公共支出管理是財政管理的重要內(nèi)容，也是貫徹國家政策意圖、充分發(fā)揮財政宏觀調(diào)控職能作用的重要手段。本文主要是從理論、實踐與政策的結(jié)合上，首先闡述公共支出管理的概念、內(nèi)容及其必要性，然后，重點圍繞公共支出的總量控制、結(jié)構(gòu)優(yōu)化及其支出效益等問題作進一步深入探討。

　　一、公共支出管理的基本內(nèi)容

　　（一）公共支出的概念和分類

　　公共支出是公共財政的一個重要方面。公共支出一般是指政府為完成其職能、取得所需商品和勞務而進行多種活動的財政資金的支付。就其本質(zhì)而言，公共支出反映了政府的政策選擇，是政府職能行為的成本。按照國際貨幣基金組織列舉的市場經(jīng)濟國家公共支出的內(nèi)容一般包括：一般公共服務，國防與服務，社會治安事務，教育事務與服務，衛(wèi)生保健事務與服務，社會保險福利事務與服務，住房和社區(qū)設備的事務與服務，娛樂文化和宗教事務與服務，燃料和能源事務與服務，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和狩獵業(yè)的事務與服務，除燃料以外的采礦和礦山資源事務與服務，制造業(yè)事務與服務，建筑業(yè)事務與服務，運輸和通訊事務與服務，其他經(jīng)濟事務與服務等。

　　公共支出按照支出的經(jīng)濟性質(zhì)劃分，可以分為兩大類：一是購買性支出，二是轉(zhuǎn)移性支出。

　　購買性支出也稱為消耗性支出，是政府用稅收收入購進并消耗商品和勞務過程中所產(chǎn)生的支出。具體包括政府購買進行日常政務活動所需的商品和勞務的支出，也包括用于進行國家投資所需的商品和勞務的支出，如政府各部門的行政管理費支出、各項事業(yè)的經(jīng)費支出、政府各部門的投資撥款等。這些支出項目的目的和用途雖然有所不同，但都有一個共同點，即都是由財政付出資金，并相應地獲得了商品和勞務，履行國家的各項職能。在這樣一些支出的安排中，政府如同其他經(jīng)濟主體一樣，從事等價交換的活動。我們把它稱為購買性支出，是因為這些支出反映了政府部門要運用一部分社會經(jīng)濟資源，這必然排斥了個人與一般經(jīng)濟組織對這部分社會經(jīng)濟資源的購買和享用。因此，購買性支出的規(guī)模、方向和結(jié)構(gòu)，對社會的生產(chǎn)和就業(yè)具有直接重要影響。

　　轉(zhuǎn)移性支出直接表現(xiàn)為資金無償?shù)�、單方面的轉(zhuǎn)移，主要包括政府部門用于補貼、債務利息、失業(yè)救濟金、養(yǎng)老保險等方面的支出。這些支出的目的和用途各異，但卻有一個共同點：政府財政付出了資金，卻無任何商品和勞務所得。在這里，不存在任何交換的問題。這類支出并不反映政府部門占用社會經(jīng)濟資源的要求，相反，轉(zhuǎn)移只是在社會成員之間的資源再分配，政府部門只充當中介人的角色。因此，轉(zhuǎn)移性支出對社會公平分配具有重要影響和作用。

　　（二）公共支出管理的基本內(nèi)容

　　公共支出管理是現(xiàn)代經(jīng)濟管理的重要組成部分，其實質(zhì)是按照市場經(jīng)濟要求，遵循國家有關(guān)制度、法規(guī)、政策，對各項公共支出的安排使用進行規(guī)范和監(jiān)督，從而確保公共支出的正確運用，為履行政府職能提供必要的財力保障。公共支出管理涉及的面很寬，但主要內(nèi)容包括以下幾個方面：

　　1.控制支出總量。在任何國家或任何時期，政府財力的增長總是有限的，而公共支出的需求則是無限的，由此決定公共支出的供給與需求始終處于矛盾之中，甚至財力供需矛盾十分突出。因此，公共支出管理的首要任務就是控制支出總量水平，緩解財政壓力和矛盾，為國家財政運行的良性循環(huán)和長期可持續(xù)性發(fā)展創(chuàng)造條件。

　　在當今市場經(jīng)濟國家，控制公共支出已經(jīng)日益成為其財政管理的一項重要任務。從過去長期歷史發(fā)展進程看，發(fā)達國家財政收入和支出表現(xiàn)出不斷擴張趨勢，公共支出占GDP的比重大幅度上升，這是政府宏觀調(diào)控加強和財政活動領域拓寬的客觀要求，具有歷史的必然性。但公共支出特別是公共部門社會福利性支出的過度擴張，使政府財政面臨的壓力越來越大，愈益陷入一種“高福利、高支出、高稅收、高赤字、高債務”的困境。正是在這種情況下，發(fā)達國家比以往更加重視公共支出總量的控制。美國是世界上最發(fā)達的國家、財政經(jīng)濟實力雄厚，但過去長期以來一直受巨額赤字和債務的困擾。從20世紀90年代中期開始，克林頓政府和國會采取了新的平衡預算方案，在提高個人所得稅稅率和公司所得稅稅率的同時，對于支出控制和管理采取了硬措施，包括消減政府社會保障支出、推遲對政府退休人員生活費用的調(diào)整、進一步限制可自由支配項目的開支（如國防、國際事務、國內(nèi)規(guī)劃）等。上述增收控支措施取得巨大成效，美國聯(lián)邦財政1998年第一次消滅了近三十年來的財政赤字，近兩年也表現(xiàn)為財政盈余。國外的這些做法和經(jīng)驗很值得我們研究和借鑒。

　　從理論上分析，控制支出總量并不是公共支出不增長，而關(guān)鍵是確保公共支出的合理增長，避免支出總量的過度膨脹

　　中國是一個發(fā)展中國家，與西方國家相比，經(jīng)濟實力和財政收入能力相對較低，同時又面臨著巨額赤字和債務的困擾，因此，我們更有必要強化管理，控制支出。黨的十五大提出“振興國家財政”的重大任務，1999年9月江澤民總書記在《領導干部財政知識讀本》中又進一步明確指出“建立穩(wěn)固、平衡、強大的國家財政”的戰(zhàn)略性要求，這是從我國宏觀經(jīng)濟全局及其當前財政現(xiàn)實矛盾出發(fā)作出的一個正確判斷和決策，也為今后中長期財政改革和發(fā)展指明了方向。那么，如何根據(jù)中央部署，在未來一個時期使國家財政建立在穩(wěn)固、平衡、強大的基礎上？我們認為，最根本的取決于兩條，一是統(tǒng)一財政，集中財力，提高“兩個比重”；二是切實改進和強化財政支出管理，建立合理控制財政支出增長的機制，二者缺一不可。因此，當前和今后中長期，通過采取有效措施，控制財政支出總量，這是改變我國財政困境、實現(xiàn)“振興國家財政”戰(zhàn)略目標的正確選擇。

