一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下的財(cái)政秩序

　　財(cái)政秩序是指政府收支活動(dòng)或行為必須符合一定的規(guī)范。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下的財(cái)政秩序具體表現(xiàn)在財(cái)政決策和財(cái)政決策執(zhí)行兩個(gè)方面。

　　財(cái)政決策必須依照一定的規(guī)則作出。這里存在兩個(gè)層面的問(wèn)題。一個(gè)層面是指財(cái)政決策獲得的結(jié)果是否符合效率目標(biāo)依賴于財(cái)政決策規(guī)則的科學(xué)性；另一層面是指在財(cái)政決策規(guī)則為優(yōu)的前提下財(cái)政決策是完整地還是部分地依照規(guī)則作出。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下，財(cái)政決策規(guī)則采取選民投票規(guī)則。如果財(cái)政決策不依多數(shù)投票規(guī)則作出，則財(cái)政行為在初始點(diǎn)就是無(wú)序的，從而決定了財(cái)政決策執(zhí)行也是無(wú)序的。值得指出的是，在財(cái)政決策無(wú)序的情況下，執(zhí)行者偏離這種財(cái)政決策結(jié)果有時(shí)卻是“有序的”，雖然從表面意義看是無(wú)序的。比如，在稅制決策存在明顯失誤的情況下，地下經(jīng)濟(jì)從實(shí)質(zhì)上可視為對(duì)這種“失誤”的一種矯正，雖然從表面上看它是無(wú)序的，這也就是許多西方國(guó)家始終存在地下經(jīng)濟(jì)的客觀原因。獨(dú)裁式的財(cái)政決策或獨(dú)斷式的財(cái)政決策在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下一定是無(wú)序的。

　　財(cái)政決策執(zhí)行面臨無(wú)序問(wèn)題主要是由委托代理關(guān)系引發(fā)。在財(cái)政決策執(zhí)行環(huán)節(jié)，財(cái)政是委托人，官員（或者是公務(wù)員）是代理人。作為代理人的官員有其自己的效用值，比如舒適的辦公室、豪華的汽車等，在執(zhí)行財(cái)政決策時(shí)常有偏離的傾向。例如，在稅制執(zhí)行過(guò)程中（狹義的稅收征管），稅務(wù)官員常有“創(chuàng)租”傾向，與納稅人里應(yīng)外合“侵蝕”稅基，導(dǎo)致稅收征管活動(dòng)中的無(wú)序表現(xiàn)。這里主要存在激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制設(shè)計(jì)的困難問(wèn)題。作為委托人的政府提供的激勵(lì)機(jī)制有多種，其中，提供職位升遷是激勵(lì)代理人最重要的機(jī)制，但受職位數(shù)限制常常不是十分有效。這與在私人部門設(shè)計(jì)的激勵(lì)機(jī)制不同。在監(jiān)督機(jī)制設(shè)計(jì)方面，同樣存在交易費(fèi)用太高的困境，監(jiān)督者不可能與被監(jiān)督者保持在零距離。另外，作為代理人的官員（財(cái)政決策執(zhí)行者）常�？梢酝ㄟ^(guò)“卸責(zé)”推托責(zé)任。

　　在現(xiàn)實(shí)財(cái)政運(yùn)行中，財(cái)政決策的有序表現(xiàn)為依照多數(shù)票規(guī)則或一致同意規(guī)則作出特定年度財(cái)政支出總體規(guī)模、內(nèi)部結(jié)構(gòu)的決策。這樣作出的決策常常是符合社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的。財(cái)政決策執(zhí)行的有序表現(xiàn)為財(cái)政決策執(zhí)行者正確執(zhí)行財(cái)政支出預(yù)算和稅制等。如果財(cái)政支出規(guī)模過(guò)大，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，大量存在不規(guī)范的收費(fèi)、征稅行為，則財(cái)政運(yùn)行就是無(wú)序的。

