關(guān)鍵詞：財(cái)政政策；演變；區(qū)別對(duì)待；國(guó)民待遇

　　回顧建國(guó)以來的歷史，在最初的近30年里實(shí)行的是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，隨后的20多年里中國(guó)經(jīng)濟(jì)則處在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌過程中。與之相適應(yīng)，中國(guó)財(cái)政政策在不同的歷史階段，也表現(xiàn)出各不相同的特征。追尋建國(guó)以來、尤其是改革開放以來中國(guó)財(cái)政政策的演變軌跡，我們至少可以獲得以下幾點(diǎn)規(guī)律性的認(rèn)識(shí)。

　　一、由“區(qū)別對(duì)待”到“國(guó)民待遇”

　　“區(qū)別對(duì)待”的政策可以追溯到建國(guó)初期，當(dāng)時(shí)國(guó)家為促進(jìn)資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造，對(duì)不同所有制經(jīng)濟(jì)和行業(yè)實(shí)行“區(qū)別對(duì)待”的政策，主要表現(xiàn)有二：（1）私營(yíng)經(jīng)濟(jì)承擔(dān)的稅負(fù)要大大高于國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)，而且在征收手續(xù)和征收方法方面，對(duì)公私企業(yè)采取了繁簡(jiǎn)不同的策略，給予國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)最大限度的方便，以此來抑制資本主義工商業(yè)的發(fā)展。（2）對(duì)不同的行業(yè)、不同的產(chǎn)品也采取了高低不同的稅率———工業(yè)低于商業(yè)，重工業(yè)低于輕工業(yè)，日用必需品低于奢侈品。由于私營(yíng)企業(yè)從事的基本都是商業(yè)和輕工業(yè)，所以對(duì)不同行業(yè)和產(chǎn)品采取高低不同的稅率，也同樣具有限制資本主義工商業(yè)發(fā)展的作用。社會(huì)主義改造完成以后，資本主義工商業(yè)不復(fù)存在，在中國(guó)基本上形成了一個(gè)單一的公有制經(jīng)濟(jì)社會(huì)，針對(duì)公私經(jīng)濟(jì)的“區(qū)別對(duì)待”的政策已經(jīng)沒有存在的意義，但“區(qū)別對(duì)待”的政策仍適用于不同的行業(yè)。在實(shí)施“趕超”戰(zhàn)略的背景之下，國(guó)家通過低工資制、工農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格剪刀差、財(cái)政的統(tǒng)收統(tǒng)支等辦法，全力支持工業(yè)、特別是重工業(yè)的發(fā)展。農(nóng)業(yè)部門創(chuàng)造的財(cái)富被轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門去實(shí)現(xiàn)，實(shí)質(zhì)上是犧牲了農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的利益�！案叻e累、低消費(fèi)”政策的本身就是對(duì)商業(yè)和輕工業(yè)發(fā)展最大的限制。正是這種“區(qū)別對(duì)待”的做法，造成了國(guó)民經(jīng)濟(jì)各種比例關(guān)系嚴(yán)重失調(diào)。

　　1979年以后，中國(guó)開始了以市場(chǎng)化為取向的改革。作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，“區(qū)別對(duì)待”的政策在新的歷史時(shí)期并沒有被拋棄，相反，它被賦予了新的內(nèi)容，成為中國(guó)的財(cái)政政策向“正軌”回歸的必由之路。

