1998年，為抑制經(jīng)濟增長下滑，我們開始實施擴張性的財政政策，在這種特殊的經(jīng)濟背景之下提出積極財政政策的概念。無論是從理論研究還是從實踐操作看，有必要對積極財政政策進一步認識和探討。因為對政策含義的不同理解和界定決定著政策實施狀況。本文表明我們對于積極財政政策的基本認識，在此基礎上提出對于未來財政政策選擇的思路和觀點。

　　一、積極財政政策含義的經(jīng)濟學剖析

　　積極財政政策不是從我們開始的，世界上早就有這種理論，也早有這種實踐。薩繆爾森第10版《經(jīng)濟學》中譯本中就有“積極財政政策”的概念：“積極的財政政策就是決定政府稅收和開支的方法，以便有助于削弱經(jīng)濟周期的波動，和維持一個沒有過度通貨膨脹和通貨緊縮的不斷成長和高度就業(yè)的經(jīng)濟制度。”“財政政策處理稅收與公共支出，和穩(wěn)定性的貨幣政策合作，它們的目標是一個高度就業(yè)和增長的經(jīng)濟——同時又沒有需求拉動的通貨膨脹。財政與貨幣當局逆對現(xiàn)行的經(jīng)濟風向，從而有助于造成一個有利的經(jīng)濟環(huán)境，在其中，人民具有最寬廣的機會來取得成就。”在薩繆爾森第12版《經(jīng)濟學》中更突出了避免高度的和難以控制的通貨膨脹的目標。斯坦利·費希爾、魯?shù)细瘛ぬ撇际仓�作的《�?jīng)濟學》也表達了同樣的思想。1975年初美國面臨戰(zhàn)后嚴重的經(jīng)濟衰退，政府決定減稅；1968年由于越南戰(zhàn)爭美國經(jīng)濟深受過度就業(yè)和過多需求之苦，政府提出了增稅。這些稅率變動是“積極實施的財政政策”。積極的財政政策，其中實施擴張性政策的目的是為了增加國民生產(chǎn)總值，而實施緊縮性政策的目的則是為了減少國民生產(chǎn)總值。在國內出版的著作中，也早就有“積極的財政政策”的用法。積極的財政政策意指政府密切注視經(jīng)濟的變動趨勢，預測未來的經(jīng)濟發(fā)展，在稅收和政府開支方面采取有效的對策，以實現(xiàn)一定的宏觀調控的政策目標。

　　從這些文獻的語意背景，并結合財政政策的歷史演變，我們對積極財政政策的基本認識是：

　　1.積極財政政策是在下面兩個含義上界定的：一是與自由市場經(jīng)濟時期政府“不干預”相對而言的，消極政府變?yōu)榉e極政府，即政府從不干預經(jīng)濟到積極干預經(jīng)濟在財政政策上的體現(xiàn)；二是與財政政策中的“自動穩(wěn)定器”相對的，是一種反周期的相機抉擇的財政政策或斟酌使用的財政政策的另一種表達。

　　2.積極的財政政策不只是擴張的財政政策，它包括擴張的、收縮的和中性的三種操作方式，服務于經(jīng)濟穩(wěn)定、充分就業(yè)的目標，是“逆經(jīng)濟周期調節(jié)”的政策。只是我們1998年開始實施的積極財政政策在政策取向上是擴張的，如果未來的經(jīng)濟景況需要緊縮性的財政政策，那也是積極的財政政策，只是政策取向發(fā)生的轉變，不能說已經(jīng)不是積極的財政政策了。

　　3.積極的財政政策是周期性政策，而不是短期政策。從政策運用的時段看，即使是擴張性的財政政策也不好說是短期的或長期的政策。一二年算短期，還是三四年或五年算短期？很難說清楚。20世紀30年代經(jīng)濟蕭條時，美國的擴張性財政政策持續(xù)地用了多長時間？至少是6年，直到經(jīng)濟基本恢復。20世紀80年代初到90年代美國實行了10年以上的擴張性財政政策，完成了結構調整。積極財政政策的意義在于推動或拉動失衡的經(jīng)濟，使其生成內在穩(wěn)定發(fā)展的動力，走進良性循環(huán)的軌道。因此到底要用多長時間，看它是不是“完成了任務”，經(jīng)濟運行是不是繼續(xù)需要。我們認為，經(jīng)濟資源的有限性、財政規(guī)模占GDP的比重有一個限度、財政政策作用是有其局限性，這些不是“積極財政政策是短期政策”的理由，決定政策“長短”的是整體的經(jīng)濟狀況。

　　4.積極財政政策是政府調控經(jīng)濟的常規(guī)性政策。近現(xiàn)代以來的實踐表明，經(jīng)濟在周期性波動中增長是一種“常態(tài)”，因此，只能說在不同的經(jīng)濟背景中財政政策要有不同的操作選擇。1998年以來的特定經(jīng)濟條件，需要財政政策發(fā)揮比以往更大作用和功能，但“政策作用的大小”，實際上是力度需要的大小。事實上，不同經(jīng)濟景況下的政策選擇就其擴張或收縮的程度而言總有大小之分，總是“特定的”。