　　二、中國(guó)現(xiàn)行財(cái)政運(yùn)行模式存在的問(wèn)題

　　（—）政府支出混亂，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不盡合理。政府支出混亂主要體現(xiàn)在，政府預(yù)算內(nèi)支出與預(yù)算外支出、制度外支出并存，這與建立公共財(cái)政預(yù)算體系不相符。公共財(cái)政預(yù)算要求政府一切支出都納入預(yù)算。由于存在預(yù)算外收入、制度外收入，中國(guó)的預(yù)算外支出、制度外支出是失控的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1982年預(yù)算外支出為734.5億元，到1992年增加到3649.9億元，1993年和1994年這兩年有所下降，分別為1314.3億元和1710.4億元，但從1995年開始又?jǐn)U大起來(lái)，1995年為2331.3億元，1996年為3838.3億元，近幾年，預(yù)算外支出仍未呈現(xiàn)遞減趨勢(shì)。預(yù)算外支出的存在，擾亂了正常的政府支出秩序和效應(yīng)，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，也不利于中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理主要體現(xiàn)在，社會(huì)保障支出偏少。社會(huì)保障支出是轉(zhuǎn)移支出的主體部分，包括社會(huì)保險(xiǎn)支出和社會(huì)福利支出。社會(huì)保險(xiǎn)支出是指政府按照規(guī)定付給社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)象的支出，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)（退休保險(xiǎn)）、傷殘保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、健康和醫(yī)療保險(xiǎn)以及生育保險(xiǎn)等。社會(huì)福利支出是指政府為生活困難的城鄉(xiāng)居民提供的無(wú)償資助，包括各種撫恤、社會(huì)救濟(jì)和自然災(zāi)害救濟(jì)。中國(guó)社會(huì)保障支出1980年為20.31億元，占財(cái)政支出的比重為1.65％；1985年為31.15億元，占財(cái)政支出的1.55％；1990年為55.04億元，占財(cái)政支出的1.78％；1995年為115.46億元，占財(cái)政支出的1.69％；1997年為142.14億元，占財(cái)政支出的1.54％；近幾年，中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)支出與財(cái)政支出的比率偏低仍未有實(shí)質(zhì)性的改變，這不符合公共財(cái)政要求。從成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重至少都在30％以上，有的高達(dá)50％。再?gòu)奈磥?lái)發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，中國(guó)正面臨老年人口快速增長(zhǎng)問(wèn)題。根據(jù)世界銀行的預(yù)測(cè)，中國(guó)老年人口會(huì)以30年增加1倍的速度迅速增加，2010年中國(guó)將有1.91億老人，2040年將有3.98億，老年人口的增長(zhǎng)趨勢(shì)對(duì)中國(guó)社會(huì)保障支出偏低的現(xiàn)狀提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，再加上國(guó)企改革過(guò)程中下崗職工的存在，更增加了壓力。中國(guó)社會(huì)保障支出長(zhǎng)期偏低的一個(gè)直接原因就是很多財(cái)政支出安排在生產(chǎn)領(lǐng)域，雖然隨著市場(chǎng)化取向改革的深入，中國(guó)的財(cái)政支出正逐步退出生產(chǎn)領(lǐng)域，但任務(wù)還很艱巨，離公共財(cái)政的要求還有相當(dāng)差距。

　�。ǘ�）財(cái)政收入體系不規(guī)范。從中國(guó)現(xiàn)在的財(cái)政收入體系來(lái)看，預(yù)算內(nèi)收入、預(yù)算外收入和制度外收入并存。成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，政府的一切收入都應(yīng)納入預(yù)算內(nèi)管理。目前，中國(guó)預(yù)算外收入和制度外收入的規(guī)模至少與預(yù)算收入的規(guī)模一樣大。這與公共財(cái)政框架是“格格不入”的。據(jù)公開的數(shù)據(jù)，1987年，政府總收入為3316.58億元，政府稅外收費(fèi)為1176.22億元，政府總收入對(duì)非稅收的依存度為35.46％。到1996年，政府總收入為16708.28億元，政府稅外收費(fèi)收入高達(dá)9798.46億元，依存度為58.64％。如果任憑這樣大規(guī)模稅外收費(fèi)收入繼續(xù)存在下去的話，必定會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因?yàn)�，在宏觀稅費(fèi)負(fù)擔(dān)一定的情況下，稅外收費(fèi)收入占政府總收入的比重有不斷擴(kuò)張的趨勢(shì)，導(dǎo)致的后果是稅收收入占政府總收入比重逐年下降，也就是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；在稅收收入一定的情況下，稅外收費(fèi)仍具有擴(kuò)張的趨勢(shì)，導(dǎo)致的后果是宏觀稅費(fèi)負(fù)擔(dān)不斷提高，從而加重私人投資者的負(fù)擔(dān)，從而不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。就是說(shuō)稅外收費(fèi)有不斷“排擠”稅收的趨勢(shì)，這不利于政府實(shí)施宏觀調(diào)控，也不利于政府提高財(cái)政運(yùn)行績(jī)效。

