內容提要：民族地區(qū)的財政在財政范圍、財政權限和財政職能上的特殊性決定了民族地區(qū)財政管理的特殊性。財稅體制改革對民族地區(qū)產(chǎn)生了一些不利的影響，為進一步完善對民族地區(qū)的財政政策，需調整中央政府與地方政府的事權與財權，逐步建立合理的轉移支付制度，逐步采用因素法核定收支基數(shù)。

　　關鍵詞：財政制度；民族地區(qū)；小康

　　一、民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展概況

　　（一） 經(jīng)濟發(fā)展水平較低，基礎設施落后，自我發(fā)展能力弱據(jù)調查，云南、貴州、新疆等7 個自治州和地區(qū)，有6 個自治州和地區(qū)的財政自給率在20 %以下，有的甚至不到10 %.在全國固定資產(chǎn)投資快速增長的2003 年，云南省怒江州的固定資產(chǎn)投資為負增長。

　　（二）教育、衛(wèi)生等公共服務事業(yè)發(fā)展嚴重滯后

　　以教育為例，截至2002 年底的統(tǒng)計數(shù)字，西部地區(qū)372 個未實現(xiàn)“兩基”②的縣（市） 中，少數(shù)民族聚居縣占83 %.云南有7 個人口較少民族的人均受教育年限不到3 年，文盲率為15. 4 %.

　�。ㄈ�） 生態(tài)環(huán)境脆弱，自然災害頻繁

　　民族地區(qū)大多位于邊遠山區(qū)、草原和荒漠地帶。脆弱的生態(tài)和有限的環(huán)境容量，因人類活動日益遭受破壞，自然災害更加頻繁，反過來危及人們的生存基礎。1949 年- 1979 年，新疆和田地區(qū)被沙漠吞噬的土地達46 萬畝。該地區(qū)的策勒縣縣城曾三次為風沙所迫而遷移。

　�。ㄋ模� 貧困人口多，生產(chǎn)生活條件差

　　全國592 個國貧縣，民族地區(qū)就有267 個；全國2800 萬貧困人口，民族地區(qū)就有1300 多萬。我國人口在10 萬以下的少數(shù)民族有22 個，共63萬人，其中絕對貧困和低收入人口39. 4 萬。人口較少民族聚居的行政村有640 個，其中較大部分村沒有通電、通郵、通公路和通電話。綜上所述，民族地區(qū)由于地處偏遠，自然條件惡劣，經(jīng)濟社會發(fā)展水平低，自身發(fā)展能力弱，使其不可能依靠自身力量擺脫落后狀況，實現(xiàn)跨越式發(fā)展。因此，如何通過財政措施促進民族地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展是政府面臨的一個重要課題。

　　二、民族地區(qū)財政的特殊性

　�。ㄒ唬� 財政范圍特殊

　　財政作為政府從事的一種社會集中性的經(jīng)濟活動，是為了滿足一定范圍內的社會共同需要。民族地區(qū)財政范圍的特殊性具體表現(xiàn)在民族構成、地理空間、收支活動等諸方面。

　　11 民族構成范圍特殊。我國民族地區(qū)財政

　　服務的利益主體是少數(shù)民族。在中國這個統(tǒng)一的多民族的大家庭里，除漢族以外，還有55 個少數(shù)民族。由于歷史、地理、文化等諸多原因，少數(shù)民族的社會經(jīng)濟和文化有其特殊性。從生產(chǎn)方式來看，少數(shù)民族經(jīng)濟基本上屬于工業(yè)化之前的生產(chǎn)經(jīng)營方式。從民族文化素質看，解放前，許多少數(shù)民族沒有自己的文字，一些民族地區(qū)的少數(shù)民族甚至還在刻木記事、結繩計數(shù)。從社會經(jīng)濟形態(tài)看， 解放前還有相當?shù)纳贁?shù)民族保持著封建農奴制度。這些分別處于前資本主義不同社會經(jīng)濟形態(tài)的少數(shù)民族，他們走向社會主義是跨越了一個或幾個社會經(jīng)濟形態(tài)，這與漢族相比，顯然并非量的差異，而是質的差異。