　　2.調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。所謂支出結(jié)構(gòu)就是公共支出的內(nèi)部比例關(guān)系，這一比例關(guān)系是否合理，影響和決定著整個國家積累與消費的比例關(guān)系，也在很大程度上關(guān)系到能否充分發(fā)揮財政政策宏觀調(diào)控的職能作用。因此，公共支出管理還必須把調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)作為一項重要內(nèi)容。

　　理論研究表明，財政支出結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化與經(jīng)濟發(fā)展階段密切相關(guān)。美國財政學家馬斯格雷夫認為：從經(jīng)濟發(fā)展的觀點看，在經(jīng)濟發(fā)展的早期階段，由于交通、通訊、水利等基礎設施落后，直接影響私人部門生產(chǎn)性投資的效益，從而間接影響整個經(jīng)濟的發(fā)展。而對這類經(jīng)濟基礎設施的投資往往投資大、周期長、收益小，私人部門不愿投資或沒有能力投資，但對這些經(jīng)濟基礎設施的投資又是具有較大外部經(jīng)濟效益的。因此，需要政府提供，或者是地方政府提供，或者是中央政府提供，為經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造一個良好的投資環(huán)境，克服可能出現(xiàn)的基礎設施“瓶頸”效應。此外，在經(jīng)濟發(fā)展的早期階段，由于私人資本積累是有限的，這就使得某些資本品必須公共生產(chǎn)，即使這些資本品的利益是內(nèi)在的，不具有外部經(jīng)濟效益，也要求通過政府預算提供。所以這一階段公共資本的作用很大。一旦經(jīng)濟進入發(fā)展的中期，私人產(chǎn)業(yè)部門業(yè)已興旺，資本存量不斷擴增，私人企業(yè)和農(nóng)業(yè)的資本份額增大，那些需由政府提供的具有較大外部經(jīng)濟效益的基礎設施已基本建成，對其的增加也逐漸變緩了，此時私人資本積累開始上升，公共積累支出的增長率就會下降，從而公共積累支出在整個社會總積累支出中所占的比重就會下降。當經(jīng)濟進入“成熟”期，公共凈投資的份額又會上升。這是因為隨著人均收入進一步增長，人們對生活的質(zhì)量提出了更高的要求，私人消費形式將發(fā)生變化，從而預算形式也要發(fā)生變化。因此，這一階段對私人消費品的補償性公共投資將處在顯著地位，從而使公共積累支出又出現(xiàn)較高的增長率�？傊�，在經(jīng)濟發(fā)展的早期階段，對公共資本比例要求較高；而在“起飛”實現(xiàn)之后會暫時有所下降。當經(jīng)濟步入“成熟”階段時又會上升。其增加與下降的程度主要取決于特定的收入階段和它對資本的要求。

　　至于公共消費支出的增長變化，馬斯格雷夫認為關(guān)鍵取決于人們對公共消費品的收入彈性。雖然不可能在經(jīng)濟發(fā)展的各個階段都準確地測出該彈性的大小，但就經(jīng)濟發(fā)展的全過程看，這一彈性一般要大于1.在經(jīng)濟發(fā)展的早期階段，主要是滿足人們的基本需要，如衣、食等的消費，因而對公共消費支出要求不高；隨著人均收入的增加，基本需要滿足之后，私人對基本需要的支出比例將減少，對提高生活層次的消費支出將增加，資源更多地被用于滿足第二需要，如教育、衛(wèi)生、安全等的需要，由于這些消費項目都需要較大的公共消費支出作補充，因此，公共消費支出占社會總消費支出的比重相應地就要提高；此外，伴隨著經(jīng)濟的增長，將會出現(xiàn)日益復雜的社會經(jīng)濟組織，要求政府提供各種管理服務來協(xié)調(diào)和處理增長所引起的各種矛盾和問題，如交通警力、控制污染、反托拉斯等需求的增加，這將引起政府的各種管理費支出的增加，從而導致整個公共消費支出的迅速增長。

　　中國正處于經(jīng)濟起飛階段，而且在向市場化轉(zhuǎn)型，改革和發(fā)展的任務很重，調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)勢在必行。受傳統(tǒng)體制慣性的影響，當前我國的財政支出結(jié)構(gòu)仍然具有大包大攬的鮮明特征，在早已打破財政統(tǒng)收局面的情況下，目前國家財政仍然包攬了一些本應由企業(yè)、個人和社會負擔的支出，承擔了一部分應由市場功能承擔的經(jīng)營支出。與此同時，一些本應由財政供給資金的事業(yè)和項目卻得不到應有的資金保障，如社會保障、基礎教育、科研等方面的支出滿足不了日益增長的需要。國家財政投資在總體投資能力日益低下的狀況下，還存在著投資面寬、投資分散的弊端，而國家重要產(chǎn)業(yè)和關(guān)鍵領域的投資卻缺乏相應的保障。這說明，如何按照市場經(jīng)濟要求，合理調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，這是下一步中國公共支出管理需要研究解決的一個重大問題。

　　3.提高公共支出效益。所謂效益，就是人們在有目的的實踐活動中“所費”與“所得”的對比關(guān)系。所謂提高效益，就是“少花錢，多辦事，辦好事”。對于微觀經(jīng)濟來說，需要講效益，沒有效益就沒有生存；對于政府公共部門來說，也必須講效益，公共支出沒有效益或效益低下，實際上等于浪費了公共資源，國家履行職能也會受阻�？梢哉f，效益是現(xiàn)代經(jīng)濟活動的核心，而提高公共支出使用效應是財政支出的最終目的，是衡量財政工作的重要標準。

　　國際貨幣基金組織的一項研究表明，支出效益的改善有賴于支出管理，二者存在密切關(guān)系。該項研究成果指出，財政支出效益“是包括支出管理在內(nèi)的眾多的種種努力的最終結(jié)果，同時人們也普遍相信，一個好政策必須依靠支出管理，在完成特定目標的整個資金流動過程中，支出管理起到了關(guān)鍵性的作用”。這就明確地告訴我們，公共支出管理必須把支出效益放在突出的位置。

　　需要指出的是，公共支出效益與微觀經(jīng)濟效益存在重大差別。首先，兩者計算的“所費”與“所得”的范圍不同。微觀經(jīng)濟主體只須分析發(fā)生在自身范圍內(nèi)的直接的和有形的“所費”與“所得”；政府則不僅要分析直接的和有形的“所費”與“所得”，還須分析長期的、間接的和無形的“所費”和“所得”。其次，兩者的選擇標準不同，微觀經(jīng)濟主體的目標一般是追求利潤，絕不可能選擇賠錢的方案；政府追求的則是整個社會的最大效益，為達此目標，局部的虧損是可能的，也是必要的。所以，在提高財政支出使用效益的過程中，政府需要處理極為復雜的問題，至為關(guān)鍵的是，公共支出管理部門需要探索切實有效可行的管理辦法。

