空間還比較大，表面上看積極財政政策引發(fā)的債務(wù)風(fēng)險似乎并不突出。但是，如果分層次地仔細(xì)分析一下地方財政，特別是縣鄉(xiāng)財政的債務(wù)狀況，就可能得出相反的結(jié)論。下面是對我國A省2002年政府債務(wù)余額的調(diào)查（見表2）。從表中可以看出，2002年A省市級以下（含市級）各種顯性負(fù)債為741.8億元，占地方財政收入的144.18%，其中國債轉(zhuǎn)貸資金為71.28億元，占總債務(wù)的9.61%.市以下國債轉(zhuǎn)貸債務(wù)相對較輕，但總體債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，市、縣、鄉(xiāng)三級債務(wù)負(fù)擔(dān)占本級財政收入的比重分別為135.6%、140.1%、163.2%.如果算上各種隱性負(fù)債，如社會保障欠賬、地方金融機(jī)構(gòu)壞賬、國有企業(yè)潛虧等，地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)可能要翻番。在現(xiàn)行體制下，地方與中央償債機(jī)制不同，中央可以借新債還舊債，地方無權(quán)發(fā)債，只能靠自身財力來還�，F(xiàn)在地方財政絕大多數(shù)都比較困難，債務(wù)包袱重，而國債轉(zhuǎn)貸、國外貸款和化解地方金融風(fēng)險專項(xiàng)貸款等又逐步進(jìn)入還款高峰期，中央不但拿不出足夠的錢來給予支持，反而需要催收債務(wù)本息，還不上就扣款，很多地方已因此影響了預(yù)算正常執(zhí)行，出現(xiàn)了大面積欠發(fā)工資現(xiàn)象，這在一定程度上也可以說是出現(xiàn)了財政危機(jī)的苗頭。因此，可以斷言，將來如果因債務(wù)負(fù)擔(dān)過重而導(dǎo)致債務(wù)危機(jī)，可能最先表現(xiàn)為基層財政危機(jī)。評價債務(wù)風(fēng)險和發(fā)債空間，不僅要看中央財政的運(yùn)行狀況，還要看基層財政的承受能力。

　�。ǘ�）經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。

　　積極財政政策的調(diào)控目標(biāo)是多元的，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響也是全方位的。積極財政政策的風(fēng)險，除了債務(wù)風(fēng)險之外，還有可能引發(fā)“擠出效應(yīng)”和經(jīng)濟(jì)“滯脹”，形成經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。相對于債務(wù)風(fēng)險來說，這些風(fēng)險在形式上表現(xiàn)得更隱蔽，滯后性更強(qiáng)，對財政經(jīng)濟(jì)的影響也更深遠(yuǎn)，必須高度重視。