　　比如，改革伊始，政府就著手提高農(nóng)副產(chǎn)品收購價(jià)格，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展；大幅度增加對(duì)農(nóng)業(yè)和輕工業(yè)的投入，試圖通過這種措施緩和農(nóng)輕重比例關(guān)系嚴(yán)重失調(diào)的局面。又如，為擴(kuò)大對(duì)外開放、吸引外資，對(duì)涉外企業(yè)實(shí)行較國(guó)內(nèi)企業(yè)更加優(yōu)惠的稅收政策。與此同時(shí)，國(guó)家先后決定成立五個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)、開放十四個(gè)沿海城市，以及建立三個(gè)沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)，這些地區(qū)享受較其他地區(qū)更為優(yōu)惠的稅收政策。至此，中國(guó)的財(cái)政政策又增加了按不同區(qū)域區(qū)別對(duì)待的內(nèi)容。再如，為對(duì)內(nèi)搞活、促進(jìn)非國(guó)有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府逐步放松市場(chǎng)管制，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)給予各種優(yōu)惠政策。有關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)表明，改革開放以來，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)承擔(dān)的稅負(fù)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)輕于國(guó)有經(jīng)濟(jì)。當(dāng)然，對(duì)包括外資在內(nèi)的新興經(jīng)濟(jì)而言，雖然它們?cè)谀承┓矫嫦硎艿搅藘?yōu)惠政策，但在相當(dāng)多的領(lǐng)域仍然處于不利的地位。

　　應(yīng)該說，改革之初所實(shí)行的“區(qū)別對(duì)待”政策是對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“區(qū)別對(duì)待”政策的一種糾正，目的是要消除傳統(tǒng)體制所造成的不良后果。這些政策措施對(duì)于解放生產(chǎn)力、培育市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮了重要的作用。但隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的推進(jìn)，原有的許多“區(qū)別對(duì)待”的政策在相當(dāng)程度上已經(jīng)不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要了，尤其是1992年中國(guó)政府明確提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以后，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則制定財(cái)政政策是大勢(shì)所趨。在建立和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，各種微觀經(jīng)濟(jì)主體，無論是國(guó)有企業(yè)還是私營(yíng)企業(yè)，也無論是國(guó)內(nèi)企業(yè)還是國(guó)外企業(yè)都應(yīng)該受到平等的待遇。1994年稅制改革的內(nèi)容，在一定程度上體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)強(qiáng)調(diào)公平的主旨。比如，統(tǒng)一國(guó)內(nèi)企業(yè)所得稅，對(duì)國(guó)內(nèi)不同所有制類型的企業(yè)實(shí)行相同的所得稅制度。這是一個(gè)巨大的進(jìn)步，第一次在稅法中明確了各種所有制經(jīng)濟(jì)的平等地位。又如，將國(guó)內(nèi)企業(yè)所得稅稅率確定為33%，實(shí)際上與外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅33%的稅率已經(jīng)持平，促進(jìn)了在稅收領(lǐng)域國(guó)民待遇原則的實(shí)現(xiàn)。

　　進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，與國(guó)有經(jīng)濟(jì)不斷滑坡形成鮮明對(duì)照的是，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的決定性力量。按照1998年的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造的產(chǎn)值大約占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的2/3，對(duì)國(guó)家財(cái)政收入的貢獻(xiàn)也占到了全部財(cái)政收入的一半以上。非國(guó)有經(jīng)濟(jì)力量的增強(qiáng)，進(jìn)一步要求政府實(shí)行“一視同仁”的政策。另一方面，中國(guó)在2001年正式加入世界貿(mào)易組織，作為世界貿(mào)易組織的一員，中國(guó)有義務(wù)對(duì)所有成員國(guó)實(shí)行國(guó)民待遇原則和市場(chǎng)準(zhǔn)入原則。在以上雙重因素的作用下，“區(qū)別對(duì)待”的政策進(jìn)一步面臨著挑戰(zhàn)：

　　———1998年以后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度明顯趨緩， 私人投資嚴(yán)重不足，在這樣背景下，要求政府對(duì)民間資本擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入范圍的呼聲日高。一旦民間資本獲準(zhǔn)進(jìn)入原本由國(guó)有資本壟斷的領(lǐng)域，那就意味著私營(yíng)經(jīng)濟(jì)將得到與國(guó)有經(jīng)濟(jì)平等的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)。