　　二、強化公共支出管理的必要性和緊迫性

　　20世紀80年代以來，我國財政體制進行了一系列重大改革，為推進經(jīng)濟的市場化和國民經(jīng)濟的穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展作出了積極貢獻。特別是1994年以來國家出臺了新的財稅改革方案，不僅促進了財政收入的穩(wěn)定增長，增強了國家的調(diào)控能力，而且規(guī)范了分配關(guān)系，初步建立起了一個適應市場經(jīng)濟要求的財政體制的基本框架。這表明我國的新財稅體制經(jīng)過幾年的運行已經(jīng)獲得了巨大成功。但有必要指出的是，我國過去長時期進行的財政改革主要集中在收入分配領域，財政支出管理方面的改革已顯得嚴重滯后，傳統(tǒng)體制下形成的一整套管理模式、管理結(jié)構(gòu)和管理手段，在很多方面得以延續(xù)下來，財政部門長期以來重收入、輕支出、管理弱化的弊端仍然存在，可以說，公共支出管理日益成為整個財政管理中最為薄弱的環(huán)節(jié)。因此，從宏觀財政管理的戰(zhàn)略高度著眼，切實改進和強化公共支出管理已顯得日益必要和緊迫。

　　深入分析，當前中國公共支出領域及其支出管理中主要存在以下幾個問題：

　　1.財政支出能力低下與財政資金損失浪費并存。目前從總體上講，我國的政府財力規(guī)模非常狹小，特別是當前正處于體制轉(zhuǎn)軌時期，由于分配關(guān)系尚未規(guī)范，國家財權(quán)相當分散，加之宏觀經(jīng)濟效益日趨下降，因此，財政收入占GDP的比重不斷降低，已由20世紀80年代初期的30％以上降為1996年的10.9％，1998年也僅為12.4％，正是在這種宏觀分配格局的影響下，我國財政支出的規(guī)模和水平日益萎縮，據(jù)我們測算，財政支出占GDP的比重1980年為27.2％，1985年為22.4％，1990年為16.6％，到1995年已降為11.7％，1998年為13.5％。這樣一種低水平的財政支出格局與國際上財政支出比重日益上升的趨勢相悖，已經(jīng)嚴重制約和影響了政府正常履行職能，不僅難以確保社會公共性開支的最低資金需求，而且在相當一部分地區(qū)已無力維持政府機關(guān)的正常運轉(zhuǎn)，有的甚至連工資也按時發(fā)放不了。這就表明，當前財政的支出職能非常弱化，財政支出總量嚴重匱乏。

　　但與之相對應的是，一方面支出總量不足，另一方面支出管理失控，資金損失浪費嚴重。當前整個社會上奢侈擺闊之風盛行，花錢大手大腳、鋪張浪費揮霍的現(xiàn)象比比皆是，過去長時期存在的有法不依、有章不循、管理滯后、財政紀律松弛的狀況尚未得到根本扭轉(zhuǎn)。我國是一個發(fā)展中國家，資金不足始終是制約經(jīng)濟發(fā)展的一個重要因素，而當前的奢侈和浪費只能加重國家財力不足的矛盾，延緩中國現(xiàn)代化的進程。

　　2.國家財政包攬過多，供給制分配方式尚未完全打破。這與市場經(jīng)濟要求不相適應，同時也不利于優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。目前國有企業(yè)自主經(jīng)營的市場主體地位已經(jīng)確立，但自負盈虧、優(yōu)勝劣汰的機制尚未完全形成，財政仍需彌補企業(yè)的虧損補貼，“八五”期間國家財政累計支付企業(yè)虧損補貼2060.48億元，相當于同期國家財政支出的7.1％。1996——1998年，財政負擔的企業(yè)虧損補貼仍然較大，是造成這一時期財政困難的一個重要原因。在經(jīng)濟改革中，一些有條件進入市場的經(jīng)營性事業(yè)單位，如行政事業(yè)單位辦的出版社、雜志社、培訓中心等，以及一些民間性的協(xié)會、學會、研究會等，財政仍然承擔著不應承擔的經(jīng)營支出。這一方面造成事業(yè)單位之間收入和財力分配苦樂不均，另一方面加劇了國家財力緊張的矛盾。就國家和個人的分配關(guān)系而言，隨著國民收入分配格局的調(diào)整，已經(jīng)發(fā)生了重大變化，國民生產(chǎn)總值在政府、企業(yè)、個人之間的初次分配比例已由1978年的34：16：50演變?yōu)?998年的13：19：68，即是說，在每年創(chuàng)造的國民生產(chǎn)總值中，有愈來愈多的收入轉(zhuǎn)化為個人收入，但國家財政通過“明補”和“暗補”的形式仍然保留了對居民個人的大量財政補貼及其各種福利性照顧。上述情況表明目前我國的財政支出分配仍在相當程度上沿襲了過去與計劃經(jīng)濟體制相適應的供給制分配方式，明顯滯后于經(jīng)濟形勢的變化，不僅扭曲了分配關(guān)系，而且加重了財政負擔。

　　3.在財政分配格局中，支出“缺位”矛盾相當突出。這主要是指應由政府承擔的社會公共事務，財政力不從心，并沒有完全承擔起來，或者說財政未能充分發(fā)揮支出分配的調(diào)控作用。（1）教育經(jīng)費支出一直是國家財政必保的一個重點，近年來雖然國家盡力確保教育支出的穩(wěn)定增長，但仍遠遠滿足不了教育發(fā)展的需要。（2）在市場經(jīng)濟條件下，建立一個較為完善的社會保障體系顯得日益迫切和重要。從當前的現(xiàn)實看，社會養(yǎng)老保險、失業(yè)保險等并沒有完全納入財政分配管理范圍，籌資渠道不順，社會保障資金供給不足，長此以往，將會對社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展和體制轉(zhuǎn)軌帶來不利影響。（3）再一個突出問題是國家財政投資日益弱化，影響國民經(jīng)濟長遠發(fā)展。我國是一個發(fā)展中國家，經(jīng)濟正處于轉(zhuǎn)型之中，這不僅包括經(jīng)濟的市場化，也包括經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級，由此決定政府在組織經(jīng)濟運行、強化經(jīng)濟投資、引導全社會投資方向方面具有比發(fā)達國家更多的責任，但當前我國財政的資金供給能力不足，財政的經(jīng)濟建設性投資呈現(xiàn)出弱化態(tài)勢，與政府的宏觀調(diào)控要求相去甚遠。

　　4.財政供養(yǎng)人員日益膨脹，加重了公共支出負擔。這是導致各級財政困境日益加深、財政支出結(jié)構(gòu)不合理的一個關(guān)鍵因素。資料表明，截止到1996年底，我國財政供養(yǎng)人員總數(shù)已達3673萬人，比1978年增長82.3％，大大高于同期我國總?cè)丝诘?7.1％的增長幅度，財政供養(yǎng)人員占全國總?cè)丝诘谋壤��?.1％上升到1996年的3.0％。由于財政供養(yǎng)人員的膨脹，財政負擔越來越重，導致財政支出的大部分被“人頭費”吃掉了，若按現(xiàn)行平均每人每年1萬元個人經(jīng)費標準計算，現(xiàn)有的財政供養(yǎng)人口一年就需要財政供給經(jīng)費3700多億元，幾乎占國家總財力規(guī)模的40％。另外，增人增加的財政壓力遠不止這些，還需提供辦公設施、個人住房、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障等，若將這些考慮進去，政府部門每增加1個人，一年至少需增加財政支出2萬元以上，由此增加的財政負擔就更為沉重。因此，當前國家財力增長的大頭只能用于滿足“吃飯”和“養(yǎng)人”。據(jù)有關(guān)分析，從1993年到1996年，國家財政收入每年增加約1000億元左右，但同期財政供養(yǎng)人口每年增加100多萬人，加之工資制度改革的因素，近年來財政每年需要增加的工資性支出就達600多億元，占國家新增財力的60％以上，在不少地區(qū)新增財政收入約有80％以上用于人員經(jīng)費。這表明，由于“養(yǎng)人”太多，我國財政正在日益向“吃飯型財政”發(fā)展。