　　21 地理空間范圍特殊。我國民族地區(qū)財政作用的地理空間是內陸邊疆。從自然地理來看，我國少數(shù)民族聚居的地方，總體上說自然條件比較差，不僅地處邊緣地帶，而且其地貌基本上是以高原、高山和山間盆地、沙漠、戈壁等為主。大部分地區(qū)屬于所謂的“邊際土地”，即降雨量少且不可靠，氣溫低、山坡陡峭等因素嚴重地限制自然生物生長的地方。少數(shù)民族地區(qū)分布的特殊范圍決定了民族地區(qū)財政作用范圍的特殊。

　　31 收支范圍特殊。我國民族地區(qū)的財政收支范圍總體上呈現(xiàn)出收入少、支出多的特點。收入少的原因主要來自于以下方面：一是發(fā)展基礎薄弱，先天條件差。舊中國，民族地區(qū)的生產(chǎn)力尤為落后，沒有商品經(jīng)濟的系統(tǒng)優(yōu)化為其提供必要的人才、資金、管理及經(jīng)營方面的經(jīng)驗，尤其是企業(yè)這種直接組織商品經(jīng)濟活動和財政收入的細胞在整個民族地區(qū)幾乎是一片空白。二是“嵌入式”企業(yè)未能充分發(fā)揮出其主動性和活力。在民族地區(qū)大、中型企業(yè)中，有相當一部分是在1960 —1970年代的計劃經(jīng)濟體制下“植入”的，把東部沿海城市的大工廠連人員帶設備整體地“植入”了民族地區(qū)。這些企業(yè)往往既缺乏“創(chuàng)業(yè)沖動”的壓力與動力，又與地方經(jīng)濟關聯(lián)度低，形成了“飛地式”產(chǎn)業(yè)，對其所在的城鎮(zhèn)經(jīng)濟的積聚效應及其周圍農牧業(yè)經(jīng)濟的輻射效應都比較弱。三是地方加工工業(yè)實力弱，形不成規(guī)模經(jīng)濟和規(guī)模效益。民族地區(qū)加工業(yè)中的絕大部分企業(yè)存在設備簡陋、工藝落后、管理松懈等現(xiàn)象。生產(chǎn)規(guī)模和能力的弱小致使資源的就地轉化和增值能力不強。四是工業(yè)生產(chǎn)比重小，對其他產(chǎn)業(yè)具有的聯(lián)動作用弱，使其他產(chǎn)業(yè)難以得到相應的發(fā)展機會，結果造成了城鎮(zhèn)經(jīng)濟中產(chǎn)業(yè)部門較少且不能配套，致使一些縣域經(jīng)濟過分依賴農牧業(yè)生產(chǎn)，工業(yè)不但無力支持農牧業(yè)的發(fā)展，有時反而要靠農牧業(yè)為之“輸血”。五是市場競爭不平等。民族地區(qū)不僅各類市場發(fā)育程度低且不平衡，沒有形成為地區(qū)間經(jīng)濟交流提供一個發(fā)達暢通的渠道，而且市場主體弱小，多數(shù)企業(yè)不能獨立自主地立足于市場。區(qū)際貿易由于缺少穩(wěn)定且活躍的市場主體而顯得松散和疲軟。