　　1.“擠出效應(yīng)”風(fēng)險。對于增發(fā)國債是否存在擠出效應(yīng)，雖然目前理論界和決策層大多持否定態(tài)度，但也有不少人表示出了很強(qiáng)的擔(dān)心。筆者認(rèn)為，雖然擠出效應(yīng)不太明顯，但完全否定積極財政政策的擠出效應(yīng)是不恰當(dāng)?shù)模�看積極財政政策是否存在擠出效應(yīng)，不能只囿于經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)典理論，更要分析我國的具體情況。我國正處在體制轉(zhuǎn)軌時期，市場機(jī)制很不成熟，公共投資排擠私人投資并不一定以實(shí)際利率上升的形式表現(xiàn)出來，還有其它多種形式。其一，由于商業(yè)銀行與政府有千絲萬縷的聯(lián)系，政府發(fā)債需要銀行信貸和證券市場的支持，在融資資金有限的情況下，勢必壓縮企業(yè)或私人投資需求。現(xiàn)在商業(yè)銀行存貸差大，其中一個重要原因是購買了政府債券，這可以算是擠出效應(yīng)的一個標(biāo)志。其二，通信、郵電、交通等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，仍然存在著嚴(yán)重的行政性壟斷，政府加大對這些領(lǐng)域的國債投資，進(jìn)一步減弱了私人投資在相關(guān)行業(yè)擴(kuò)張的可能性。其三，市場是有限的，國債投資支持國有企業(yè)技術(shù)改造和擴(kuò)大生產(chǎn)，勢必壓縮民間企業(yè)的市場空間。從上述意義上講，國債發(fā)行必然導(dǎo)致“制度性”擠出效應(yīng)。同時，分析積極財政政策是否存在“擠出效應(yīng)”，不能只看發(fā)行的6600億元國債，還要看由此吸引調(diào)動的其他社會資源。從山東省的情況看，1998年以來，中央共批準(zhǔn)1196個國債資金項(xiàng)目，概算總投資為571.8億元，其中：國債資金130.4億元，銀行貸款資金219.2億元，其他建設(shè)資金222.2億元。國債資金和銀行資金的配套比例為1：1.68.如果按此比例來推算，全國3.28萬億的國債項(xiàng)目總投資，至少需要銀行配套貸款1.23萬億元。商業(yè)銀行向國債項(xiàng)目提供貸款，無形中勢必減少和壓縮用于民間長期投資的貸款。換言之，發(fā)行國債本身可能沒有擠出效應(yīng)，但國債項(xiàng)目投資向銀行貸款會與民間競爭資金�？傊�，國債投資到目前為止，雖沒有產(chǎn)生大的擠出效應(yīng)，但并不意味著沒有擠出效應(yīng)的風(fēng)險存在。隨著積極財政政策的中期化傾向，如果國債規(guī)模超過一定限度，加劇了資金供求矛盾，擠出效應(yīng)產(chǎn)生的可能性是隨時存在的。

　　2.“滯脹”風(fēng)險。20世紀(jì)上半葉，西方發(fā)達(dá)國家依靠凱恩斯的經(jīng)濟(jì)政策走出了經(jīng)濟(jì)蕭條。然而從60年代開始，凱恩斯經(jīng)濟(jì)政策的負(fù)面效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)，出現(xiàn)了令人頭疼的“滯脹”現(xiàn)象。積極財政政策與凱恩斯的經(jīng)濟(jì)政策道理相同，現(xiàn)在這個政策已延續(xù)5年，至今尚無“撤火”的苗頭，是否也會導(dǎo)致“滯脹”，的確應(yīng)引起人們的重視。從西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)看，“滯脹”現(xiàn)象之所以發(fā)生，主要是人們的自然需求減弱，有效需求增強(qiáng)。我國目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還比較低，收入水平低、有效需求不足是主要矛盾，不存在導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)停滯的主客觀因素。只要進(jìn)一步改善供給結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大和培育內(nèi)需，經(jīng)濟(jì)還有很強(qiáng)的增長潛力，近期內(nèi)不會發(fā)生經(jīng)濟(jì)停滯。但是，由于連續(xù)多年出現(xiàn)財政赤字，通貨膨脹的風(fēng)險卻不容忽視。按照貨幣主義的觀點(diǎn)，上世紀(jì)70—80年代西方國家發(fā)生的通貨膨脹，主要是因?yàn)閯P恩斯主義國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的政策所引起的貨幣過度發(fā)行。貨幣過度發(fā)行的直接誘因之一，則是持續(xù)的財政赤字。對于我國而言，改革開放以來財政赤字已司空見慣，特別是實(shí)施積極財政政策以來，財政赤字更是成倍增長。在今后可以預(yù)見的3—5年內(nèi)，財政赤字還會保持一定規(guī)模。一旦國債規(guī)模達(dá)到一定程度，人們對政府的債信發(fā)生懷疑，政府通過國債實(shí)現(xiàn)不了預(yù)期的收入，那么就只有靠鑄幣稅來籌集資金，最終結(jié)果無疑會導(dǎo)致惡性通貨膨脹。在一些西方發(fā)達(dá)國家，都曾因持續(xù)實(shí)施擴(kuò)張性財政政策而出現(xiàn)過通貨膨脹。隨著國債發(fā)行規(guī)模的增加，我國出現(xiàn)類似問題的可能性還是存在的。特別是目前國有企業(yè)改革尚未到位，真正的激勵約束機(jī)制還沒建立起來，“投資饑渴癥”的內(nèi)在動因尚未根除，銀行自身的貸款風(fēng)險約束機(jī)制稍有松動，類似于1992—1994年時期的投資過熱和惡性通貨膨脹就有可能出現(xiàn)。我國目前正處于經(jīng)濟(jì)起飛階段，正值加快發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期，對通貨膨脹要高度警惕。