　　5.公共支出管理和控制機制尚未健全。我國自1995年起已正式頒布了《預算法》，但實際執(zhí)行情況并不理想，依法理財、依法進行支出預算管理的氛圍尚未形成。有的地方未經(jīng)法定程序隨意調(diào)整預算，支出預算追加頻繁；有的地方隨意開減收增支的口子；一些部門和單位不按規(guī)定嚴格執(zhí)行預算和財政制度，擅自擴大開支范圍，提高開支標準，改變支出用途。此外，多年來預算支出分配一直沿用“基數(shù)加增長”的辦法，這已被實踐證明是不科學的，存在很多弊端。

　　還有一點需要引起注意，《預算法》是財政部門的一個“根本大法”，但國家同時以法律、法規(guī)形式，確立了不少法定支出項目，如農(nóng)業(yè)、教育、科技、計劃生育、文化宣傳等，要求財政對這些法定支出項目必須保證一定的數(shù)量和增長水平。法定支出的設立，對保證一些重點事業(yè)的發(fā)展，確實發(fā)揮了積極作用，但法定支出過多和過亂，也使有限的財政資金被瓜分和肢解，為切實貫徹《預算法》設置了障礙。

　　三、公共支出的總量控制

　　在我國這樣一個財政經(jīng)濟實力并不雄厚的發(fā)展中國家，強調(diào)和強化公共支出的總量控制具有特別重要的意義。從管理角度講，公共支出總量控制的關(guān)鍵在于，按照現(xiàn)代經(jīng)濟管理規(guī)范化、法制化的本質(zhì)要求，著力推動和深化公共支出管理制度創(chuàng)新，從而探索支出總量的有效控制機制。

　�。ㄒ唬┱�確界定市場經(jīng)濟下公共支出的供給范圍

　　發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，社會資源的配置機制和分配關(guān)系都將出現(xiàn)不同于傳統(tǒng)體制下的各種變化，財政職能及其公共支出的供給范圍也需要進行相應的調(diào)整。那么，究竟如何認識和界定新體制下公共支出的職責和供給范圍，這不僅關(guān)系到財政宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮，而且也關(guān)系到公共支出總量能否得到有效控制。

　　公共財政分配是政府的經(jīng)濟行為，因此，界定和規(guī)范公共支出的供應范圍，其實質(zhì)就是要明確在社會主義市場經(jīng)濟條件下，哪些事項應該由政府負責，哪些事項應該由市場負責，以此作為公共支出分配的依據(jù)。我國現(xiàn)有的財政供給范圍和公共支出格局是從建國初期的大財政、供給制發(fā)展而來的，是建立在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制上的，它的最大特征是國家包攬的面過大，財政支出范圍過寬，幾乎覆蓋到整個社會生產(chǎn)與消費的各個方面，一些本應由市場解決的問題被納入財政分配范疇，而應由財政供應的事業(yè)卻得不到應有的資金保障。這種供給制的狀況滯后于當前宏觀分配格局形勢的變化，也與市場經(jīng)濟的要求不相適應。

　　按照市場經(jīng)濟的一般理論，政府的負責事項和活動范圍主要是通過介入“市場失效”領域，運用財政分配手段，滿足社會共同需要，而不屬于社會共同需要的事務和領域則一般應由市場去調(diào)節(jié)和供給。那么，什么是社會共同需要？從理論上分析，它具有三個特點：一是只有由政府出面組織和實施才能實現(xiàn)的事務；二是私人部門和企業(yè)部門不愿干而又是社會存在與發(fā)展所必需的事務；三是只有政府舉辦才能有效協(xié)調(diào)各方面利益的事務�？梢�，社會共同需要是指那些代表社會共同利益，必須由政府集中供給的事務，這是確定政府和財政職能的基本依據(jù)，也是界定公共支出供給范圍的重要標準。

　　由此出發(fā)，今后我國公共財政支出供給的范圍需要結(jié)合改革的進程和財政職能的轉(zhuǎn)變進行相應調(diào)整，有的支出需要強化，有的支出需要弱化，有的支出需要取消。首先，公共財政的基本職責是為國家機器的正常運轉(zhuǎn)提供財力保障，但這純屬消費性的開支，必須進行嚴格控制。其次，隨著市場經(jīng)濟的推進和經(jīng)濟的發(fā)展，財政需要著力強化那些代表社會共同利益和長遠利益的社會公共性開支（如科技、教育、衛(wèi)生、社會保障等），但傳統(tǒng)的“由國家包下來”的方式也需要改變，這些社會公共性開支在總體上應以財政供給為主渠道，同時要按照“誰受益、誰負擔”的原則，適當開辟一些新的資金來源渠道。最后，在公共財政框架下，財政投資范圍也必須進行相應調(diào)整，對于一般競爭性領域的投資，財政要逐步退出，以集中有限財力著力強化國民經(jīng)濟的關(guān)鍵領域和重要產(chǎn)業(yè)的投資。在不同財政級次，公共財政投資還應根據(jù)投資規(guī)模和受益范圍由各級財政分別供應。此外，有的公共支出如補貼等，則應進行清理、控制、逐步削減。

　�。ǘ�）著力推進公共支出預算管理的制度創(chuàng)新

　　公共支出預算是指政府在一個財政年度內(nèi)為滿足公共需要，提供給社會成員大體均等的公共服務所需開支的分配計劃。公共支出預算作為政府的基本財政支出計劃，構(gòu)成了政府財政活動及公共財政預算的一個重要組成部分。它反映了政府活動的范圍、方向和政策，也決定了公共支出的流量和流向。當前我國公共支出預算管理體系仍存在諸多弊端，與市場經(jīng)濟要求極不適應，因此，著力推進公共支出預算管理的制度創(chuàng)新勢在必行。這是我國下一步整個公共支出管理面臨的一項緊迫任務，也是從根本上約束政府盲目擴張公共服務、控制公共支出總量水平的關(guān)鍵途徑。

