關(guān)鍵詞：農(nóng)村；義務(wù)教育；財政體制；問題；原因；對策

　　《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》和《中華人民共和國義務(wù)教育法》規(guī)定，基礎(chǔ)教育實行地方負責(zé)、分級管理的體制，調(diào)動了地方政府主要是縣、鄉(xiāng)兩級政府的積極性，對推動義務(wù)教育發(fā)展產(chǎn)生了不可估量的作用。但是，隨著經(jīng)濟體制、主要是財稅體制改革的深入，國家財政收入結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，農(nóng)村稅費體制正在調(diào)整，縣、鄉(xiāng)財政難以負責(zé)義務(wù)教育的全部經(jīng)費，經(jīng)費投入的供需矛盾日益突出，嚴(yán)重影響了義務(wù)教育的普及與鞏固，亟需調(diào)整政策，完善體制，以確保普及義務(wù)教育目標(biāo)的實現(xiàn)。

　　一、主要問題

　　農(nóng)村稅費改革以后，將取消農(nóng)村事業(yè)費附加和農(nóng)村教育集資，現(xiàn)行農(nóng)村義務(wù)教育投入體制發(fā)生了重大變化。農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的供給面臨著以下幾個突出的問題。

　　1.教育經(jīng)費來源缺額的填補問題。農(nóng)村稅費改革以后，隨著農(nóng)村教育事業(yè)費附加和農(nóng)村教育集資被取消，農(nóng)村每年教育經(jīng)費來源將減少至少200億元。這是一個不可小視的數(shù)字，如果沒有相應(yīng)的經(jīng)費補充措施。農(nóng)村教育將無法正常運轉(zhuǎn)。

　　2.校舍危房改造資金的保障問題。據(jù)《中國教育統(tǒng)計年鑒（1999）》提供的數(shù)據(jù)，1999年全國農(nóng)村中學(xué)尚有危房面積163.96萬平方米，農(nóng)村小學(xué)尚有危房面積343.11萬平方米，合計507萬平方米。按國家危房改造資金補助標(biāo)準(zhǔn)計算，約需資金15億元。同時，每年還有約3%左右的危房自然增長率�，F(xiàn)在農(nóng)村中小學(xué)校舍建設(shè)總面積為5.76億平方米，每年危房自然增長面積約為1728萬平方米，每年需危房改造資金約51億元。過去，農(nóng)村學(xué)校危房改造資金主要靠農(nóng)民集資解決，農(nóng)村稅費改革以后，這筆開支必須切實落實，否則將嚴(yán)重影響農(nóng)村義務(wù)教育成果的鞏固與發(fā)展。

　　3.初中發(fā)展高峰的經(jīng)費籌措問題。從2000年開始，初中發(fā)展進入高峰期。2000年初中生在校人數(shù)已達6256.29萬人，比1999年增加了444.64萬人，增長7.65%.據(jù)《中國教育統(tǒng)計年鑒（1999）》提供的數(shù)據(jù)，1995年至1997年入學(xué)的小學(xué)生，每年都超過了2500萬人，他們分別于2002年至2003年進入初中階段學(xué)習(xí)，從而使該期間初中規(guī)模達到峰值。如果小學(xué)畢業(yè)生按90%的比例升入初中，則初中在校學(xué)生人數(shù)將突破7000萬人，比1999年凈增1100萬人。同時，這期間還有部分初中的學(xué)制要由兩年改為三年，由此也會增加在校學(xué)生的數(shù)量。如果初中在校學(xué)生增加1100萬人，按1999年全國初中生生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費639.63元計算，僅國家預(yù)算內(nèi)撥款就要增加70億元。如果考慮新增初中生的教學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和校舍基建費，則需增教育經(jīng)費就更多。初中的高峰發(fā)展將使本就緊張的教育經(jīng)費供需矛盾更加尖銳。這一形勢在農(nóng)村也是一樣。在農(nóng)村，過去這些問題都壓在鄉(xiāng)一級政府身上，主要靠加重農(nóng)民負擔(dān)的辦法解決。現(xiàn)在這條路不通了，必須另辟蹊徑。