　　———隨著中國(guó)對(duì)外開放程度的加深，要求政府給予中外企業(yè)以平等的待遇，歧視任何一方都會(huì)違背國(guó)民待遇原則。中國(guó)現(xiàn)行的稅收制度存在著許多對(duì)涉外企業(yè)的優(yōu)惠政策，事實(shí)上造成了對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)的稅收歧視。如果不及時(shí)加以調(diào)整，勢(shì)必影響中國(guó)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力。目前，這方面的工作正在緊鑼密鼓地進(jìn)行。

　　———改革開放以來形成的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策，其出臺(tái)的起因是為吸引外資、擴(kuò)大對(duì)外開放。如果要對(duì)中外企業(yè)實(shí)行一視同仁的待遇，那么區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策也就失去了存在的基礎(chǔ)。

　　由此看來，財(cái)政政策中“區(qū)別對(duì)待”的成分會(huì)不斷地削弱，相應(yīng)地，“一視同仁”的成分會(huì)得到加強(qiáng)，這是經(jīng)濟(jì)體制演進(jìn)的結(jié)果，也是時(shí)代進(jìn)步的要求。

　　二、由“生產(chǎn)建設(shè)性財(cái)政”到“逐步從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出”

　　“生產(chǎn)建設(shè)性財(cái)政”是對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期財(cái)政支出政策的形象概括———國(guó)家財(cái)政資金主要用于滿足生產(chǎn)建設(shè)的需要，而投入到非生產(chǎn)部門的資金卻嚴(yán)重不足。之所以出現(xiàn)“高積累、低消費(fèi)”的局面，與那個(gè)時(shí)期特殊的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式密切相關(guān)。在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家?guī)缀跽莆樟巳�部的社�?huì)資源，所以政府自然成了社會(huì)投資的唯一主體。國(guó)家財(cái)政資金按最終用途可以分為兩個(gè)部分，一部分用于積累，一部分用于消費(fèi)。在財(cái)政資金總量固定的情況下，積累率的高低直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度。出于對(duì)高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度近乎狂熱的追求，當(dāng)時(shí)的決策者把積累率提高到不能再高的地步，全民消費(fèi)水平則被定位在以不餓死人為底線。綜觀整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，生產(chǎn)建設(shè)性支出在全部政府支出中占有最突出的地位。

　　改革開放以后，伴隨著高度集中財(cái)政體制的逐步瓦解，政府已經(jīng)不再可能將全部社會(huì)資源控制在自己手里了。國(guó)民收入分配方式的變化，使社會(huì)財(cái)富開始向微觀經(jīng)濟(jì)主體轉(zhuǎn)移。一方面他們的經(jīng)濟(jì)力量在不斷增強(qiáng)，另一方面改革強(qiáng)化了其利益主體地位，在追求自身利益動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下，全社會(huì)投資必然出現(xiàn)多元化趨勢(shì)。除了傳統(tǒng)的政府財(cái)政投資以外， 還應(yīng)該包括國(guó)有企業(yè)的自主投資、私人資本投資、利用外資投資等。投資主體多元化決定了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)方式的變化，財(cái)政投資不再是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的唯一力量。而且隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的推進(jìn)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已越來越依賴于民間投資，國(guó)家預(yù)算內(nèi)財(cái)政投資占全部社會(huì)投資的比重也越來越小。由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式發(fā)生了變化，所以政府有條件放棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的高積累政策。改革之初所采取的一系列“歸還歷史欠賬”的做法，以及后來國(guó)民收入分配向個(gè)人傾斜的措施，表明政府在有意識(shí)地修正計(jì)劃時(shí)期的低消費(fèi)政策。與之相適應(yīng)，國(guó)家財(cái)政資金中用于和平建設(shè)的比例持續(xù)下降，而用于社會(huì)公共產(chǎn)品的投入在財(cái)政支出中則占有越來越重要的地位。