　　1.要實行部門預算，提高預算的透明度。部門預算是指一個部門的所有經(jīng)費支出都按照統(tǒng)一的要求、統(tǒng)一的報表格式，編制統(tǒng)一的預算�！额A算法》規(guī)定，“中央政府預算由中央部門的預算組成”。這就要求改變傳統(tǒng)的功能預算編制方法，采用部門預算編制方法，將原來按功能劃分的行政事業(yè)經(jīng)費等全部細化到部門。所有的開支都要在預算中加以反映，預算中沒有列出的項目不得開支，同時要求將各種收入全部納入預算管理。編制部門預算是公共支出預算通行的做法，通過編制部門預算，一是細化支出預算編制，提高預算的透明度，有利于防止支出預算分配和執(zhí)行中的“黑箱操作”，便于立法機構(gòu)對預算的審查和監(jiān)督；二是強化預算的約束力，能夠有效防止擠占挪用財政資金現(xiàn)象，有利于提高預算管理。需要指出的是，實行部門預算，不是將政府預算支出切塊分割到各部門，由各部門自由分配，而是要求更加詳細地確定和規(guī)范部門及其下屬單位預算支出項目和支出內(nèi)容，更全面地發(fā)揮財政分配資金的職能作用。

　　2.要實行綜合財政預算，提高預算的完整性。實行綜合財政預算就是要將所有政府性收入和支出全部納入預算統(tǒng)一管理，集中分配，建立統(tǒng)一完整的國家預算。從目前的政府性收支管理狀況分析，實行綜合預算，必須做好以下三方面工作：一是對預算外資金項目進行全面清理，堅決取消越權(quán)設立或不合理、不合法的行政性收費和政府性基金項目；二是要實行稅費改革，將一部分具有稅收性質(zhì)、便于征收管理的收費納入稅收調(diào)控范圍，實行“費改稅”；三是將“費改稅”的收入以及符合國際慣例、政府行政需要保留的規(guī)費收入，統(tǒng)一納入預算管理。此外，還應改革現(xiàn)行預算科目設計，反映國家預算范圍的變化。

　　3.要實行零基預算，提高預算的準確性。我國過去長期以來支出預算實行基數(shù)分配法，這種方法雖然比較簡單，但實際執(zhí)行結(jié)果往往造成支出剛性增長，不利于財政宏觀調(diào)控。零基預算，是以零為起點編制預算，對每一個預算單位的資金需求逐項重新審核，根據(jù)其人員編制和工作任務重新確定預算資金分配計劃。零基預算和過去基數(shù)分配法的最大不同在于，擺脫原有預算基數(shù)和不合理既成事實的束縛，公平合理地確定預算支出，避免各個預算單位之間的資金苦樂不均。我國不少地方也先后實行了零基預算，盡管剛剛開始，處于起步摸索階段，但這種改革思路值得充分肯定，而且在公共支出管理方面取得了顯著成效，一方面提高了預算編制的公開性和透明度，有利于促使財政資金分配的規(guī)范化、程序化，另一方面優(yōu)化了公共支出結(jié)構(gòu)，對確保地方財政的預算收支平衡也起到了重要作用。理論和實踐表明，實行零基預算是強化公共支出管理的一種有效形式，這決不僅僅是預算編制方法的改變，而且是整個財政改革的一個重要內(nèi)容。因此，我們要進一步研究、制定規(guī)范化的零基預算改革方案，以盡快在全國普遍推行，這對于提高我國公共支出的整體管理水平，提高財政支出的資源配置效益，將會產(chǎn)生重要和深遠的影響。

　　4.要實行國庫單一賬戶制度，提高財政資金使用效率。我國實行的是國庫分散支付制度，即將預算分配給各部門和單位的年度支出總額，按期（中央部門按季，地方部門按月）撥付到各部門或單位在銀行開立的賬戶，由其自主使用。從實際看，這種支付制度存在較多弊端，國庫制度改革勢在必行。

　　國庫制度改革的方向是實行國庫單一賬戶制度。所謂國庫單一賬戶制度，簡單地講，就是將政府所有財政性資金集中在國庫指定的代理行開設賬戶，同時，所有的財政支出均通過這一賬戶進行撥付。它是市場經(jīng)濟國家普遍采用的一種財政資金收付管理制度。據(jù)了解，包括美國、日本、英國、法國、加拿大在內(nèi)的經(jīng)濟合作與發(fā)展組織國家都采用了這個制度。在我國實行國庫單一賬戶制度，從收入方面講，即意味著所有財政收入直接繳入國庫，征收機關(guān)、執(zhí)法機關(guān)目前設置的各種收入過渡賬戶以及各部門、各單位自設的各類預算外收入賬戶將不復存在；從支出方面講，財政資金將在實際使用時從國庫賬戶直接劃入商品和勞務者的賬戶，有關(guān)部門、單位現(xiàn)有的各類資金管理賬戶則會隨之取消。通過實行上述改革，其主要好處是：（1）它能在很大程度上杜絕目前收入繳庫過程中普遍存在的跑、冒、滴、漏現(xiàn)象，真正解決財政收入不能及時、足額入庫的問題。同時還有利于從根本上改變財政預算外資金分散管理的狀況。（2）財政資金撥付一次到位，不需經(jīng)過層層劃轉(zhuǎn)，會大大提高財政資金的使用效率。（3）有利于實現(xiàn)對財政資金流向、流量的全面監(jiān)控，進一步規(guī)范財政支出管理，強化預算約束，切實提高財政的宏觀調(diào)控能力。

　�。ㄈ�）進一步完善政府采購制度

　　政府采購也稱政府統(tǒng)一采購或公共采購，是指各級政府為了開展日常政務活動的需要，將財政的購買性支出通過公開招標、公平競爭和財政部門直接向供貨商付款的方式，從國內(nèi)外市場上為財政開支單位購買商品和勞務的行為。其實質(zhì)是將市場競爭機制和公共支出管理有機地結(jié)合在一起，它一方面使政府可以得到價廉物美的商品和服務，有效地節(jié)約財政資金；另一方面使財政管理從價值形態(tài)延伸到實物形態(tài)，從而改變過去財政支出一撥了之、管理粗放的狀況，提高財政資金的使用效率。

　　推廣和完善政府采購制度，有幾個問題需要注意和明確：一是政府采購應最大限度地維護公共利益，力爭做到競爭、擇優(yōu)、公正、公平、公開。二是政府采購范圍包括使用國家財政資金購買、租用、委托或雇傭等方式獲取的貨物、工程或服務。三是切實搞好政府的采購招標工作。根據(jù)國外情況，政府采購招標方式大體有三種，即公開招標、有限招標和單一招標。結(jié)合我國國情，我們應該有針對性地做好招標工作。在這方面，要注意把競爭機制引入招標中；要實行多方招標，至少有三個以上的競爭者才能從中進行選拔；要增加招標的透明度，不論是國內(nèi)招標者，還是國外招標者，凡是有關(guān)參加招標的資格條件、時間限制等問題均應公開。當然，對一些批量采購、限額以下的政府采購行為，亦可以采取詢價采購的方式。四是財政作為社會綜合的經(jīng)濟管理部門，應在政府采購中發(fā)揮主導作用。政府采購制度本身是一種控制支出、加強支出管理的手段，它的運作涉及到預算資金的安排、預算會計、國庫撥款、支出管理政策等多方面的財政事務。因此，財政部門應主動取得這項工作的主導權(quán)，這與國際慣例也是一致的。具體講，財政部門作為政府采購管理機關(guān)，其主要職責是：制定政府采購的政策、法律和集中采購目錄；審核政府采購預算；制定供應商和中介組織的市場準入規(guī)則；撥付與管理采購資金；監(jiān)督采購行為；收集、統(tǒng)計和發(fā)布政府采購信息。