　�。ㄈ�）分稅制財(cái)政體制有待進(jìn)一步完善。1994年，中國(guó)進(jìn)行了財(cái)政體制改革，初步建立了分稅制財(cái)政體制。這次財(cái)政體制改革取得了明顯的成效，如初步劃分了中央和地方的事權(quán)，明確了財(cái)權(quán)，強(qiáng)化了地方財(cái)政的預(yù)算約束；初步建立了地區(qū)間財(cái)力趨向均衡機(jī)制；增值稅稅制改革取得了初步的成功。但1994年實(shí)行的分稅制財(cái)政體制離公共財(cái)政所要求的真正的分稅制還有一定的差距。如對(duì)各級(jí)政府事權(quán)的劃分仍不夠清楚；企業(yè)所得稅收入仍按行政隸屬關(guān)系劃分歸屬（目前對(duì)此已作調(diào)整，但仍不徹底）；以房產(chǎn)稅為核心的財(cái)產(chǎn)稅仍未達(dá)到一定的規(guī)模，個(gè)人所得稅劃為地方性稅種；規(guī)范的轉(zhuǎn)移交付制度仍未建立；地方政府沒(méi)有發(fā)行公債的權(quán)力等等。

　�。ㄋ模┱�府預(yù)算體系有待進(jìn)一步改進(jìn)。目前、中國(guó)在預(yù)算管理方面主要存在兩方面的問(wèn)題。一是零基預(yù)算、復(fù)式預(yù)算不夠規(guī)范；二是預(yù)算的編制、審議和決算不夠細(xì)致。預(yù)算必須細(xì)致，否則易產(chǎn)生舞弊行為。從目前來(lái)看，中國(guó)的預(yù)算是粗線條的，缺乏細(xì)化的項(xiàng)目，不易監(jiān)督；預(yù)算體系是否合理是一個(gè)國(guó)家財(cái)政秩序的綜合反映。細(xì)化預(yù)算項(xiàng)目有助于維護(hù)合理的財(cái)政秩序。

　　此外，中國(guó)的財(cái)政管理體系、財(cái)政調(diào)控體系也存在一些問(wèn)題。

　　三、中國(guó)財(cái)政改革的現(xiàn)實(shí)途徑

　　（一）應(yīng)對(duì)入世，深化國(guó)企改革，建立科學(xué)規(guī)范的社會(huì)保障體系

　　加入WTO以后，國(guó)有企業(yè)需要解決的一個(gè)重大問(wèn)題是國(guó)有企業(yè)組織內(nèi)部管理人員與工人之間的委托一代理關(guān)系問(wèn)題，也就是建立工人的激勵(lì)約束機(jī)制問(wèn)題，或者說(shuō)就是在國(guó)有企業(yè)組織內(nèi)部需要建立一種符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)范的用人機(jī)制，管理人員有權(quán)辭退不稱職的工人。但這就遇到一個(gè)財(cái)政“瓶頸”問(wèn)題，即中國(guó)的社會(huì)保障體系還不健全，社會(huì)保障支出規(guī)模過(guò)小。因此，建立科學(xué)規(guī)范的社會(huì)保障體系，擴(kuò)大社會(huì)保障支出規(guī)模已成為當(dāng)務(wù)之急。一是盡快開征社會(huì)保險(xiǎn)稅。從西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，社會(huì)保障支出主要依靠社會(huì)保險(xiǎn)稅。目前，中國(guó)社會(huì)保障資金籌取方法政出多門，缺乏法律保障。因此，應(yīng)盡快開征社會(huì)保險(xiǎn)稅。二是優(yōu)化財(cái)政支出微觀結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大社會(huì)保障支出規(guī)模，逐步達(dá)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的規(guī)模。確保做到這一點(diǎn)的關(guān)鍵是優(yōu)化財(cái)政支出微觀結(jié)構(gòu)，即盡快使財(cái)政資金退出一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，借助機(jī)構(gòu)改革削減行政經(jīng)費(fèi)和一般事業(yè)費(fèi)支出。三是建立和完善社會(huì)保障預(yù)算。

