關(guān)鍵詞：財政轉(zhuǎn)移支付　基數(shù)化　因素法　專項撥款

　　目前，我國正著手建設(shè)公共財政以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。公共財政的建設(shè)首先意味著在規(guī)范政府收支行為的基礎(chǔ)上，全社會重大分配關(guān)系的調(diào)整和形成新的分配機制，并依法在實踐中將其確立下來。其中政府間分配關(guān)系的調(diào)整，成為整個財政管理制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)和核心。目前完善分稅制改革，在進一步規(guī)范中央與地方政府稅種合理劃分的同時，緊迫的任務(wù)是建立規(guī)范化的財政轉(zhuǎn)移支付制度，并使之成為當(dāng)前和今后財政體制改革的核心問題。

　　一、政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度的涵義及我國的現(xiàn)狀

　　轉(zhuǎn)移支付是英文TRANSFER的漢譯。其本意為“轉(zhuǎn)移”、“轉(zhuǎn)賬”，作為財政學(xué)范疇的專有名詞，被賦予了特定含義。

　　政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度，是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)各地公共服務(wù)水平的均等化為主要目標(biāo)而實行的一種財政資金轉(zhuǎn)移或財政平衡制度。

　　我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付模式存在著諸多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，上下級政府間事權(quán)、財權(quán)不統(tǒng)一，造成部分財政支出的責(zé)任不清；其次，轉(zhuǎn)移支付分配數(shù)額的確定具有明顯的基數(shù)法色彩，缺乏均等化效果；再次，專項撥款分配很不規(guī)范；此外，轉(zhuǎn)移支付的法律監(jiān)督機制也不夠健全。

　　二、國外政府間轉(zhuǎn)移支付制度的經(jīng)驗總結(jié)與借鑒意義

　　1.合理界定中央與地方的事權(quán)與財權(quán)。首先，明確劃分各級政府的事權(quán)是建立完善的政府間轉(zhuǎn)移支付制度的前提。如德國的國家憲法就對各級政府的事權(quán)做了原則性的規(guī)定。即為了普遍的利益必須統(tǒng)一進行處理的事物由聯(lián)邦負責(zé)，其他事務(wù)由各州和地方政府負責(zé)；根據(jù)任務(wù)的性質(zhì)和特點，確定一些任務(wù)由兩級以上的政府共同承擔(dān)。

　　其次，財權(quán)劃分是政府間轉(zhuǎn)移支付制度的經(jīng)濟基礎(chǔ)。政府收入的絕大多部分來源于稅收，因而，中央與地方財權(quán)的劃分實際上是進行稅收的分割。如美國實行的是各級財政同源紛爭的稅收體制。聯(lián)邦政府的收入主要源于個人所得稅和企業(yè)所得稅，州政府的稅收主要源于所得稅和一般營業(yè)稅，地方政府的收入主要源于財產(chǎn)稅。無論各國稅收如何劃分，他們都無一例外的使財權(quán)和事權(quán)相一致，中央財政收入占主要地位，為中央向地方的財政轉(zhuǎn)移支付奠定經(jīng)濟基礎(chǔ)。

　　2.中央政府擁有較大財力，具有穩(wěn)定的資金來源。從各國情況來看，無論是實行聯(lián)邦制的美國、澳大利亞，還是實行單一制的日本，都是在中央政府掌握財力的基礎(chǔ)上，再根據(jù)政府間財力縱向差異和各地方政府間橫向差距確定對地方政府的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。近幾年來，美國、日本和澳大利亞的中央財政收入占全國財政收入的比重均保持在60%以上。美國聯(lián)邦政府補貼占州和地區(qū)政府財政支出的比例在20%左右，日本中央政府的補助額占地方政府收入的比例在36%左右，澳大利亞州政府40%左右的支出靠聯(lián)邦政府補貼。由此可見，各國的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模都比較大，成為地方政府支出的主要來源之一。

　　3.轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的確定都具有公式化和規(guī)范化的特征。發(fā)達國家政府間轉(zhuǎn)移支付體制最引人矚目的特點是公式化即“因素法”，即中央政府通過事先確定的公式，計算和確定對州地方政府的轉(zhuǎn)移支付，所有接受轉(zhuǎn)移支付的轄區(qū)都在同樣的公式下得到中央的撥款。如美國考慮的因素有人均所得、稅收課征率、州所得稅的高低、城市人口等因素。這種以各級政府很難控制的客觀因素來設(shè)計的撥款公式比較合理，也比較公平透明，減少了人為因素的影響。

　　4.轉(zhuǎn)移支付制度法制化。各國轉(zhuǎn)移支付最大的共性是都有明確的法律依據(jù)。首先，對本國各級政府的支出責(zé)任劃分及相應(yīng)的稅權(quán)劃分，都由法律明確規(guī)定下來；同時，轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、原則、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)以及具體的技術(shù)性操作程序和方法等，都通過立法的形式加以確認。制度的法制化是保證轉(zhuǎn)移支付有效運行并實現(xiàn)相應(yīng)政策目標(biāo)的根本保證。

　　5.設(shè)立專門的管理和分配機構(gòu)。大多數(shù)國家在機構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)配置方面建立起了一種有效的制衡機制。一般性轉(zhuǎn)移支付由中央財政部所屬的一個機構(gòu)（如德國）或相對獨立的撥款委員會（如印度）來操作。專項轉(zhuǎn)移支付在所有國家都是由專門部門負責(zé)操作，如教育部負責(zé)教育撥款，交通部負責(zé)交通撥款等。