　　（四）依法理財，硬化預算約束。

　　市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，沒有法制的強制約束，公共支出的主觀隨意性就難以避免，硬化預算約束、控制支出總量水平也只能是一句空話。因此，加強公共支出管理、控制支出總量，就必須堅持和確保依法理財，這也是關(guān)系到建立新型財政運行機制和公共財政框架的一個重大問題。這里具體需要強調(diào)以下幾點：一是要嚴格按照《預算法》的規(guī)定和各級人代會批準的預算辦事。經(jīng)過法定程序?qū)徟�的政府預算，具有法律效力，是規(guī)范支出管理最重要的法律依據(jù)，各級政府和財政部門必須嚴格按預算程序辦事。二是要加強財政執(zhí)法檢查力度，對違反財政法規(guī)、浪費國家資財?shù)男袨楸仨殢膰缿吞�，維護法律和法規(guī)的尊嚴。三是要搞好法規(guī)之間的協(xié)調(diào)。隨著法定支出的增多，不僅財政支出壓力越來越大，而且《預算法》的權(quán)威性也受到了損害。因此，依法理財還必須注重法規(guī)之間的協(xié)調(diào)，避免法與法的“沖突”。建議各級人大和有關(guān)立法機關(guān)對現(xiàn)有的法定支出分類排隊，對關(guān)系國計民生的重要項目予以保留，沒有必要的項目予以取消。今后原則上不再出臺新的法定支出項目，如要制定與財政預算支出有關(guān)的法規(guī)，均應與財政法規(guī)充分協(xié)調(diào)，不得草率從事。

　　四、公共支出的結(jié)構(gòu)優(yōu)化

　　合理的公共支出結(jié)構(gòu)政策是國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟與社會發(fā)展和優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的強大杠桿。如前分析，針對我國當前面臨的矛盾和問題，按照市場經(jīng)濟發(fā)展要求，公共支出結(jié)構(gòu)必須進行戰(zhàn)略性調(diào)整，其核心是解決財政支出“越位”與“缺位”的矛盾，力求通過改革和政策調(diào)整，著力建立起一個支出合理增長、內(nèi)部結(jié)構(gòu)有保有壓、能夠有效地規(guī)范支出行為、管理方式符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟要求的支出結(jié)構(gòu)框架。根據(jù)這一思路，現(xiàn)就當前和今后一個時期我國公共支出結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化的方向和重點，提出一些看法和建議：

　�。ㄒ唬┘哟蟾母锪Χ�，改變國家財政包攬過多的分配局面

　　我國現(xiàn)有的財政供給范圍和支出分配結(jié)構(gòu)是從建國初期的大財政、供給制發(fā)展而來的，是建立在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制上的，其最大特征是國家包攬的面過大，財政支出范圍過寬，幾乎覆蓋到整個社會生產(chǎn)與消費的各個方面，一些本應由市場解決的問題被納入財政分配范疇，這種供給制的分配滯后于當前整個經(jīng)濟分配格局形勢的變化，也與市場經(jīng)濟的要求不相適應，必須進行改革。改變國家包攬過多的分配狀況，將應由市場和社會負擔的部分從公共支出中分離出去，這方面主要應解決三個問題：

　　一是國家財政對競爭性領域的投資要逐步退出。關(guān)于競爭性領域的財政投資，這是一個十分復雜的政策理論問題，在不同的國家及不同的發(fā)展階段具有不同的界定。中國是一個發(fā)展中國家，又處于體制轉(zhuǎn)軌時期，當前及今后一個時期的財政投資只能是退出一般競爭性領域，而對于支柱產(chǎn)業(yè)與基礎產(chǎn)業(yè)等重點競爭性領域，政府及財政投資還不能過早地退出，應當采取扶植政策，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)的升級。

　　二是治理和規(guī)范事業(yè)單位的財政經(jīng)費供給范圍。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，各事業(yè)單位并不都具有公共需要性質(zhì)，財政不可能也不應該對其經(jīng)費開支進行統(tǒng)包統(tǒng)攬，要將市場機制引入事業(yè)單位，針對不同的類型采取不同的財務管理辦法。一般地講，事業(yè)單位按其服務性質(zhì)，可以分為三類：即公益性的、準公益性的和經(jīng)營性的。其中：公益性的事業(yè)單位，如基礎教育、基礎科研、圖書館、計劃生育、公共性防疫等事業(yè)單位，其進行的活動屬于典型的社會共同需要，財政應保障其經(jīng)費供給。準公益性的事業(yè)單位，如高等教育、職業(yè)教育、廣播電視、醫(yī)療保健等，這些單位提供的服務介乎于社會共同需要與個人需要之間，是屬于現(xiàn)代社會的存在與發(fā)展所必需的，也基本屬于政府公共預算的供給范圍，然而要由享受服務的對象承擔一部分費用，因此，財政對其可采取資助的形式。經(jīng)營性的事業(yè)單位，如開發(fā)性的科研單位、職業(yè)化的體育運動項目、藝術(shù)表演團體、藝術(shù)表演場所和社會中介機構(gòu)等，這些單位提供的服務一般說不屬于社會共同需要，應與財政供給脫鉤，逐步走向市場�？傊�，通過上述改革，逐步規(guī)范事業(yè)單位的財政供給范圍，這也有利于更好地發(fā)揮財政在社會主義市場經(jīng)濟中的調(diào)控作用。

　　三是對國有企業(yè)的虧損補貼制度進行改革。對一些特殊行業(yè)（如屬于社會公共公益事業(yè)的水、電、城市交通、環(huán)境保護等）的價格和收費仍需由國家進行管理，還有一部分國有企業(yè)承擔著政府特殊的責任，由此產(chǎn)生的虧損仍應由財政給予補貼。其他大多數(shù)屬于競爭領域的國有企業(yè)，其虧損補貼則應隨著企業(yè)改革的推進逐步予以取消。必須看到，當前和今后一個時期，整個國有經(jīng)濟面臨著戰(zhàn)略性改組的艱巨任務，如果對現(xiàn)行國有企業(yè)的補貼制度不進行改革，財政就無力支持整個國有經(jīng)濟的發(fā)展。

