內(nèi)容提要： 20 世紀(jì)90 年代智利實(shí)施了以提高財(cái)政透明度和財(cái)政管理效率以及完善財(cái)政政策形成機(jī)制等為內(nèi)容的財(cái)政改革。積極主動(dòng)的財(cái)政改革成效十分顯著， 財(cái)政政策的宏觀調(diào)控能力增強(qiáng)，債務(wù)負(fù)擔(dān)迅速下降，收入分配狀況明顯改善。智利財(cái)政改革的成功經(jīng)驗(yàn)可以為我國提供一些有益的啟示和借鑒。

　　關(guān)鍵詞：財(cái)政改革 預(yù)算制度 財(cái)政績(jī)效

　　長期以來， 智利財(cái)政制度“等級(jí)制”特征十分顯著， 屬于典型的以政府為主導(dǎo)的集權(quán)財(cái)政管理模式。智利的“等級(jí)制”財(cái)政制度是在軍事獨(dú)裁時(shí)期形成的，這種財(cái)政制度對(duì)財(cái)政管理效率重視不夠，并且缺少有效的制度制衡。20 世紀(jì)90 年代，智利民主制度的發(fā)展對(duì)“等級(jí)制”財(cái)政制度形成了挑戰(zhàn)， 要求財(cái)政改革的呼聲日益高漲。面對(duì)這一形勢(shì)， 智利政府實(shí)施了一系列的財(cái)政改革，成效顯著，成為拉美國家中成功實(shí)施財(cái)政改革的典范。分析智利財(cái)政改革的成功經(jīng)驗(yàn)，將為我國財(cái)政改革提供有益的啟示。

　　一、智利財(cái)政改革的基本進(jìn)程

　�。ㄒ唬� 20 世紀(jì)90 年代智利財(cái)政改革主要措施為了克服“等級(jí)制”財(cái)政制度的缺陷， 智利政府和國會(huì)對(duì)如何實(shí)施財(cái)政改革達(dá)成了共識(shí)。20 世紀(jì)90年代提高財(cái)政透明度和責(zé)任性， 并限制政府各部門支配公共資源的“自由裁量權(quán)”成為智利財(cái)政改革的主要內(nèi)容。

　　11 控制現(xiàn)金支出。在20 世紀(jì)90 年代早期，智利國會(huì)總是批評(píng)政府利用預(yù)算靈活性條款擴(kuò)大支出，以至于超過國會(huì)授權(quán)的額度。為此， 政府和國會(huì)在限制經(jīng)常項(xiàng)目和資本項(xiàng)目現(xiàn)金支出方面達(dá)成了共識(shí)， 并寫入預(yù)算法的第四條款。根據(jù)規(guī)定， 政府在“項(xiàng)目隊(duì)”里享有分配財(cái)政資金的靈活性， 但不能提高財(cái)政支出的“總盤子”或者把資金從資本項(xiàng)目支出轉(zhuǎn)移到經(jīng)常項(xiàng)目支出。

　　21 及時(shí)披露預(yù)算執(zhí)行情況。20 世紀(jì)90 年代中期以前，除了審計(jì)署，智利政府沒有責(zé)任報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況。國會(huì)和公眾對(duì)不能及時(shí)地了解預(yù)算實(shí)際執(zhí)行情況而感到不滿。20 世紀(jì)90 年代中期以后，財(cái)政部同意并承諾對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行季報(bào)， 對(duì)中央政府意外事故準(zhǔn)備金的使用進(jìn)行月報(bào)。從2000 年開始， 這些報(bào)告也在財(cái)政部預(yù)算辦公室的網(wǎng)站上進(jìn)行發(fā)布，而且在審計(jì)署出臺(tái)法定報(bào)告之前，預(yù)算辦公室在年底也出版一些臨時(shí)的財(cái)政報(bào)告。