　　（三）社會風(fēng)險。

　　積極財政政策作為一項(xiàng)反周期的調(diào)控措施，雖然其著力點(diǎn)主要是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但由于政策內(nèi)容多，也涉及到一系列的社會問題。其中最典型的，就是因收入分配政策調(diào)整而引發(fā)的社會穩(wěn)定問題。為培育和擴(kuò)大內(nèi)需，我國自1999年起連續(xù)3次上調(diào)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工工資，并于2001年年底全面實(shí)行了“年底雙俸”獎勵政策，使機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的月工資水平翻了一番還多。城市“低�！焙碗x、退休人員的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)也相應(yīng)提高。單純地從宏觀調(diào)控的需要來看，這項(xiàng)政策的原則和方向無疑都是對的，啟動消費(fèi)的效果也很顯著。但由于各地財力狀況不平衡，有些地方特別是縣鄉(xiāng)基層，并沒有把政策全部落實(shí)到位。比如我國東部某省，由于財力不足，60%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)無力全額執(zhí)行增資政策，該省西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)90%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有執(zhí)行增資政策，地區(qū)之間的收入差距拉大。有些地方的工資標(biāo)準(zhǔn)雖然臨時長上去了，卻不能保證及時足額發(fā)放，干部職工很有意見。另外，在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，企業(yè)職工收入原本就低于政府公職人員的收入水平，國家給公職人員長工資后，企業(yè)職工工資長不上去，進(jìn)一步拉大了兩者之間的收入差距，也給社會穩(wěn)定造成了很大壓力。從2002年開始突出的“三方面人”問題，部分原因就是收入差距拉大，使一些在企業(yè)工作的人員產(chǎn)生了不滿情緒。所以，積極財政政策的社會風(fēng)險也不容忽視。

　　（四）積極財政政策的滯后影響。

　　增發(fā)國債，擴(kuò)大投資，是用后代人的錢辦當(dāng)代人的事，因此，評價積極財政政策的風(fēng)險，不能只看眼前，而且要著眼長遠(yuǎn)。就目前來看，我國實(shí)施積極財政政策，擴(kuò)大財政赤字，是在近年來稅收收入快速增長的背景下實(shí)施的，是政府在可支配資源快速增加條件下的再集中、再分配。西方國家在財政收入高速增長時期，要么建立財政儲備，要么提前償還部分債務(wù)，要么實(shí)施減稅政策，繼續(xù)加大債務(wù)融資力度的現(xiàn)象很少。1998—2002年，我國稅收收入年均增長16.4%，不僅高于GDP實(shí)際增長幅度，而且遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于GDP名義增長幅度。在這種情況下，由于實(shí)施積極的財政政策，我國的財政赤字、發(fā)債規(guī)模和債務(wù)余額不僅沒有縮小，反而加速擴(kuò)大，與國際上的一般做法相背離，是十分值得警惕的。從國際上看，一個國家在一定時期內(nèi)保持稅收的高速增長是可能的，但長遠(yuǎn)看會與經(jīng)濟(jì)增長相一致，保持平穩(wěn)的增長勢頭。我國在稅收高速增長的情況下大規(guī)模舉債、擴(kuò)張財政支出，將來一旦財政收入進(jìn)入低速增長時期，并同時進(jìn)入償債高峰期，或突然發(fā)生重大支出因素，需要再次大規(guī)模舉債時，無疑會縮小政府調(diào)控的余地，加大政策風(fēng)險的程度。所以，對積極財政政策的滯后效應(yīng)，以及由此產(chǎn)生的風(fēng)險因素，也要給予充分考慮。