　　這些原因導致民族地區(qū)財政的惡性循環(huán)，即物質生產(chǎn)部門所創(chuàng)造的國民收入少，從而提供給財政的收入規(guī)模和數(shù)額較��；政府由于缺乏必要的財政收入作為經(jīng)濟社會全面發(fā)展的資金收入，使基礎設施和公共設施難以改善，從而又無力吸收外部資金的流入；投資的嚴重不足使生產(chǎn)規(guī)模和財政收入規(guī)模難以擴大。民族地區(qū)財政支出較大的原因主要在于：一是民族地區(qū)經(jīng)濟文化落后，交通運輸不發(fā)達，用于發(fā)展經(jīng)濟文化和改善基礎設施方面的投資大。二是國家對民族地區(qū)在人員編制、開支標準等方面有一些特殊照顧。三是各民族在不同的社會歷史發(fā)展過程及不同的自然環(huán)境中形成了各自的民族特點和風俗習慣，反映在生產(chǎn)和生活上，便對某些商品有著特殊的需要和愛好，政府的相關部門需要通過財政以特殊的方式來滿足少數(shù)民族這種特殊需要等等。

　�。ǘ�） 財政權限特殊

　　財政權限是財政收支范圍方面的權限和規(guī)定，主要涉及中央與地方以及地方各級政府之間的權利、責任、義務關系，是政府預算管理體制所處理的主要內容。少數(shù)民族地區(qū)由于經(jīng)濟文化諸多方面的特殊性，國家也相應賦予了特殊的財政權限。為了促進民族自治地方政治、經(jīng)濟、文化、教育事業(yè)的發(fā)展，國家在財力上給民族自治地方以很大支持。中央財政對民族自治地方的財力支持主要表現(xiàn)在兩個方面：一是從預算管理制度上體現(xiàn)了對民族地區(qū)的特殊照顧；二是根據(jù)具體情況增撥專款給予補助。

　　11 預算管理制度方面：一是每年安排一筆自治地方機動金，用以解決民族自治地方生產(chǎn)、生活、文教、衛(wèi)生等方面的特殊需要。國家每年在計算自治區(qū)、自治州、自治縣收入分成比例或補助數(shù)額時，按照上年的經(jīng)常支出（不包括基本建設撥款和流動資金） 決算數(shù)，另加5 % 的機動金。二是民族自治地方的預備費高于一般地區(qū)。中央預算每年安排一筆少數(shù)民族地區(qū)補助費，以解決民族地區(qū)一些特殊開支，專款專用。三是民族自治地方在執(zhí)行年度預算過程中，對其收入的超收和結余可以自行安排支出。但用于增加人員編制的費用，自治區(qū)要報國務院批準，自治州、自治縣要報上一級國家行政機關批準。四是國家預算差額補助，即民族自治區(qū)財政支出大于財政收入的數(shù)額由中央財政給予補助。

　　21 專項撥款方面：中央每年對民族地區(qū)和邊境地區(qū)安排基本建設�？詈瓦吘呈聵I(yè)補助費，用于邊防公路、橋梁、電訊建設，以及邊境地區(qū)發(fā)展工農業(yè)生產(chǎn)，解決人畜飲水、商業(yè)網(wǎng)點修整、交通道路維修、文教事業(yè)補助和邊防哨所、檢查站的費用補助。

　　中央預算內設立支援不發(fā)達地區(qū)的發(fā)展資金，專門用于支援少數(shù)民族地區(qū)和經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟、文化、教育、衛(wèi)生等事業(yè)發(fā)展，其中絕大部分用于少數(shù)民族地區(qū)。

　�。ㄈ�） 財政職能特殊

　　財政所具有的能夠服務于特定政府目標的內在職能是財政職能。財政在民族地區(qū)不但具有資源配置職能、收入分配職能，還具有社會經(jīng)濟穩(wěn)定的職能，即財政通過財政政策的制定、實施與調整，使整個社會保持較高的就業(yè)率，以至于達到充分就業(yè)，實現(xiàn)物價穩(wěn)定，經(jīng)濟穩(wěn)定長以及國際收支平衡等政策目標的功能。這一職能在民族地區(qū)的特殊作用是加強民族團結，保衛(wèi)和鞏固祖國邊疆的安全與穩(wěn)定。我國的陸地邊疆地區(qū)基本上是少數(shù)民族聚居的地區(qū)。因此，這里既是溝通友好鄰邦的通道，又是我國國防的前哨。民族關系如何，歷來是我國政治是否穩(wěn)定、邊防是否鞏固和經(jīng)濟建設是否順利發(fā)展的重要因素。財政通過撥付國防建設經(jīng)費以及實施“扶貧”計劃等措施，穩(wěn)定和改善了邊疆群眾的生產(chǎn)和生活，加強了民族團結，保證和鞏固了國家的安全和穩(wěn)定。