　　（二）采取綜合治理措施，控制行政人員和經(jīng)費的膨脹

　　從理論上講，財政分配是為政府履行其各項職能提供財力保障，其中確保政府機器的正常運轉(zhuǎn)是財政分配最基本的職責。但由于政府機器隸屬于上層建筑，純屬非生產(chǎn)領域和消費性質(zhì)，因此，無論是政府機器本身還是經(jīng)費供給，都必須進行嚴格的總量控制。當前的問題在于，行政體制改革嚴重滯后于經(jīng)濟改革，政府機器龐大，機構(gòu)臃腫重疊，財政養(yǎng)人過多，行政管理費呈現(xiàn)出加速膨脹的態(tài)勢，大大加重了財政負擔。資料表明，我國財政支出中的行政管理費1998年已達1326.8億元，比1980年的66.79億元增長了19.1倍，而同期的財政總支出只增長了7.8倍。行政管理費占財政支出的比重“六五”時期為6.8％，“七五”時期為8.8％，“八五”時期上升為11.9％，到1998年進一步增加到12.3％�，F(xiàn)在無論是從中央財政看，還是從地方財政看，收支矛盾都相當突出，其他一些重點建設支出、社會公共性公益性的重要支出缺乏必要的財力保障，這與財政養(yǎng)人過多、行政費用膨脹具有直接的關(guān)系。因此，今后在經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌中，為了提高政府行政效率，增強財政的調(diào)控能力，必須從多方面采取過硬措施，從嚴控制行政人員和行政經(jīng)費。具體建議：

　　一是在財政內(nèi)部全面實行“下管一級”的管理辦法，也就是上級財政對下級財政的行政經(jīng)費總量限額、行政人員編制及人均行政支出綜合定額提出控制指標，進行動態(tài)考核，輔之以一定的獎罰措施。與此同時，財政對各類行政單位還需全面實行“經(jīng)費定額包干”辦法，這樣才能使控制行政費的工作進一步落到實處。

　　二是推進行政改革，精簡機構(gòu)，這是減少財政供養(yǎng)人員和壓縮行政經(jīng)費的治本之策。隨著市場化的推進，轉(zhuǎn)變政府職能、精簡政府機構(gòu)勢在必行。

　　三是建立有效的政府公務員系列的競爭機制。這不僅包括公務人員的公開考試錄用制度，而且要逐步推行機關(guān)干部的辭退制度，改變行政機關(guān)人員只進不出的現(xiàn)象，這樣就把動力和壓力有機地結(jié)合在一起，有助于提高行政效率，這實際上是一種與社會主義市場經(jīng)濟相適應的行政管理體制。

　　（三）隨著市場經(jīng)濟的推進，財政需要進一步加強社會公共性開支

　　社會公共性開支涉及的面很寬，包括科技、教育、衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護等，是代表社會共同利益和長遠利益的支出，也是現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下國家財政支出結(jié)構(gòu)中一項十分重要的支出。從當今世界范圍看，隨著經(jīng)濟發(fā)展和國家財力的增長，西方工業(yè)國普遍強化了社會公共性的開支，政府總支出中社會公共性支出的比重出現(xiàn)了日益上升的趨勢，這對于調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟運行、推動經(jīng)濟發(fā)展起到了十分重要的作用。而我國過去長期以來財政預算安排中屬于社會公共性的支出預算不盡人意。在傳統(tǒng)體制下，雖然國家財力比重較高，但財力分配的大頭用于經(jīng)濟建設，社會公共性支出比重較低、社會發(fā)展的欠賬較多。改革以來，隨著國家財力的大量分散，不僅導致財政投資急劇下降，而且連社會公共性支出的最低需求也難以保證。這種狀況如果繼續(xù)維持下去，最終對經(jīng)濟發(fā)展也將會形成很大的影響和制約，社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展將是一句空話。因此，從宏觀角度考慮，今后我國的財政支出政策必須切實強化社會公共性開支。

　　教育投入屬于社會性開支，在任何一個國家都是財政支出的一項重要內(nèi)容。國家財政要繼續(xù)把支持教育作為重點，采取有效措施，進一步提高財政支出中教育經(jīng)費的比重。目前財政性教育投入約占我國教育投入總量的80％左右，顯然，增加國家財政性教育投入是增加教育投入總量的關(guān)鍵。為此，首先需要確�，F(xiàn)有預算口徑的教育支出穩(wěn)定增長。各級財政部門要認真貫徹《教育法》，隨著經(jīng)濟發(fā)展和財政收入的提高，加大對教育事業(yè)的投入力度。此外，研究增設教育專項資金的新渠道。可考慮開征教育稅，取代現(xiàn)在的教育費附加，將中外各類企業(yè)都納入征稅范圍，從而拓寬稅基，穩(wěn)定稅源，�？顚Ｓ茫�使財政教育支出具有更加可靠的收入來源。再一個重要思路是，需要改變國家財政統(tǒng)包教育經(jīng)費的傳統(tǒng)做法，動員全社會力量走多渠道籌措資金的路子。實踐證明，以政府辦學為主、多渠道籌集資金、多種形式辦教育是適合我國國情的教育發(fā)展模式。首先要研究建立規(guī)范的教育成本補償機制。對于九年義務教育，國家應該著力抓好，財政經(jīng)費也應首先向這方面傾斜。對于非義務教育如高等教育、職業(yè)教育等，國家無疑也要給予支持，但應根據(jù)國外經(jīng)驗，采取向?qū)W生合理收費的做法，這是改變國家對學生包攬過多的局面和拓寬教育經(jīng)費來源的重大改革舉措。這當中要注意兩個問題，一是收費不能太高，要從我國實際情況出發(fā)，與居民的實際收入水平相適應；二是進一步完善高校獎學金、學生貸款和減免學費等制度，健全高校學生解困機制。

　　社會保障是事關(guān)中國改革、發(fā)展和社會穩(wěn)定的一個全局問題，需要納入國家財政政策規(guī)劃統(tǒng)籌考慮。為此，必須針對當前的問題，調(diào)整財政支出分配結(jié)構(gòu)，增加財政的社會保障支出。當前和今后一個時期，社會保障制度改革的重點是完善養(yǎng)老保障、失業(yè)救濟及其城市居民最低生活保障，這是社會保障的三道防線，與國家財政都有密切關(guān)系。特別要看到，未來中長期隨著老齡人口和失業(yè)群體的擴大，社會保障的資金需求會呈現(xiàn)出快速增長的態(tài)勢，這無疑將對財政收支運行和分配格局產(chǎn)生深刻的影響。為此，財政必須按照公共財政要求，進一步調(diào)整現(xiàn)行支出分配結(jié)構(gòu)，盡快使財政資金退出一般競爭性領域，同時相應削減行政經(jīng)費和一般事業(yè)經(jīng)費支出，從而真正把社會保障支出作為財政預算的一個重要內(nèi)容。從長期趨勢看，社會保障支出比重不斷上升已日益成為財政運行發(fā)展的一個基本規(guī)律和國際經(jīng)驗。