　　5.積極財政政策是多種手段的組合。即使是其中的擴張性政策，也不只是赤字、發(fā)行國債，它還包括減稅，也有加大轉移支付力度、調整經(jīng)常性支出結構等多種政策手段，積極財政政策是一個政策組合。近兩年采用的手段主要是公債，以后不可能總是這樣，一個時段有一個時段的主體政策手段選擇。比如說，要通過調整收入分配結構刺激經(jīng)濟增長，主體的政策手段就應該是加大轉移支付力度了。

　　6.“擴張的”或“緊縮的”政策并沒有“好”、“壞”之分，它們都是政府為矯正經(jīng)濟失衡而采取的措施，能促進經(jīng)濟穩(wěn)定、平衡地增長就是好的、積極的，相反就是不好的、消極的。我們的目標是建立市場經(jīng)濟體制，市場經(jīng)濟的理論與實踐都已經(jīng)成熟的發(fā)展，政策操作有成型的做法。如在現(xiàn)階段的財政政策是擴張性的，旨在刺激經(jīng)濟增長，在提法上就應該是明確的，這不僅僅是一個語詞的用法問題，更重要的是給市場一個明確的引導，以使市場微觀主體作出與政府政策目標一致的預期。從政策效應的角度考慮，現(xiàn)在說調整政策著力點、力度更合適。

　　二、中國實施擴張性財政政策的基本取向判斷

　　第二次世界大戰(zhàn)后世界經(jīng)濟進程的主流是，在經(jīng)歷了50年的反通貨膨脹后，現(xiàn)在開始了面對通貨緊縮的挑戰(zhàn)。我國經(jīng)濟經(jīng)過20世紀80年代末期開始的20年的高速增長進入了一個大的調整期。從制度上看，已經(jīng)完成的體制改革的潛力充分釋放，進一步改革的壓力日益增大，急需開掘經(jīng)濟發(fā)展的體制通路；從市場上看，買方市場已經(jīng)出現(xiàn)，并將持續(xù)下去。目前經(jīng)濟發(fā)展所處的環(huán)境極其復雜，其中的不確定因素正在增加。首先是加入WTO，經(jīng)濟更深刻地融于世界經(jīng)濟格局之中，世界經(jīng)濟短期內難以擺脫低迷的趨勢，進出口的波動加劇在所難免。其次是作為主體的國內經(jīng)濟短期內供過于求的總體格局不可能根本改變，物價水平仍然偏低，國內消費增長不會有大的提高。重要的是我國經(jīng)濟自主增長的內在機制還沒有真正建立，民間投資增長乏力，以城鄉(xiāng)二元結構為核心的矛盾日益突出，經(jīng)濟結構調整需要一個過程。在今后相當長的經(jīng)濟調整時期，內需不足的狀況將繼續(xù)存在，經(jīng)濟增長的壓力將取代通貨膨脹的壓力，成為經(jīng)濟發(fā)展中的主要矛盾。在此景況下，擴張性財政政策就是一種必然選擇，否則，經(jīng)濟增長就會失去政策支持，前期的政策效果就會前功盡棄。從財政政策的可持續(xù)性看，國民儲蓄的多少決定政府實施擴張性財政政策的潛力。我國近年來的總儲蓄率一直在40％左右，是世界平均水平的2倍，儲蓄率比固定資產(chǎn)投資率高出6個百分點。

　　這樣看，我們認為，擴張性財政政策是要繼續(xù)實施下去的。到什么時候停止，要看經(jīng)濟景況的變化。只是政策的性質和任務要“與時共進”，政策的力度、作用、方向、手段組合等將依據(jù)經(jīng)濟形勢的變化和發(fā)展的需要進行相應的調整。

　　三、近期及未來的財政政策取向

　�。ㄒ唬┴斦�政策與貨幣政策的配合

　　反周期，調控經(jīng)濟，是財政政策、貨幣政策兩大政策及其他政策的組合運用。事實上，獨立的貨幣政策或獨立的財政政策是不存在的，最典型的是國債，它本來就是財政政策與貨幣政策的結合點；再者，兩大政策又各有其長，必須結合使用，取長補短。財政政策與貨幣政策的搭配，決定于政府的選擇；政府的選擇又根源于經(jīng)濟的需要與兩大政策的特性和作用。現(xiàn)在看來，對財政政策與貨幣政策的選擇要有一個新的、全面的認識。