　　31 制定財(cái)政績(jī)效指標(biāo)。從1994 年開始，財(cái)政部預(yù)算辦公室要求政府各部門和其他政府機(jī)構(gòu)提供財(cái)政績(jī)效方面的定性和定量信息。智利的財(cái)政部使用這些信息建立了財(cái)政績(jī)效指標(biāo)體系， 并且在討論年度預(yù)算時(shí)作為背景資料提供給國會(huì)。目前， 這個(gè)體&copy；系包括537 個(gè)指標(biāo)， 已評(píng)估了109 個(gè)政府單位的財(cái)政支出的“有效性”、“效率性”和“經(jīng)濟(jì)性”。該指標(biāo)體系對(duì)公眾來說可視為加強(qiáng)財(cái)政責(zé)任的一種手段，也可以為國會(huì)的預(yù)算討論提供必要的信息。

　　41 財(cái)政支出項(xiàng)目評(píng)估。為了完善原有的財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)，1996 年智利建立了新的項(xiàng)目評(píng)估體系。1997年之后， 新的項(xiàng)目評(píng)估體系已對(duì)至少120 個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行了獨(dú)立的事后評(píng)估。這些項(xiàng)目評(píng)估是由來自非公共部門的專家組完成的， 專家組可以向預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)索要信息資料或委托專門的研究機(jī)構(gòu)來輔助評(píng)估工作。項(xiàng)目評(píng)估周期一般為5 個(gè)月，評(píng)估的主要目的是判斷項(xiàng)目執(zhí)行的連貫性和項(xiàng)目的進(jìn)度。評(píng)估的結(jié)和建議要提交給財(cái)政部、總統(tǒng)和國會(huì)，以改善以后的財(cái)政支出決策。從2001 年開始， 實(shí)施了以一年為周期的項(xiàng)目深度評(píng)估。項(xiàng)目深度評(píng)估是對(duì)項(xiàng)目的中長期收益、資源使用效率和經(jīng)濟(jì)性以及項(xiàng)目管理中出現(xiàn)的問題進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。

　　51 管理改進(jìn)計(jì)劃。為了提高公共管理效率和公共服務(wù)質(zhì)量， 1998 年智利啟動(dòng)了“管理改進(jìn)計(jì)劃”，其主要措施是把對(duì)公務(wù)員的貨幣獎(jiǎng)勵(lì)與工作目標(biāo)掛鉤。2001 年智利重新設(shè)計(jì)了“管理改進(jìn)計(jì)劃”， 建立了“關(guān)鍵管理”制度， 即以更寬泛的目標(biāo)對(duì)公務(wù)員的工作進(jìn)行評(píng)估， 盡量減少對(duì)公務(wù)員的評(píng)價(jià)或控制。該管理制度可以轉(zhuǎn)換成管理矩陣， 對(duì)每階段的進(jìn)步可以進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的衡量。值得一提的是， “管理改進(jìn)計(jì)劃”對(duì)性別問題也給予了充分的關(guān)注。2002 年“性別平等”制度納入了“管理改進(jìn)計(jì)劃”，目的是在政府提供公共服務(wù)時(shí)為男女提供相同的工作機(jī)會(huì)。