　　二、防范政策風(fēng)險，提高政策效果

　　從目前形勢看，國內(nèi)通貨緊縮和有效需求不足的矛盾尚未根本緩解，國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境仍然存在許多變數(shù)，短期內(nèi)有必要繼續(xù)實(shí)施積極財政政策，保持宏觀政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。但是要適當(dāng)調(diào)整政策方向，優(yōu)化政策措施，在防范風(fēng)險的基礎(chǔ)上，不斷提高政策實(shí)施的效果。

　　（一）完善國債項(xiàng)目投資決策機(jī)制，加強(qiáng)國債資金管理。

　　用好國債資金，防范國債資金投資風(fēng)險，關(guān)鍵在于選準(zhǔn)項(xiàng)目，加強(qiáng)資金管理。首先，各級政府應(yīng)成立協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)，組織計劃、財政、建設(shè)規(guī)劃、行業(yè)主管部門、項(xiàng)目單位、政策研究部門以及有關(guān)專家成立項(xiàng)目申報論證機(jī)構(gòu)，建立健全項(xiàng)目申報評估機(jī)制。計劃、經(jīng)貿(mào)委、建設(shè)規(guī)劃、政策研究部門及專家負(fù)責(zé)項(xiàng)目可行性論證，初步設(shè)計的報批；財政部門根據(jù)地方綜合財力、項(xiàng)目實(shí)施效益，負(fù)責(zé)論證項(xiàng)目還貸資金來源、配套資金來源的落實(shí)；項(xiàng)目主管部門和項(xiàng)目單位負(fù)責(zé)提供各方面準(zhǔn)確的資料，從源頭上確保選準(zhǔn)、選好項(xiàng)目。其次，要建立健全國債資金監(jiān)督管理機(jī)制，定期對國債項(xiàng)目資金使用情況進(jìn)行專項(xiàng)檢查，保證資金不被轉(zhuǎn)移挪用，提高國債資金使用效果。對國債項(xiàng)目，有的可以要求地方配套，有的不能再強(qiáng)制要求地方配套。需要地方配套的，要督促有關(guān)方面落實(shí)好配套資金，保證項(xiàng)目建設(shè)資金需要。第三，要建立有效的還貸保障機(jī)制。對每一個國債轉(zhuǎn)貸項(xiàng)目，都要建立有關(guān)部門、行業(yè)主管部門及項(xiàng)目單位三位一體的還款機(jī)制，防止債務(wù)償還責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到財政頭上。另外，要減少國債資金向地方轉(zhuǎn)貸的規(guī)模，避免加重地方債務(wù)負(fù)擔(dān)，引發(fā)基層財政風(fēng)險。