　　據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》（2001）有關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)表明：經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占全財(cái)政支出的比重由1979年的60.0%下降到2000年的36.1%；社會(huì)文教支出則從13.6%上升至27.6%；行政管理支出從5.0%上升到17.4%；在非經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出中，只有國(guó)防支出呈下降趨勢(shì)，從1979年的17.3%下滑到2000年的7.6%.把社會(huì)文教支出、國(guó)防支出和行政管理支出合并在一起，這三項(xiàng)公共支出占全部財(cái)政支出的比重，在改革之初大約為36%左右，而到了2000年則超過了50%.可見，財(cái)政支出重點(diǎn)發(fā)生了根本性的變化。

　　從更深層次分析，將財(cái)政資金用于和平建設(shè)，意味著政府直接參與了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；而對(duì)生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政投入的不斷減少，則說明政府正在從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域退出。從改革以來的實(shí)踐來看，這種“退出”既是主觀選擇的結(jié)果，也有客觀形勢(shì)的壓力使然（比如，改革以來財(cái)政的困難），而后者可能起了關(guān)鍵作用。

　　三、由“苛守年度預(yù)算平衡”到“追求經(jīng)濟(jì)總量平衡”

　　正如我們前面分析的那樣，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，國(guó)家?guī)缀蹩刂屏巳�部的社�?huì)資源。所以，財(cái)政的平衡在相當(dāng)程度上意味著全社會(huì)經(jīng)濟(jì)總量的平衡；財(cái)政失衡往往導(dǎo)致社會(huì)總供給和社會(huì)總需求出現(xiàn)矛盾。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是“短缺經(jīng)濟(jì)”，決定了當(dāng)財(cái)政收支出現(xiàn)不平衡時(shí)，真正能夠?qū)�宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定造成影響的是財(cái)政赤字，而非財(cái)政贏余。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐也一再證明了這一點(diǎn)。所以，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的絕大多數(shù)時(shí)間里，政府都是嚴(yán)格苛守年度預(yù)算收支平衡。從1950年到1978年29年的時(shí)間里，出現(xiàn)赤字的年份有12年。這些年份出現(xiàn)的赤字，大多是由財(cái)政的虛收所致，并不是政府的主觀選擇，因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)體制下政府的預(yù)算安排從來都是平衡的。即使在經(jīng)濟(jì)調(diào)整的年份，財(cái)政收入大幅度減少，政府也能夠通過砍掉基本建設(shè)項(xiàng)目、甚至采取繼續(xù)壓縮消費(fèi)等辦法把財(cái)政支出水平降下來，以維持預(yù)算平衡。不難看出，那個(gè)時(shí)期的預(yù)算具有明顯的“以收定支”的特征。

　　改革之后，堅(jiān)持財(cái)政收支平衡的原則并沒有發(fā)生變化。然而，在“放權(quán)讓利”的旗幟下，財(cái)政政策的重心實(shí)際上落在調(diào)整政府和微觀經(jīng)濟(jì)主體的分配關(guān)系、為經(jīng)濟(jì)體制改革服務(wù)上。其結(jié)果是國(guó)家財(cái)政的集中度下降，財(cái)政收入嚴(yán)重不足，而財(cái)政支出卻剛性增長(zhǎng)。在這種情況下，財(cái)政收支平衡難以維持，赤字連年是對(duì)1979年后中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況的最好總結(jié)。應(yīng)該指出的是，1998年以前的政府赤字帶有明顯的“事后赤字”特征，也就是說，這種赤字不是政府主動(dòng)選擇的結(jié)果，而是被動(dòng)地接受客觀現(xiàn)實(shí)的產(chǎn)物。為了實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡，政府唯一能做的就是不斷地削減經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出。對(duì)于那些具有滿足社會(huì)公共產(chǎn)品的投入的支出，是無論如何也不能減少的，如果只是從固守財(cái)政收支平衡的角度出發(fā)而采取壓縮的辦法，那么實(shí)際上是對(duì)改革的否定，等于重新回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的老路上去了。這樣，財(cái)政就陷入了兩難境地：一方面要維持預(yù)算收支平衡，另一方面要為經(jīng)濟(jì)體制改革服務(wù)。在兩難選擇中，后者自然占了上風(fēng)。于是，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出大幅度減少的同時(shí)，提供公共產(chǎn)品的支出也在迅速增加，財(cái)政赤字不可避免。從1979年到1997年這段時(shí)間， 中國(guó)政府的預(yù)算政策表現(xiàn)為：主觀上追求預(yù)算收支平衡，但客觀上預(yù)算平衡卻無從實(shí)現(xiàn)。