　�。ǘ�） 90 年代末智利財(cái)政改革的新進(jìn)展

　　20 世紀(jì)90 年代在完善“等級(jí)制”財(cái)政制度基礎(chǔ)上， 智利已建立了比較健全的財(cái)政制度。但是在90年代末， 由于受到國際金融動(dòng)蕩的沖擊和政府選舉的影響， 智利在保持財(cái)政紀(jì)律和財(cái)政支出的有效性方面暴露了一些問題①。拉格斯總統(tǒng)執(zhí)政后，積極深化了財(cái)政改革，其改革措施主要有：11 改革財(cái)政政策規(guī)則。拉格斯政府執(zhí)政期間實(shí)施了以結(jié)構(gòu)性預(yù)算平衡為基礎(chǔ)的財(cái)政政策規(guī)則。結(jié)構(gòu)性預(yù)算平衡是IMF 和OECD 確立的財(cái)政政策評(píng)估方法，它能夠消除影響預(yù)算的周期性因素，從構(gòu)成預(yù)算的長期支出來評(píng)估財(cái)政政策。結(jié)構(gòu)性預(yù)算平衡規(guī)則在解決由政治因素引起的赤字方面也是一個(gè)非常有效的工具， 而且能夠提高財(cái)政政策的透明度。智利結(jié)構(gòu)性預(yù)算平衡規(guī)則的實(shí)施消除了經(jīng)濟(jì)周期和銅價(jià)兩個(gè)外生性因素對(duì)預(yù)算的不利影響， 主要作用體現(xiàn)在三個(gè)方面： 一是能夠減少經(jīng)濟(jì)主體對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)政策預(yù)期的不確定性， 有利于降低緊縮性貨幣政策的風(fēng)險(xiǎn)， 即降低主權(quán)外債在外國金融市場(chǎng)上的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)；二是只要讓自動(dòng)穩(wěn)定器自動(dòng)發(fā)揮作用，財(cái)政政策可以有效發(fā)揮“逆周期”的調(diào)控功能； 三是在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)，可以判斷財(cái)政支出的削減是否有效，若出現(xiàn)了暫時(shí)性盈余，有助于避免過度的財(cái)政擴(kuò)張。21 完善中期財(cái)政預(yù)測(cè)。中央政府的中期財(cái)政預(yù)測(cè)由財(cái)政部預(yù)算辦公室負(fù)責(zé)。這些預(yù)測(cè)都是法定的，僅在總量上對(duì)財(cái)政運(yùn)行狀況做出測(cè)算，為年度預(yù)算提供部分背景信息。目前， 預(yù)算辦公室已發(fā)布了涵蓋三年的中期財(cái)政預(yù)測(cè)， 并公開印刷出版。中期財(cái)政預(yù)測(cè)對(duì)智利制定《反逃稅法》和2001 年、2002 年的預(yù)算討論發(fā)揮了積極的作用。此外， 中期財(cái)政預(yù)測(cè)有助于政府提高財(cái)政管理能力。由于90 年代末的私有化，來源于國有企業(yè)的財(cái)政收入急劇減少，中期財(cái)政預(yù)測(cè)使政府意識(shí)到一方面必須提高私有化收入使用效率， 另一方面也亟需提高國有企業(yè)的盈利能力，拓寬公共服務(wù)收費(fèi)范圍，并且增加國有金融資產(chǎn)的盈利性。