　　（二）加強(qiáng)債務(wù)管理，防范債務(wù)風(fēng)險。

　　在未來幾年內(nèi)，無論積極財政政策如何轉(zhuǎn)型，債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大將是一種必然趨勢。因此，必須強(qiáng)化風(fēng)險意識，進(jìn)一步加強(qiáng)政府債務(wù)風(fēng)險管理。第一，要合理掌握財政政策的度，有效控制財政赤字和債務(wù)規(guī)模。與其他國家相比，我國國債余額增長速度快，表明債務(wù)風(fēng)險的積聚速度快�，F(xiàn)在經(jīng)濟(jì)內(nèi)生性增長的趨勢已基本確立，可以適當(dāng)考慮降低國債和赤字規(guī)模。如沒有重大特殊情況，至少國債規(guī)模和財政赤字不能再擴(kuò)大，也不宜持續(xù)時間太長。第二，要強(qiáng)化政府綜合負(fù)債觀念，對政府各類債務(wù)進(jìn)行全面清理并制定處置計劃。各級政府都要對各自的隱性赤字和各種掛賬、拖欠等進(jìn)行一次全面清理，做到心中有數(shù)。包括潛在的社會保障欠賬、國有企業(yè)潛虧掛賬、糧食掛賬、工資拖欠等，不能永遠(yuǎn)“掛起來”，要分門別類制定處置計劃。對一部分計劃經(jīng)濟(jì)體制下遺留的隱性債務(wù)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)新的制度顯性化，即把“暗賬”改為“明賬”，甚至可以通過發(fā)行專項(xiàng)國債處理某些欠賬。這有利于認(rèn)清政府的真實(shí)負(fù)擔(dān)，防范債務(wù)風(fēng)險。有條件的，可通過拍賣、出售一定的國有資產(chǎn)等方式，處置一些長期掛賬和政府隱性債務(wù)。第三，要建立財政風(fēng)險基金，增強(qiáng)政府抗風(fēng)險、反危機(jī)的能力。風(fēng)險基金的設(shè)立，可參照預(yù)備費(fèi)的提取辦法，每年在預(yù)算中按一定比例安排，逐年積累，為財政安全構(gòu)筑一道有力的屏障。同時，要通過編制債務(wù)預(yù)算，建立政府債務(wù)統(tǒng)計、分析、預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)對債務(wù)風(fēng)險的動態(tài)監(jiān)控。要大力發(fā)展國債市場，優(yōu)化國債品種和期限結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)市場對國債的容納力，降低國債成本，減少債務(wù)風(fēng)險。

　　（三）調(diào)整政策重點(diǎn)，提高政策效果。

　　在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，經(jīng)過連續(xù)5年的大規(guī)模投資，國債投資的拉動效應(yīng)逐步遞減，再按原來的路子走下去，一方面已很難找到效益高、輻射帶動作用強(qiáng)的“好項(xiàng)目”，另一方面可能會加大政策實(shí)施風(fēng)險。今后一個時期，積極財政政策應(yīng)逐步轉(zhuǎn)向以啟動經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長動力為主，兼顧解決短期和中長期發(fā)展的政策方面，把政策的著力點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的重大問題上。一是調(diào)整稅制，適當(dāng)減稅。重點(diǎn)包括：調(diào)高個人所得稅的起征點(diǎn)，減少大眾稅負(fù)，以提高個人可支配收入預(yù)期，刺激消費(fèi)；進(jìn)一步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，增加農(nóng)民可支配收入；按國民待遇原則盡快統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)，適當(dāng)降低所得稅稅率；把生產(chǎn)型增值稅改為消費(fèi)型增值稅，促進(jìn)企業(yè)擴(kuò)大投資，優(yōu)化招商引資環(huán)境。盡管這些改革短期內(nèi)會造成稅收減收，但從長期看可能更有利于經(jīng)濟(jì)增長和財政增收，比擴(kuò)大赤字、增發(fā)國債的效果要好。同時，適當(dāng)利用減稅擴(kuò)大內(nèi)需，還可以減少發(fā)債規(guī)模，避免擠出效應(yīng)和通貨膨脹。二是調(diào)整和完善分配制度，加快社會保障體系建設(shè)。要進(jìn)一步調(diào)整完善收入分配制度，增加城鄉(xiāng)居民特別是低收入群體的收入。但要注意社會公平，在制定增資政策時，一方面要保證各地都能全額落實(shí)增資政策，防止工資欠發(fā)和產(chǎn)生新的不平衡；另一方面要深化國有企業(yè)分配制度改革，解決好企業(yè)職工收入增長問題，以避免引發(fā)新的社會矛盾。同時，可以從支付改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整成本的角度，適度減少對基礎(chǔ)領(lǐng)域的國債投資，集中一部分資金支持社會保障體系建設(shè)，盡快構(gòu)建獨(dú)立于企事業(yè)單位之外的、資金來源多元化、保障水平規(guī)范化、管理服務(wù)社會化的社會保障體系。三是增加對公用事業(yè)特別是農(nóng)村公共事業(yè)投資。現(xiàn)在社會事業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)，農(nóng)村與城市發(fā)展不協(xié)調(diào)，已影響到經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。今后在國債資金投向上，要適當(dāng)向公用事業(yè)傾斜，特別是向農(nóng)村公用事業(yè)傾斜，解決農(nóng)民行路難、看病難、于女上學(xué)難、吃水難的問題，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。另外，要安排專項(xiàng)資金，支持建立預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，提高政府與社會應(yīng)對自然災(zāi)害和突發(fā)事件的應(yīng)變能力，保障經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定快速增長。