　　三、財稅體制改革對民族地區(qū)的影響

　�。ㄒ唬� 民族地區(qū)財政困難加劇

　　財政分稅制改革調節(jié)了地區(qū)之間的財力分配，促進了國民經(jīng)濟布局合理化，從長遠來看，是有利于民族地區(qū)發(fā)展的，而且可以調動地方增收節(jié)支的積極性。然而，由于轉移支付制度不可能很快建立起來，雖然民族地區(qū)財政過去基本上是超收全留，但是財政收入的增量卻減少了，加之財政增收潛力有限，收入也不穩(wěn)定，致使民族地區(qū)財政困難成為一個緊迫的難題。適應新稅制后，國家取消了對國有企業(yè)征收的能源、交通重點建設基金和預算外調節(jié)基金，堅守了地方贏得的“兩金”收入，加上各自改革增加了很大一筆開支，許多地方經(jīng)不起這“一減一增”，致使財政困難加劇。同時，財稅改革增加了資金往返時間，削弱了民族地區(qū)的資金自給能力。新稅制規(guī)定，凡屬中央級的消費稅和增值稅，中央分成部分全部上劃中央，基數(shù)內部分中央通過稅收返還給地方，這樣做勢必增加了資金往返時間，無形中給社會帶來了一些不安定因素。

　　（二） 民族地區(qū)許多企業(yè)稅負增加

　　1994 年我國對工商稅收制度進行了較大幅度的結構性調整改革，除校辦企業(yè)和福利企業(yè)外，取消了減免稅照顧，致使民族地區(qū)過去享受減免稅照顧的企業(yè)負擔加重，流動資金緊張，虧損面擴大，尤其是民族貿易和民族用品定點企業(yè)減免稅照顧被取消后，多數(shù)企業(yè)經(jīng)營虧損，紛紛轉產(chǎn)、停產(chǎn)，影響了民族特許用品的生產(chǎn)和供應。另外，由于民族地區(qū)的原材料加工企業(yè)抵扣的進項稅額小，產(chǎn)品利潤又低，出現(xiàn)虧損的企業(yè)較多。小規(guī)模納稅人占有很大比重，其增值稅按照銷售額的6 %繳納，實際稅負也增加了。

　�。ㄈ�） 轉移支付制度不規(guī)范

　　科學完善的分稅制的特點之一就是具有一個有效的財政調節(jié)制度，也就是中央通過財政轉移支付形式調節(jié)各地方政府的行政能力，使各地方政府必要的行政能力所需要的財力得到保障。這樣不僅可以調節(jié)地區(qū)之間財源分布不均衡的狀況，同時還可以使中央財政通過財源分配控制地方政府的施政行為，從而達到貫徹國家宏觀調控政策的目的。目前，我國的財政轉移支付形式可歸納為一般性補助和專項補助兩種。其具體內容包括：中央政府對地方政府的體制補助和地方政府對中央政府的體制上解；中央政府對地方的各類專項撥款；年終結算補助（或上解） ；中央對地方的稅收返還。