　　31 改革預(yù)算分配方式。為了打破原有的“增量”預(yù)算并控制預(yù)算規(guī)模， 智利在2001 年和2002 年引入了新的預(yù)算分配方式。嚴(yán)格限制各部門根據(jù)過去&copy；預(yù)算“盤子”確定的預(yù)算額度的使用， 并且要求至少重新分配其預(yù)算額度的2 %.對(duì)于新項(xiàng)目的支出預(yù)算，各部門要競(jìng)爭(zhēng)申請(qǐng)中央基金，該基金根據(jù)各部門所建議的新項(xiàng)目是否符合政府優(yōu)先發(fā)展的項(xiàng)目來分配資金。在該基金執(zhí)行的前兩年里，有512 億美元資助了330 個(gè)項(xiàng)目。這種機(jī)制被證明是一種比較透明和有效的改善“增量”預(yù)算配置的方式。41 促成財(cái)政改革的社會(huì)共識(shí)。為了解決不同利益集團(tuán)在預(yù)算分配上的矛盾， 主要在年度預(yù)算上附加政治協(xié)議加以協(xié)調(diào)。這不僅有利于打破原有的預(yù)算分配利益格局， 而且還有利于促成不同利益集團(tuán)達(dá)成財(cái)政改革的共識(shí)。拉格斯政府時(shí)期年度預(yù)算所附加的政治協(xié)議除了強(qiáng)調(diào)財(cái)政透明度和支出評(píng)估等問題外， 政府還強(qiáng)化了財(cái)政管理的責(zé)任性。一是加強(qiáng)對(duì)金融問題的研究，如隱性債務(wù)、最低退休金保障和國有企業(yè)的盈利能力等，研究結(jié)果要上報(bào)給國會(huì)；二是為了使國會(huì)能夠?qū)ι夏甓日�府工作做出評(píng)價(jià)，在下年度預(yù)算討論之前， 政府要向國會(huì)提供上年度預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效指標(biāo)和項(xiàng)目評(píng)估等信息。51 改革財(cái)政管理制度。一是改革公共部門會(huì)計(jì)制度。目前， 智利公共部門的會(huì)計(jì)制度是權(quán)責(zé)發(fā)生制， 而預(yù)算會(huì)計(jì)制度則是收付實(shí)現(xiàn)制。公共部門的會(huì)計(jì)制度改革目標(biāo)是使會(huì)計(jì)制度能更精確地計(jì)量公共部門的真實(shí)經(jīng)濟(jì)成本， 并且能夠有效地強(qiáng)化公共機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)責(zé)任。二是公共部門的財(cái)務(wù)管理一體化。智利的審計(jì)署和財(cái)政部的預(yù)算辦公室共同推動(dòng)了公共機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理一體化的實(shí)施。其目的在于建立一個(gè)完整和統(tǒng)一的信息制度， 使得公共機(jī)構(gòu)的管理更加有效和透明。財(cái)務(wù)管理一體化不僅有助于設(shè)計(jì)產(chǎn)出和績(jī)效指標(biāo)， 而且有利于財(cái)政支出項(xiàng)目評(píng)估。三是加強(qiáng)流動(dòng)性資金管理。智利財(cái)政部改變了過去分散的現(xiàn)金管理方式， 根據(jù)年度現(xiàn)金支出項(xiàng)目對(duì)政府部門或公共機(jī)構(gòu)按月?lián)芨冬F(xiàn)金。財(cái)政部和政府其他機(jī)構(gòu)的流動(dòng)性資金分別存入中央銀行和國家發(fā)展銀行的不計(jì)利息賬戶。加強(qiáng)流動(dòng)性資金管理的主要目的是改革現(xiàn)金管理和資金撥付制度， 使財(cái)政資金的機(jī)會(huì)成本最小化。

　　二、智利財(cái)政改革的成效

　　20 世紀(jì)90 年代在有利的國內(nèi)政治環(huán)境下①， 智利積極主動(dòng)的財(cái)政改革取得了優(yōu)異的經(jīng)濟(jì)發(fā)展業(yè)績(jī)。經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了可持續(xù)增長，債務(wù)負(fù)擔(dān)急劇下降，收入分配狀況明顯改善， 并且抵御外部沖擊能力顯著增強(qiáng)。

　　11 持續(xù)實(shí)現(xiàn)財(cái)政盈余。除1999 年， 20 世紀(jì)90年代智利連續(xù)9 年實(shí)現(xiàn)財(cái)政盈余， 公共儲(chǔ)蓄持續(xù)增長。在20 世紀(jì)90 年代平均總預(yù)算盈余占GDP 的比例為113 % ， 公共儲(chǔ)蓄占GDP 的比例大多數(shù)年份都有增長，在1996 年達(dá)到518 %.這就使得公共債務(wù)包括內(nèi)債和外債都出現(xiàn)了大幅度的減少， 占GDP 的比例從1990 年的4712 %下降到2000 年的1418 %.①20 世紀(jì)90 年代，歷史上財(cái)政失衡的教訓(xùn)使智利的政治家非常支持謹(jǐn)慎的財(cái)政政策。中左聯(lián)合政府也相信政府的信譽(yù)很大程度上取決于它能否謹(jǐn)慎處理公共財(cái)政問題，并且90 年代政府的反對(duì)派在財(cái)政上也屬于保守主義者，這就為財(cái)政政策的謹(jǐn)慎行事創(chuàng)造了有利的政治環(huán)境。

　　21 提高社會(huì)支出比重。20 世紀(jì)90 年代，在持續(xù)實(shí)現(xiàn)財(cái)政盈余的基礎(chǔ)上， 政府?dāng)U大了對(duì)健康和教育領(lǐng)域的社會(huì)支出。社會(huì)支出累計(jì)增長率高達(dá)101 % ，并且占公共總支出的比例由1990 年的65 %上升到2000 年的70 %.支出增長率最高的是對(duì)健康和教育領(lǐng)域的財(cái)政支出， 在20 世紀(jì)90 年代累計(jì)增長率分別為117 %和141 %.