　　（四）調(diào)整財政投資結(jié)構(gòu)，著力強化國家重要產(chǎn)業(yè)和領域的財政投資

　　在我國未來財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程中，僅僅重視社會公共性支出是不夠的，還必須重視政府財政的經(jīng)濟建設投資�，F(xiàn)代經(jīng)濟增長理論在揭示投資與經(jīng)濟增長內(nèi)在聯(lián)系的同時，還深刻地論述了政府投資在整個社會投資中的特點和作用。第一，政府居于宏觀調(diào)控主體的地位，它可以從社會效益和社會成本角度來評價和安排自己的投資，而不以營利為主要目的，政府投資項目的建成，如社會基礎設施等，能極大地提高國民經(jīng)濟的整體效益。第二，政府資本雄厚，而且資金來源一般是無償?shù)�，可以從事大型項目和長期項目的投資。第三，政府可以從事社會效益好而經(jīng)濟效益一般的投資。這說明政府投資與非政府投資相比，具有明顯不同的特征，政府投資是推動經(jīng)濟發(fā)展的重要力量。從我國的實際看，在經(jīng)濟改革中，隨著國民收入分配格局的變化和銀行信貸資金的相應擴大，銀行適當參與投資是必要的，但銀行過分擴張投資性貸款或者說銀行信貸資金日益財政化，這不僅加劇重復建設和結(jié)構(gòu)失調(diào)，而且銀行的不良債務份額急劇上升，從長遠看也會阻礙金融體制改革的深化。因此，今后國家的宏觀調(diào)控必須改變過分依賴銀行的傾向，加大財政投資的力度，充分發(fā)揮財政政策在經(jīng)濟發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整中的重要作用。中長期財政投資的方向和重點主要包括下述幾個方面：

　　一是支持社會公共基礎設施建設。基礎設施是國民經(jīng)濟的重要組成部分，它是為人類生產(chǎn)與生活提供不可或缺的物質(zhì)載體和基本要素，在國民經(jīng)濟發(fā)展過程中具有重要的產(chǎn)業(yè)地位和戰(zhàn)略地位。國家財政強化基礎設施建設投資，既能有效刺激國內(nèi)需求，迅速帶動經(jīng)濟發(fā)展，又能避免重復建設，有利于調(diào)整改善投資與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。世界銀行1994年《發(fā)展研究報告——為發(fā)展提供基礎設施》深刻論述了基礎設施與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系，指出基礎設施與經(jīng)濟產(chǎn)出是同步增長的——基礎設施存量增長1％，GDP就會增長1％，各國都是如此。該報告甚至還認為，基礎設施完備與否，有助于決定一國成功和另一國的失敗，無論是在促使生產(chǎn)多樣化、擴大貿(mào)易、解決人口增長問題方面，還是在減輕貧困及改善環(huán)境條件方面，都具有顯著作用。因此，借鑒國際經(jīng)驗，特別是考慮到中國當前內(nèi)需不足、社會公共基礎設施總體落后的現(xiàn)實情況，國家財政采取措施，加大基礎設施的投資力度，無疑是一項符合國情的正確選擇。

　　二是著力強化農(nóng)業(yè)基礎地位。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎產(chǎn)業(yè)，又是市場競爭中的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，而財政是政府保護農(nóng)業(yè)的一個重要手段。中國的現(xiàn)代化必須過好農(nóng)業(yè)關(guān)，要實現(xiàn)未來農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標，緩解農(nóng)產(chǎn)品供需矛盾，必須強化政府對農(nóng)業(yè)的保護和支持，切實有效地解決包括財政在內(nèi)的農(nóng)業(yè)投入問題。財政對農(nóng)業(yè)投資的重點在于：支持那些風險大、投資經(jīng)濟效益低、對農(nóng)業(yè)發(fā)展起著保護性、開發(fā)性或有示范效益的項目，如大中型農(nóng)業(yè)基礎設施、農(nóng)業(yè)科研和新技術(shù)推廣、生態(tài)環(huán)境保護等方面投資，這是其他農(nóng)業(yè)投資主體所難以承擔的，也是政府財政保護農(nóng)業(yè)的重點所在。此外，從市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗及其中央與地方所處的地位看，不同政府級次的財政農(nóng)業(yè)投資應該有所側(cè)重。具體要根據(jù)政府承擔的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設與事業(yè)發(fā)展項目的受益范圍大小、外部效果的有無，來劃分各級財政農(nóng)業(yè)投資范圍，充分體現(xiàn)誰受益誰負擔原則。就農(nóng)業(yè)建設性、事業(yè)性投資權(quán)的劃分看，大體應是：中央財政應主要承擔關(guān)系國家經(jīng)濟發(fā)展全局、屬于全國范圍或跨地區(qū)、地方無力承擔或不適宜由地方承擔的支出，如大江大河治理、大型生態(tài)農(nóng)業(yè)保護工程、帶有全局性、方向性的重點農(nóng)業(yè)科技開發(fā)及大型糧棉基地建設等；省級財政掌握的投資，應主要包括全省性及跨地市水利工程建設，全省性農(nóng)林水利事業(yè)發(fā)展項目，重大科技成果推廣應用等；市地縣財政應在承擔本區(qū)域農(nóng)業(yè)工程設施建設與養(yǎng)護的基礎上，重點發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)、社會化服務體系及推廣先進適用的農(nóng)業(yè)技術(shù)等。

　　三是采取有效措施，加大對科技進步與發(fā)展的支持力度。當今世界各國都非常重視科學技術(shù)的發(fā)展，不斷調(diào)整科技政策和發(fā)展戰(zhàn)略，促進科技事業(yè)的發(fā)展。我國是一個發(fā)展中國家，為了加速社會生產(chǎn)力發(fā)展，增強國家綜合經(jīng)濟實力，實現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略目標，今后必須采取措施，切實有效地強化科技投入力度，從而真正發(fā)揮科技進步對經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用。首先，要繼續(xù)發(fā)揮財政科研投入的主渠道作用。在國家重大科技發(fā)展計劃的實施、科技工程的運轉(zhuǎn)以及重點科研院所的發(fā)展上，財政科技投入起著主導作用，直接或間接地影響著產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會的進步，國家必須予以重視。其次，財政部門要利用政策的導向作用，促使企業(yè)建立技術(shù)創(chuàng)新機制，通過籌集科技研究開發(fā)資金和科技成果轉(zhuǎn)化基金等方式，積極增加技術(shù)開發(fā)經(jīng)費，有計劃、有重點地推進企業(yè)科技進步。另外，國家政策性銀行可設立支持重大科技成果轉(zhuǎn)化的專項貸款，支持發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)。財政還要配合金融部門制定科技貸款貼息政策，以使科研單位能及時爭取到國家科技貸款的支持。

　　四是關(guān)于促進國有經(jīng)濟發(fā)展的財政投資政策取向。國有經(jīng)濟在中國國民經(jīng)濟中始終占據(jù)主導地位，而且它是財政的重要支柱性財源，因此支持國有經(jīng)濟發(fā)展將是國家財政面臨的一項長期性任務。特別是加入WTO后國有經(jīng)濟面臨新的壓力和沖擊，由此客觀上要求進一步加強財政的支持力度，而且要有緊迫感。其一，應該積極支持國有經(jīng)濟進行企業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，著力培養(yǎng)資本技術(shù)、人才和組織高度集約化的大公司、大集團的成長。其二，要支持國有經(jīng)濟的技術(shù)改造，提高國有經(jīng)濟的技術(shù)水平和競爭能力。其三，進一步落實并完善國有大型企業(yè)集團改組、改制的有關(guān)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，減輕企業(yè)負擔，增強企業(yè)積累，這是國家財政投資政策的一個重要間接措施。