　　（二）以農(nóng)村稅費(fèi)改革為突破口，積極穩(wěn)妥地推行稅費(fèi)改革，建立法制化的公共收入體系

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革的主要內(nèi)容可以概括為“三個(gè)取消，一個(gè)逐步取消，兩個(gè)調(diào)整，一項(xiàng)改革”，即取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、取消農(nóng)村教育籌資、取消屠宰稅；逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策，調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策；改革村提留征收辦法。農(nóng)村稅費(fèi)改革是中國(guó)稅費(fèi)改革的一個(gè)有機(jī)組成部分，包括農(nóng)村稅費(fèi)改革在內(nèi)的中國(guó)稅費(fèi)改革的最終目的就是一個(gè)，即建立規(guī)范的法制化的公共收入體系，逐步取消預(yù)算外收入、制度外收入。中國(guó)稅費(fèi)改革的關(guān)鍵是約束政府職能部門的收費(fèi)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，即必須通過(guò)人大立法，約束政府的收費(fèi)產(chǎn)權(quán)。目前中國(guó)各種稅外收費(fèi)的一個(gè)根本原因就是沒(méi)有依靠法律來(lái)約束政府職能部門的收費(fèi)產(chǎn)權(quán)。政府的職能部門，如公安局、衛(wèi)生局、環(huán)保局等可以隨意通過(guò)下發(fā)一個(gè)“紅頭”文件來(lái)規(guī)定一個(gè)收費(fèi)項(xiàng)目，如治安費(fèi)、衛(wèi)生費(fèi)、環(huán)保費(fèi)等。因此，應(yīng)當(dāng)規(guī)定凡是未經(jīng)人大批準(zhǔn)的職能部門的收費(fèi)文件一律無(wú)效。

　　（三）加大中西部開發(fā)步伐，實(shí)行規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，完善分稅制財(cái)政體制

　　目前，中國(guó)正在實(shí)施中西部大開發(fā)戰(zhàn)略，這需要實(shí)行規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，同時(shí)還必須做到三點(diǎn)：一是正確劃分中央政府和地方政府的事權(quán)和支出范圍。全國(guó)性公共商品的供給由中央政府負(fù)責(zé)，地方性公共商品的供給由地方政府負(fù)責(zé)，外溢性公共商品由中央政府與地方政府共同負(fù)責(zé)。二是正確劃分中央政府與地方政府稅權(quán)。稅收立法權(quán)應(yīng)該統(tǒng)一由中央掌握和控制。三是正確選擇中央稅體系和地方稅體系的主體稅種。個(gè)人所得稅應(yīng)逐步成為中央稅體系的主體稅種，房產(chǎn)稅應(yīng)逐步成為地方稅體系的主體稅種。

　　（四）積極推行政府采購(gòu)制度，完善零基預(yù)算管理，健全復(fù)式預(yù)算制度，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

　　積極推行政府采購(gòu)制度。從成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看、政府采購(gòu)支出一般占政府公共支出的1／3，約占GDP的10—15％。積極推行政府采購(gòu)制度，實(shí)施招標(biāo)采購(gòu)、集中采購(gòu)等制度安排。對(duì)提高公共支出效率、加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控具有重要的作用。

　　完善零基預(yù)算管理。零基預(yù)算是指對(duì)所有可能的項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估并判斷其優(yōu)點(diǎn)，然后在微觀過(guò)程的基礎(chǔ)上綜合出預(yù)算方案。它不考慮基數(shù)，一切從實(shí)際的效率出發(fā)，改革漸進(jìn)預(yù)算制度下兩年預(yù)算基本不變的做法。實(shí)行規(guī)范的零基預(yù)算管理，有利于控制公共支出，提高公共支出績(jī)效，更大限度地滿足社會(huì)公共需要。

　　健全復(fù)式預(yù)算制度。中國(guó)健全復(fù)式預(yù)算制度的改革方向?yàn)榻�立公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算（國(guó)有資本金預(yù)算）和社會(huì)保障預(yù)算，三種預(yù)算都規(guī)定各自的收入來(lái)源，保持各自平衡。