　　31 收入分配狀況明顯改善。20 世紀(jì)90 年代，智利通過擴(kuò)大社會(huì)服務(wù)、轉(zhuǎn)移支付以及公共投資，強(qiáng)化了政府的再分配職能。到90 年代末，政府通過轉(zhuǎn)移支付使20 %的最貧困家庭收入增加了近85 % ， 但對(duì)占人口20 %的富裕階層收入的影響不超過1 %.政府的轉(zhuǎn)移支付不僅提高了社會(huì)公平， 明顯地改善了90 年代收入分配狀況， 而且使貧困率從1990 年的3816 %降到了2000 年的2016 % ， 使同期赤貧率從1219 %減少到517 %.

　　41 財(cái)政政策的宏觀調(diào)控能力增強(qiáng)。智利實(shí)施的結(jié)構(gòu)性預(yù)算平衡規(guī)則取得了積極的成效， 以財(cái)政政策為手段的宏觀調(diào)控能力增強(qiáng)。結(jié)構(gòu)性預(yù)算平衡與傳統(tǒng)的預(yù)算平衡相比， 有助于緩沖外部沖擊和提高財(cái)政透明度。1988 年智利出現(xiàn)了較大的結(jié)構(gòu)性赤字，到了20 世紀(jì)90 年代中期，結(jié)構(gòu)性盈余占GDP 的比例穩(wěn)定在114 %左右 .盡管1999 年產(chǎn)生了018 %的結(jié)構(gòu)性赤字， 但2000 年又產(chǎn)生了011 %的財(cái)政盈余。智利財(cái)政狀況的改善和穩(wěn)定不是經(jīng)濟(jì)周期上升的結(jié)果，而是政府預(yù)算的結(jié)構(gòu)性改善，得益于以結(jié)構(gòu)性預(yù)算平衡為基礎(chǔ)的財(cái)政政策規(guī)則。

　　三、智利財(cái)政改革的啟示

　　繼20 世紀(jì)80 年代債務(wù)危機(jī)之后，20 世紀(jì)90 年代拉美地區(qū)金融市場(chǎng)動(dòng)蕩不安， 部分拉美國家長期的財(cái)政失衡、大量的隱性債務(wù)和財(cái)政政策的時(shí)間不一致性等問題逐漸暴露， 使得人們重新關(guān)注拉美國家的財(cái)政改革問題。成功的財(cái)政改革關(guān)鍵要在經(jīng)濟(jì)、管理和政治三個(gè)方面做出平衡， 20 世紀(jì)90 年代智利的財(cái)政改革無疑是一個(gè)成功的典范。綜合分析智利的財(cái)政改革舉措， 本文認(rèn)為其成功的經(jīng)驗(yàn)主要集中于以下幾點(diǎn)：一是通過完善中期財(cái)政預(yù)測(cè)，提高了財(cái)政資源分配效率， 并以改革增量預(yù)算分配方式的辦法，增加了支出決策的透明度；二是引入了新的管理工具以改進(jìn)財(cái)政績(jī)效， 并提高了公共機(jī)構(gòu)的管理效率；三是限制了政府部門支配公共資源“自由裁量權(quán)”， 并出臺(tái)了制度化的規(guī)定； 四是為提高和加強(qiáng)國會(huì)在預(yù)算討論中的作用， 政府向國會(huì)提供了詳盡的相關(guān)背景信息； 五是在國會(huì)預(yù)算討論中對(duì)于預(yù)算博弈的結(jié)果，政府用正式的文件來說明，并通過政治協(xié)議的形式附加到年度預(yù)算之中； 六是實(shí)行了結(jié)構(gòu)性預(yù)算平衡財(cái)政政策規(guī)則， 不僅反映出政府強(qiáng)化財(cái)政紀(jì)律的決心， 而且使財(cái)政政策成為智利有效應(yīng)對(duì)外部沖擊的宏觀經(jīng)濟(jì)政策。