　　但我國財稅改革支出所確定的轉移支付制度目前還不規(guī)范。1994 年的財稅改革，選擇地方財收入增長較快的1993 年為基期來核定地方級的財力，這樣做可能起到某些地方“弄虛作假”的副作用。同時應看到，僅僅以某一年的實際收支水平作為基數(shù)，這既達不到均衡各地公共服務水平的目的，又容易使地方政府放松對稅收的征管，不能做到應收盡收，甚至出現(xiàn)藏富于企業(yè)、事業(yè)、團體等收入流失的現(xiàn)象。同時，也不利于地方政府自覺控制支出規(guī)模，加強支出管理，提高資金的使用效率，特別是使不少地方政府產(chǎn)生了嚴重的對中央政府財政補助的依賴性。盡管此后政府的財政轉移支付有所調整，但是總體情況并沒有太大改變。此外，民族地區(qū)的轉移支付還存在轉移支付隨意性大；資金下?lián)芮�道多，管理分散；轉移支付缺乏有效的約束和監(jiān)督機制等問題。

　　四、民族地區(qū)財稅體制的完善

　　從貫徹黨和國家的民族政策角度考慮，要對少數(shù)民族地區(qū)在財政稅收方面給予必要的傾斜，以促進民族地區(qū)各項事業(yè)的發(fā)展。從客觀需要來看，民族地區(qū)各項行政事業(yè)支出水平比一般地區(qū)高，如同一個公文需要多種文字印發(fā)，同樣一個會議要加倍拉長。同時，民族地區(qū)工作的政策性強，難度較大。根據(jù)少數(shù)民族和民族地區(qū)的特殊情況，今后在進一步完善財稅體制的過程中，應注意處理好以下幾方面的問題：

　�。ㄒ唬� 調整中央政府與地方政府的事權與財權

　　財政分配關系是財權與事權關系的統(tǒng)一結合體，財權與事權相應、相稱是規(guī)范分稅制財政管理體制的前提條件，是全市財政體系的核心，是行使事權取得財力與財權的依據(jù)，而財權又是行使事權的物質基礎。由此可見，事權合理界定、明確分工是完善財政體制的首要工作。從建立市場經(jīng)濟體制的要求出發(fā)，政府在經(jīng)濟方面的事權應按照“兩權分離”、“政企分開”的原則，實現(xiàn)政府職能轉變，把政府在經(jīng)濟方面的事權集中在對宏觀經(jīng)濟進行調控方面，同時承擔起基礎設施和基礎產(chǎn)業(yè)的建設任務。中央政府應側重承擔全國性交通、郵電、大江大河水利設施、能源、原材料工業(yè)建設任務；以高科技為基礎的重大新興產(chǎn)業(yè)的建設；全國重大基礎科研事業(yè)以及全國性重要自然資源和環(huán)境保護設施建設等。地方財政側重承擔地區(qū)教育、科研、城鎮(zhèn)住宅、公用事業(yè)和公共設施建設等。

　　在中央政府與地方政府之間劃分事權、分割財權，要考慮少數(shù)民族地區(qū)的實際情況，使之區(qū)別于一般地區(qū)，適當擴大民族地區(qū)地方政府的財權。在財權財力的科學劃分上，需要考慮以下幾個因素：一是維護地方各級政府正常運轉的財力。分稅制應注意彌補民族地區(qū)財政上的差距，確保公共服務的最低標準。二是注意維護地方的稅收自主權。西方國家州地兩級政府均擁有地方稅的自主權，稅制、稅率、征管都可以根據(jù)當?shù)氐那闆r決定，但我國目前所實行的分稅制不分東西南北，稅制、稅率整齊劃一，采取一刀切的辦法，這對擁有13 億人口的大國來說過于簡單，對老少邊窮地區(qū)的發(fā)展也是不利的。這樣做的結果必然是差距越拉越大。三是設法解決縣級財政赤字。民族地區(qū)絕大多數(shù)縣級財政赤字已嚴重阻礙了經(jīng)濟的發(fā)展�？h級財政作為獨立的一級財政，可以通過發(fā)行地方債券的辦法來達到收支平衡。