　　三、完善我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的幾點建議

　　1.合理劃分中央與地方政府的事權(quán)范圍，推進轉(zhuǎn)移支付制度的法制化。根據(jù)市場經(jīng)濟下的政府職能界定，一般來說，由全國居民享用的公共商品和服務(wù)應(yīng)完全由中央政府提供，如國防、外交、外貿(mào)管理、全國性的立法和司法、宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定等；地方政府應(yīng)提供本地居民享用的公共商品和服務(wù)，包括地區(qū)性交通、警察、消防、教育、環(huán)保、地方性法律的制定和實施等；對具有跨地區(qū)“外部效應(yīng)”的公共項目和工程，中央政府應(yīng)在一定程度上參與，比如基礎(chǔ)性教育、跨地區(qū)的交通設(shè)施、環(huán)保等；另外，調(diào)節(jié)地區(qū)間和居民間收入分配在很大程度上是中央政府的職責(zé)。不同的國家以及同一國家在不同的發(fā)展階段，政府間事權(quán)的劃分都會有所差別。重要的是，在一段相對穩(wěn)定的時期內(nèi)，必須明確各級政府的事權(quán)范圍，并且有必要將其上升到法律的高度。

　　2.明確政府間轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)。建立規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度的根本目標(biāo)是實現(xiàn)地方公共服務(wù)能力或水平的大體均等。從世界各國來看，轉(zhuǎn)移支付的目的只是各地政府的基本行政能力大體一致，使各地方政府在基本公共服務(wù)能力方面均到均衡，而并非要達到地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的均等，也并不意味著要達到全國人均財政收入水平的均等。從我國現(xiàn)實情況來看，經(jīng)濟發(fā)展不平衡由來已久，社會公共服務(wù)能力相差懸殊。因此，我們只能將實現(xiàn)社會公共服務(wù)均等化作為遠期目標(biāo)。就當(dāng)前來說，我國轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)應(yīng)為逐步調(diào)整各地區(qū)之間橫向不平衡，縮小地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展的差距，促進區(qū)域間均衡發(fā)展，確保全國各地都能提供最低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)。

　　3.根據(jù)轉(zhuǎn)移支付的不同目標(biāo)，將各種形式的轉(zhuǎn)移支付配合使用。鑒于我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟發(fā)展水平有限，地區(qū)間財政能力差距懸殊，以無條件撥款為主，專項撥款為輔是合理的。改革的方向應(yīng)該是進一步完善分稅制財政體制，逐步取消稅收返還、體制補助與上解等帶有濃厚舊體制色彩且均等化功能很弱的無條件轉(zhuǎn)移支付形式，建立以規(guī)范統(tǒng)一的公式和評估方法為基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)移支付體系。同時，在中央財力逐步壯大的情況下，應(yīng)適當(dāng)擴大專項撥款的規(guī)模，規(guī)范分配方法，優(yōu)化專項撥款的結(jié)構(gòu)，保證重點，建立嚴(yán)格的監(jiān)督和效果考評機制，提高財政資金的使用效率。

　　4.清理專項撥款。筆者認為，專項撥款應(yīng)分為以下幾類：一是中央委托事務(wù)專項補助。按照政府間事權(quán)劃分，應(yīng)有中央政府承擔(dān)的事務(wù)交由地方政府承辦，對所發(fā)生的支出有中央按照支出需要撥給該類事務(wù)實際發(fā)生地的地方政府。二是中央負擔(dān)事務(wù)專項補助。與前者不同，該類補助是針對那些由中央和地方政府共同負責(zé)、共同出資的支出項目，可以按照中央應(yīng)負擔(dān)的份額進行撥付。三是鼓勵性或獎勵性專項補助。依據(jù)產(chǎn)業(yè)政策、民族政策等社會經(jīng)濟政策，對于符合政策目標(biāo)的地方政府行為，從財力上給予有條件的支持。四是區(qū)域開放或特殊政策目標(biāo)的專項補助，如目前尚在實施的“三西資金”、“支援經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)發(fā)展資金”等。五是特別專項補助，如自然災(zāi)害救濟等。

　　5.在收支計算上，逐步使用“因素法”取代“基數(shù)法”。因素的選擇應(yīng)按照“公平優(yōu)先、兼顧效率”的原則。轉(zhuǎn)移支付制度本身具有平衡性作用，目的之一是縮小地區(qū)間財力上的差異，所以應(yīng)公平優(yōu)先，對落后地區(qū)給予適當(dāng)優(yōu)惠。此外，也要兼顧效率，即盡量不影響地方政府增收節(jié)支的積極性。根據(jù)以上原則，轉(zhuǎn)移支付制度常�？紤]的因素主要有：第一，人口因素，包括人口的規(guī)模、構(gòu)成等。一般而言，一個省區(qū)總?cè)丝谠蕉�，�?biāo)準(zhǔn)支出越大，從而政府為之提供的轉(zhuǎn)移支付額應(yīng)越多。而考慮到人口的年齡結(jié)構(gòu)、性別和民族構(gòu)成，可使轉(zhuǎn)移支付制度的完善更趨于科學(xué)合理。第二，當(dāng)時的人均GDP和人均財政收入。它們是反映地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和公共服務(wù)水平的重要參數(shù)，而轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)又是確保國家公共服務(wù)最基本標(biāo)準(zhǔn)，所以該參數(shù)較低的地區(qū)需要中央給予較大的財力支持。此外，還有土地、地理位置、氣候、資源等自然因素也值得考慮。

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