　　（四）深化體制改革，從制度上規(guī)避財政風(fēng)險。

　　我國通貨緊縮趨勢的出現(xiàn)，有著深刻的體制和機(jī)制背景。緩解內(nèi)需不足的矛盾，既要實(shí)行擴(kuò)張性的宏觀政策，同時要加快體制改革，消除影響經(jīng)濟(jì)增長的體制瓶頸，減少債務(wù)風(fēng)險的發(fā)生。一是要完善財政體制，明確責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。風(fēng)險分擔(dān)和制約機(jī)制不健全，是各種債務(wù)風(fēng)險不斷累加的一個重要原因。要進(jìn)一步深化分稅制財政體制改革，對政府間的事權(quán)、財權(quán)做出更加明確的界定，規(guī)范政府間的分配關(guān)系，防止政府間分配關(guān)系頻繁變動，防止債務(wù)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁和轉(zhuǎn)移。要重視和加強(qiáng)地方稅體系建設(shè)，盡快建立健全地方稅體系，并輔之以完善的轉(zhuǎn)移支付制度，使地方各級都有穩(wěn)定的稅收來源和充裕的財力，化解基層財政風(fēng)險。二是加快國企解困與改革，加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度，從根本上消除企業(yè)軟約束，減少企業(yè)各種虧損和潛虧。三是深化投融資體制改革。重點(diǎn)是要結(jié)合國有資產(chǎn)管理體制改革，理順政府和企業(yè)投融資機(jī)制，防止“投資饑渴”，尤其是要防止某些基層政府急功近利，只管在本屆任期內(nèi)“借錢”辦事、不管后屆政府“還錢”堵窟窿的現(xiàn)象，以免造成大量新增債務(wù)和潛虧。四是加快金融體制改革�，F(xiàn)在，金融改革已滯后于總體經(jīng)濟(jì)改革。如果將制度性因素作為金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)或者說中國的系統(tǒng)或全局性金融風(fēng)險的主要成因，那么，這種系統(tǒng)或全局性金融風(fēng)險的化解也只能靠加速改革、深化改革來解決。要加快國有商業(yè)銀行和地方金融機(jī)構(gòu)股份制改造步伐，盡快建立現(xiàn)代銀行制度，抑制不良資產(chǎn)的上升勢頭，避免金融風(fēng)險轉(zhuǎn)變?yōu)檎�府財政風(fēng)險。

　　（五）加強(qiáng)財政貨幣政策的直轄市。

　　重點(diǎn)是繼續(xù)加大貨幣政策力度，科學(xué)調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量，滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對貨幣供應(yīng)的合理需求，減輕積極財政政策壓力。要合理引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)調(diào)整信貸投向，對運(yùn)用國債項(xiàng)目資金安排的固定資產(chǎn)投資，繼續(xù)給予貸款支持。完善金融服務(wù)功能，切實(shí)增加對民營中小企業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)的貸款支持。繼續(xù)增加農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的貸款，幫助農(nóng)民增加收入。大力發(fā)展消費(fèi)信貸，推動消費(fèi)升級，拉動消費(fèi)需求。要隨時關(guān)注市場資金供求變化，防止出現(xiàn)“擠出效應(yīng)”和通貨膨脹，保證經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行。