　　二、原因

　　我國現(xiàn)行的義務(wù)教育財政撥款分為教育事業(yè)費和教育基本建設(shè)費兩個部分，這種撥款的分類正是參照計劃體制下學(xué)校教育經(jīng)費使用方式而設(shè)立，在計劃經(jīng)濟體制下它既是一種撥款體制，也是一種財政監(jiān)督體制。然而在市場經(jīng)濟體制下這種撥款體制不但與學(xué)校使用方式相脫離，而且也失去了財政監(jiān)督功能�，F(xiàn)行的教育事業(yè)費包括行政公用費和人員費，由于過去教育工作對成本核算與效率分析的忽視，教育公用費的撥款標(biāo)準(zhǔn)并沒有嚴(yán)格的規(guī)定，基本上參照學(xué)校上年或上幾年的平均公用支出，再考慮學(xué)校學(xué)生數(shù)的增長與社會消費水平的增加而確定標(biāo)準(zhǔn)。教育人員費完全按照學(xué)校教職員工人數(shù)的多少來劃撥，但人員費的劃撥標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)顯得過于陳舊，這也是導(dǎo)致教師隊伍不穩(wěn)定的主要原因。教育基本建設(shè)費是維持學(xué)校公共財產(chǎn)良性運行的費用，它占教育財政撥款的比例很小。教育基本建設(shè)費的撥款標(biāo)準(zhǔn)基本保持恒定，其款額很小，若想使用它來改善教育設(shè)施的可能性較小。因此，當(dāng)前學(xué)校的基本建設(shè)主要依靠政府的城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃撥款和學(xué)校創(chuàng)收的積累資金。

　　通過上述對當(dāng)前義務(wù)教育財政環(huán)境及財政撥款體制的分析，我們發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行的義務(wù)教育撥款體制與學(xué)校的財政現(xiàn)狀相去甚遠。這種錯位為學(xué)校的發(fā)展尤其是經(jīng)費的使用帶來了障礙，其具體表現(xiàn)為：首先，由于財政撥款沒有科學(xué)的成本核算標(biāo)準(zhǔn)，而過多地憑借對以往學(xué)校經(jīng)費使用情況的經(jīng)驗估算，這導(dǎo)致學(xué)校的經(jīng)費劃拔與學(xué)校的辦學(xué)效益相脫離，給學(xué)校的發(fā)展具有一定的誤導(dǎo)。而且撥款標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)驗性估算使得學(xué)校在經(jīng)費使用上盡量多花，至少在財務(wù)上要讓財政部門感知學(xué)�，F(xiàn)在的經(jīng)費是遠遠不夠的，這既使得學(xué)校在具體工作上忽視對教育成本的核算與教學(xué)效率的關(guān)注，還成為教育經(jīng)費永遠緊張的原因之一。其次，現(xiàn)在教師工資偏低而社會對學(xué)校的要求又越來越高，這給學(xué)校校長的工作帶來了極大的困難。于是學(xué)校的功能發(fā)生了偏移，學(xué)校工作重心由對教育教學(xué)的指導(dǎo)轉(zhuǎn)向確保學(xué)校創(chuàng)收的穩(wěn)定與增長，而且由于政策上的落后，學(xué)校創(chuàng)收所得經(jīng)費往往處于“小金庫”之中，既不能公開地用于教師福利的提高，又成為學(xué)校腐敗的重要來源。再次，學(xué)校當(dāng)前浪費現(xiàn)象也較嚴(yán)重。由于撥款體制與使用途徑相脫離，從而造成在撥款與使用中的混亂與浪費。

　　三、對策

　　義務(wù)教育經(jīng)費投入涉及教育管理體制�，F(xiàn)在實行的基礎(chǔ)教育地方負責(zé)、分級管理的體制仍然應(yīng)該堅持，但要適應(yīng)財稅體制改革的新情況，進一步充實和完善。主要內(nèi)容是：加大中央和省級政府對義務(wù)教育的投入力度，保證財政性教育經(jīng)費在義務(wù)教育中的主渠道作用，確保普及義務(wù)教育有穩(wěn)定的經(jīng)費來源。對此，提出以下幾點政策性建議。

　　1.強化政府對義務(wù)教育經(jīng)費投入的主渠道作用，確立義務(wù)教育財政撥款在公共財政中的優(yōu)先地位，努力增加對義務(wù)教育的財政撥款。

　　義務(wù)教育是國民基礎(chǔ)教育，是一種公共產(chǎn)品，其經(jīng)費主要應(yīng)由以稅收為基礎(chǔ)的財政負擔(dān)；國家有提供義務(wù)教育所必要的基本就學(xué)條件的義務(wù)，這也是保障公平就學(xué)機會的基本要求。要根據(jù)有關(guān)教育法律法規(guī)及《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革，全面推進素質(zhì)教育的決定》中“政府的教育撥款主要用于保證普及義務(wù)教育資金投入和承擔(dān)普通高等教育的大部分經(jīng)費”的規(guī)定，確立義務(wù)教育在公共財政中重中之重的地位，強化政府在義務(wù)教育投入上主渠道的作用。

　　2.逐步建立與分稅制相適應(yīng)的各級政府合理分擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費的體制。

　　要強化中央和省級政府對義務(wù)教育的財政支持。義務(wù)教育實行地方負責(zé)，分級管理，并不意味著中央政府沒有責(zé)任，地方政府的責(zé)任也不是只局限于縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。實際上，《教育法》和《義務(wù)教育法》中明確規(guī)定各級政府在義務(wù)教育經(jīng)費方面都負有責(zé)任。教育法第56條規(guī)定：“國務(wù)院及縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立教育專項資金，重點扶持邊遠貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)實施義務(wù)教育�！绷x務(wù)教育法第12條規(guī)定“實施義務(wù)教育所需事業(yè)費和基本建設(shè)投資、由國務(wù)院和地方各級人民政府負責(zé)籌措，予以保證”。