　�。ǘ�） 逐步建立合理的轉移支付制度

　　轉移支付主要有兩種形式：一是一般性補助，用于滿足各地方政府的一般財力需要，不規(guī)定具體的用途和要求。從財政資金的流向來看，分為補助和上解兩種；從補助性質來看，分為原包干體制補助（或上解） 和稅收返還兩塊。二是專項補助，根據(jù)一定的條件和目的撥付給地方政府用于特定支出。1994 年財稅改革的一個重要任務，就是要在國家財源相對集中的情況下，通過轉移支付，以體制性補助或專項補助的方式對財力進行再分配，在全局上體現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一，實現(xiàn)國土利用的均衡化和各族人民的共同繁榮發(fā)展。轉移支付是一項涉及面廣、政策性強、影響因素復雜的系統(tǒng)工程，為保證其科學性和規(guī)范化，從全面推行之初就要有規(guī)范的政策標準，并相應建立轉移支付預算，實施有效的監(jiān)督管理。在確定轉移支付標準和數(shù)量時，近期應以維持各級政府機關和事業(yè)單位正常運轉為前提。從長遠看，轉移支付的財力計算依據(jù)是按照各級政府事權劃分的范圍，以保證全面實現(xiàn)政府職能。

　　建立合理的轉移支付制度需要以完善財政轉移支付制度為核心，加大對民族地區(qū)的財政支持。應調高民族地區(qū)的轉移支付返還基數(shù)，提高政策性轉移支付補助系數(shù)，建立一套有利于民族地區(qū)與東部地區(qū)平衡發(fā)展的財政轉移支付制度。針對民族地區(qū)公共服務水平落后的狀況，國家應在資金上給予大力扶持。建議設立民族地區(qū)教育和衛(wèi)生專項補助，支持民族地區(qū)教育、衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。對民族地區(qū)的基礎設施建設繼續(xù)加大投資力度，向下延伸到縣、鄉(xiāng)，使少數(shù)民族群眾可以享受到經(jīng)濟發(fā)展的成果。

　　（三） 逐步采用因素法核定收支基數(shù)

　　所謂因素法，即找出影響地方財政收支的各種因素核定地方“標準支出”與“理論收入”作為體制基數(shù)。對地方財政有影響的因素主要是：人口數(shù)量、土地面積、人均耕地、人均GDP、少數(shù)民族、地理條件、自然資源和社會發(fā)展情況等。在核定民族地區(qū)支出基數(shù)時，以下三個重要因素需加以考慮：

　　一是少數(shù)民族因素。對少數(shù)民族人口較多的聚居地區(qū)在財力上給予必要傾斜，以促進民族地區(qū)各項事業(yè)的發(fā)展。二是貧困因素。我國大部分貧困縣集中在少數(shù)民族地區(qū)，貧困縣財源基礎薄弱，自我化解財政困難的能力有限。就目前來說，貧困縣普遍出現(xiàn)發(fā)工資難的現(xiàn)象，公用經(jīng)費不能滿足正常的需要，國家機器難以正常運轉，各項方針政策難以及時、完整地得到貫徹實施。有鑒于此，在核定基數(shù)之初就要對貧困縣作適當照顧。三是邊境縣因素。絕大多數(shù)邊境縣分布在少數(shù)民族地區(qū)，地處我國沿邊開放的前沿。由于歷史的原因，這些邊境縣經(jīng)濟開發(fā)較為緩慢，有的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展甚至處于停滯狀態(tài)，基礎設施欠賬較多，財政運行大多較為困難。為體現(xiàn)我國沿邊開放政策，對邊境縣的特殊因素應給予考慮。從國際經(jīng)驗來看，采用因素法核定收支比較科學合理。它有利于避免中央政府與地方政府討價還價的現(xiàn)象，提高財政管理的科學化程度，也有利于增強民族地區(qū)的財政實力。

　　總之，財稅體制改革的完善和配套，要從貫徹黨和國家的民族政策角度考慮，對少數(shù)民族地區(qū)在財政稅收方面給予必要的傾斜，為民族地區(qū)加快由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉軌提供強大的財源基礎，以促進我國少數(shù)民族和民族地區(qū)盡快邁入全面小康社會。

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