　　1998年開始實(shí)施的積極財(cái)政政策是一個(gè)重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，標(biāo)志著財(cái)政政策從以往的追求“年度預(yù)算收支平衡”向追求“經(jīng)濟(jì)總量平衡”轉(zhuǎn)變。之所以出現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變，最根本的原因在于整個(gè)社會(huì)資源的配置方式發(fā)生了變化。經(jīng)過20年的改革，市場(chǎng)開始逐步取代政府成為社會(huì)資源配置主體，對(duì)全社會(huì)資源配置起基礎(chǔ)性的作用。由于政府不再能夠控制全部社會(huì)資源，所以保持財(cái)政收支平衡并不能保證社會(huì)總供給和總需求的平衡。相反，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)總供需的平衡往往通過財(cái)政收支的不平衡來實(shí)現(xiàn)，這也正是現(xiàn)代財(cái)政政策理論的主要內(nèi)容之一。1998年前后中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)是，伴隨著“短缺經(jīng)濟(jì)”的結(jié)束，有效需求不足成為制約經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要矛盾。為了維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展，政府主動(dòng)采取了以擴(kuò)大國(guó)債發(fā)行、增加財(cái)政支出為內(nèi)容的擴(kuò)張性財(cái)政政策。與以前的“事后赤字”不同是，此時(shí)的財(cái)政赤字屬于“事前赤字”，即政府主動(dòng)安排的赤字。種種情況表明，盡管政府在理論上并沒有放棄“收支平衡、略有節(jié)余”的原則，但在實(shí)踐上已不再簡(jiǎn)單地苛守這一教條，財(cái)政政策的著眼點(diǎn)已經(jīng)轉(zhuǎn)移到“經(jīng)濟(jì)總量平衡”方面來。

　　四、政府收入機(jī)制由“不規(guī)范”到“逐步走向規(guī)范”

　　在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，形成了特殊的財(cái)政收入機(jī)制，它的特殊性表現(xiàn)在：政府組織收入，主要不是依靠稅收，而是國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)上繳。國(guó)家通過人為地壓低農(nóng)副產(chǎn)品的收購價(jià)格對(duì)城鎮(zhèn)職工實(shí)行低工資制的政策，達(dá)到了“一石二鳥”的目的———一方面降低了國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)成本，另一方面使農(nóng)業(yè)部門創(chuàng)造的利潤(rùn)轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門來實(shí)現(xiàn)。再通過財(cái)政的統(tǒng)收統(tǒng)支，將國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)集中在國(guó)家手中。顯然，在這個(gè)特殊的政府收入形成過程中，價(jià)格、工資、企業(yè)留利都成了政府組織收入的工具，它們的高低決定了財(cái)政收入的多寡。

　　特殊的財(cái)政收入機(jī)制在傳統(tǒng)體制下是行之有效的，但從改革一開始，它立刻受到了挑戰(zhàn)：提高農(nóng)副產(chǎn)品收購價(jià)格、增加職工工資、增加企業(yè)留利水平等一系列改革措施，使傳統(tǒng)的政府收入機(jī)制變得支離破碎，國(guó)家財(cái)政陷入困境，其不規(guī)范性在市場(chǎng)化改革中暴露無遺。與此同時(shí)，國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益江河日下，而非國(guó)有經(jīng)濟(jì)在不斷壯大，微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化決定了政府只能采取稅收這種規(guī)范化的工具來組織收入。于是進(jìn)入20世紀(jì)80年代，政府先后實(shí)施了兩步“利改稅”、“承包制”和“稅利分流”，目的是通過建立比較規(guī)范的財(cái)政收入機(jī)制來緩解財(cái)政的困難，盡管緩解財(cái)政困難的目的沒有達(dá)到，但稅收作為政府收入“主力軍”的地位得以確立。1994年的財(cái)稅體制改革，進(jìn)一步以法律的形式明確了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下稅收的地位。至此，從稅利關(guān)系的角度來說，政府收入形式實(shí)現(xiàn)了規(guī)范化。