　　今后我國義務(wù)教育投入體制改革的重要內(nèi)容是要進一步完善分級負責(zé)體制，明確各級政府在義務(wù)教育經(jīng)費籌措和管理方面的職責(zé)分工。在中央、省、縣和鄉(xiāng)各級政府之間確定一個合理的義務(wù)教育經(jīng)費分擔(dān)比例。建議：（1）隨著財政體制改革的深入和中央財政比重的提高，加大中央和省級財政、特別是中央財政的義務(wù)教育撥款（目前我國中央財政撥款在全國義務(wù)教育經(jīng)費的比重過低，不到2%），并建立和完善以“教育經(jīng)費最低標(biāo)準(zhǔn)”和地方財政財力為主要依據(jù)的省、縣兩級義務(wù)教育財政撥款制度和中央轉(zhuǎn)移支付、專項補助制度。“義務(wù)教育教育經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)”應(yīng)包括學(xué)校辦學(xué)條件、公用費的標(biāo)準(zhǔn)以及教職工編制標(biāo)準(zhǔn)和工資標(biāo)準(zhǔn)等。對依靠縣、鄉(xiāng)財力達不到最低標(biāo)準(zhǔn)要求的地方，由中央和省級財政以轉(zhuǎn)移支付和教育專項經(jīng)費的形式子以補助。應(yīng)把國家貧因地區(qū)義務(wù)教育工程作為長期的財政制度固定下來。今后國家財政預(yù)算內(nèi)義務(wù)教育經(jīng)費的增量部分，應(yīng)向貧困地區(qū)傾斜，并把資助項目細化、固定化；中央財政的補助項目應(yīng)包括：對貧困地區(qū)的義務(wù)教育補助，對少數(shù)民族、殘疾兒童的特殊補助，對貧困兒童的書本費、助學(xué)金（含住宿學(xué)生的食宿費補助）、教師工資和培訓(xùn)費補助等；省級財政的補助項目應(yīng)包括：農(nóng)村學(xué)校基建和辦學(xué)條件補助，貧困地區(qū)教師工資補助，對處于不利地位的學(xué)生的補助，對達不到標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)的公用費補助等。（2）逐步建立按義務(wù)教育支出項目（如教師工資、公用經(jīng)費和基建經(jīng)費等）由各級財政按比例分擔(dān)的制度。教師工資應(yīng)由省、縣財政分擔(dān)，中央財政對貧困地區(qū)予以補助；公用經(jīng)費由縣、鄉(xiāng)財政分擔(dān)、中央和省級財政對貧困地區(qū)給予補助；要認(rèn)真落實“綱要實施意見”提出的“城鄉(xiāng)實施義務(wù)教育的學(xué)校新建、改建、擴建和危房改造所需資金，由各級政府列入基本建設(shè)投資計劃”的措施。對貧困學(xué)生的助學(xué)金應(yīng)由中央、省和縣財政分擔(dān)。

　　3.健全義務(wù)教育投入體制的法制化建設(shè)，完善依法籌措和分配教育資源的體制。要依法實現(xiàn)教育預(yù)算的單列，完善部門預(yù)算制度。在預(yù)算中適當(dāng)強化義務(wù)教育財政的相對獨立性。要依據(jù)《義務(wù)教育法》，盡快制定《義務(wù)教育投入條例》，在法律上明確規(guī)定各級政府在義務(wù)教育投入上的責(zé)任、經(jīng)費負擔(dān)比例和具體的財政措施。

　　4.在國家費改稅過程中，應(yīng)將教育費附加改為教育目的稅（類似美國地方學(xué)區(qū)獨立征收的“教育稅”），逐步確立以地方教育稅和各級財政分擔(dān)的預(yù)算內(nèi)撥款為主的義務(wù)教育財政體制。在城市，除原來的“三稅”附加外，可以考慮按職工工資或個人所得稅的一定比例計征；農(nóng)村按農(nóng)民人均純收入的一定比例計征，把目前農(nóng)村教育費附加以鄉(xiāng)為單位自收自支改為以縣為基本征收單位統(tǒng)籌使用。所征稅收可按一定比例在各級地方政府之間分配，適當(dāng)強化上級財政資金的再分配職能，用于平衡基層教育財政能力的差異。

　　5.加強教育經(jīng)費統(tǒng)計指標(biāo)體系的建設(shè)，增補和改進能夠反映各級政府對義務(wù)教育經(jīng)費分擔(dān)狀況的指標(biāo)。同時加強義務(wù)教育經(jīng)費供求關(guān)系的研究，加快制定義務(wù)教育成本標(biāo)準(zhǔn)。以滿足建立各級政府分擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費機制的需要。