　　但解決了“稅利之爭(zhēng)”并不意味著規(guī)范化的政府收入機(jī)制從此確立。相反，由于大量政府收費(fèi)的悄然興起，使政府收入機(jī)制的規(guī)范性面臨著更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

　　改革之初的財(cái)政困難使政府收入渠道產(chǎn)生了多元化傾向。最初國(guó)家允許有條件的行政事業(yè)單位通過向公眾提供服務(wù)取得收入，以解決自身經(jīng)費(fèi)不足的矛盾。地方政府在利益動(dòng)機(jī)的驅(qū)動(dòng)下，也開始利用手中掌握的權(quán)力組織收入。各地方政府和行政事業(yè)單位的行為導(dǎo)致了預(yù)算外收入和制度外收入迅速擴(kuò)張。由于預(yù)算外收入和制度外收入的資金管理方式與預(yù)算內(nèi)收入的資金管理方式不同，尤其是制度外收入———自收自支、自求平衡、不列預(yù)算，使得國(guó)家對(duì)收費(fèi)主體的行為不能進(jìn)行有效地監(jiān)督，而且收費(fèi)的多少與個(gè)人的利益直接掛起鉤來，最終導(dǎo)致收費(fèi)愈演愈烈，發(fā)展到泛濫成災(zāi)的地步。進(jìn)入90年代，在全部的政府收入體系中，實(shí)質(zhì)上已經(jīng)形成了“費(fèi)大于稅”的格局。不規(guī)范的政府收入機(jī)制，在實(shí)踐中產(chǎn)生了種種危害，迫使政府痛下決心，于1998年開始著手進(jìn)行稅費(fèi)改革。由于改革涉及方方面面利益格局的重新調(diào)整，所以每一項(xiàng)重大措施的出臺(tái)，必然會(huì)遇到重重阻力。但目前的問題不是討論要不要進(jìn)行稅費(fèi)改革，而是怎樣進(jìn)行稅費(fèi)改革。勿庸置疑，隨著各項(xiàng)改革舉措的分步實(shí)施，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的規(guī)范化的政府收入機(jī)制必定會(huì)建立。而且僅就目前的情況看，通過近幾年大規(guī)模清理亂收費(fèi)，已經(jīng)使政府收入機(jī)制由不規(guī)范向規(guī)范化的方向前進(jìn)了一步。

　　以上四點(diǎn)，通過對(duì)中國(guó)財(cái)政政策沿著市場(chǎng)化方向演進(jìn)的歷史性回顧，旨在說明其在變化中所呈現(xiàn)的一般規(guī)律，而政策演變的結(jié)果遠(yuǎn)未達(dá)到理想狀態(tài)。以第一個(gè)要點(diǎn)中“一視同仁”的說法為例，中國(guó)目前的財(cái)政政策并沒有完全做到“一視同仁”，而且絕對(duì)的“一視同仁”似乎永遠(yuǎn)也不能實(shí)現(xiàn)，但這并不妨礙政府將它作為一種政策目標(biāo)取向�？傊�，財(cái)政政策的演變軌跡向人們傳達(dá)這樣一種信息：在市場(chǎng)化的背景下，中國(guó)財(cái)政正在向著公平、規(guī)范、透明方向發(fā)展，財(cái)政政策已經(jīng)表現(xiàn)出一種明顯的“公共性”特征。

　　參考文獻(xiàn)：

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　　[2]張志超、李平、周豪。加強(qiáng)預(yù)算管理與積極財(cái)政政策[M].經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2000