　　首先，在作用方向上，貨幣政策的主導方面是通過調節(jié)總量促進總供求的平衡，財政政策之中，公共財政的政策主導作用在于需求總量的調控，而國有資本財政的主導方面是調整供給結構，通過改善結構促進總供求的平衡。雖然貨幣政策也具有影響需求結構的功效，但它是間接的。財政政策雖然也可以普遍提高或降低稅率，直接調節(jié)需求總量，但其中也存在稅率結構配置問題，體現(xiàn)對結構的調整；財政支出的擴張或收縮也具有結構上的區(qū)別對待問題。中國經(jīng)濟疲軟的主要原因，在于經(jīng)濟結構不合理，結構調整不是短期能完成的，因此，在未來相當長的時間內，確實應該是財政政策唱主角，政策的作用點在于調整結構，貨幣政策的作用主要在于配合結構調整把握住總量，促進總供給與總需求的平衡。其次，強化財政政策的作用更能起示范作用和帶動作用，因為政府投資具有引導作用、擔保作用和帶動作用，對經(jīng)濟的拉動比較快。最后，從制度環(huán)境看，貨幣政策發(fā)揮作用需要更高的市場條件，沒有成熟的市場機制，貨幣政策就很難發(fā)揮作用，近幾年連續(xù)7次降息、推動消費信貸等貨幣政策措施效果不顯著的實踐充分地表明了這一點�；�于這些理由，政府選擇了強化財政政策的作用。

　　但是，財政政策的“短處”也是必須引起注意的。首先，財政政策手段本質上是政府行為，它的運用在一定程度上會強化資源的計劃配置，不利于市場機制調節(jié)作用的發(fā)揮。我國處于體制轉軌的過渡時期，財政政策的使用要充分考慮促進市場經(jīng)濟體制的發(fā)育，這是一個十分復雜的矛盾結構。其次，從防范風險來看，擴張性的財政政策容易帶來的風險是弱化了信用關系，盲目投資，重復建設，有可能產(chǎn)生投資效益不好。財政把籌集的資金交給地方政府和有關部門使用，各級政府和有關部門也可能按照自己的計劃和決策把錢用出去。如果投資收不回來造成損失，或投資不能產(chǎn)生效益，這種風險是自始至終存在的。在這個意義上，選擇貨幣政策能夠贏得較長的時間和較廣的空間，通過債權債務轉換，增大承受力，而財政政策則有較多的局限。

　　因此，無論是在觀念上，還是在政策設計上，都要進一步強化貨幣政策與財政政策的配合。有兩個基本點，一是松緊搭配，二是兩種機制的契合。

　　在松緊搭配上，可以選擇多種組合。緊的貨幣政策與松的財政政策搭配是為了防止啟動經(jīng)濟增長的同時，誘發(fā)通貨膨脹。我國沿著管理短缺經(jīng)濟的政策慣性，緊的政策意圖一直沒有放棄，1998年提出實行積極的財政政策以后，曾一度沿用適度從緊的貨幣政策的提法，盡管在操作中實際也在實行松的政策。在目前的經(jīng)濟情況下，從全社會儲蓄、投資和消費的存量及發(fā)展趨勢看，高儲蓄率、高儲蓄傾向和低消費傾向、低投資傾向，引起通貨膨脹的可能性不大。因而，應該是采用松的貨幣政策，配合擴張性的財政政策，兩者共同發(fā)揮作用，促進經(jīng)濟盡快走向良性循環(huán)。

　　在機制的契合上，一方面是擴張性的財政政策應該為貨幣政策發(fā)揮作用拓展空間，提供條件。如適當增加財政貼息資金的規(guī)模，擴大貼息政策的適用范圍，特別是要改變所有制歧視，能夠享受貼息政策的應該是所有的企業(yè)，按產(chǎn)業(yè)結構調整的要求選定，而不是按所有制標準選定。財政資金支持建立中小企業(yè)貸款擔保基金，為中小企業(yè)融資創(chuàng)造條件。另一方面，貨幣政策要為財政政策創(chuàng)造寬松的市場環(huán)境，使財政政策適應、促進以市場為基礎配置資源機制的形成，而不是為強化政府配置資源“提供口實”。如把防范和化解金融風險建立在經(jīng)濟穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的基礎上，金融通過自身經(jīng)營機制的轉變、管理水平的提高、贏利能力的增加，避免和化解金融風險，而不應該把財政作為兜底兒的口袋。金融體制改革應該盡快解決中小企業(yè)、民營企業(yè)的融資渠道問題，如果這些企業(yè)仍然不能得到融資支持，那么財政政策永遠也不可能產(chǎn)生汲水的作用，最終導致計劃機制的強化和計劃機制與市場機制隔離格局的固化。加快利率市場化步伐，使利率真正成為引導企業(yè)投資的信號。完善和擴大公開市場操作，使之成為吞吐基礎貨幣、調節(jié)貨幣供應量和市場利率的中央政策工具。逐步放開讓商業(yè)銀行自主購買和持有各種債券，通過證券質押貸款等途徑逐步放開證券公司、投資基金進入同業(yè)拆借市場，支持資本市場發(fā)展。

　　（二）財政政策目標的調整：從追求經(jīng)濟增長到關注經(jīng)濟發(fā)展

　　最一般地講，財政政策的目標有四個，即經(jīng)濟增長、充分就業(yè)、物價穩(wěn)定和國際收支平衡。幾個目標之間存在矛盾甚至相互干擾，不可能同時實現(xiàn)。在不同的經(jīng)濟景況下，財政政策的目標存在著不同的選擇。我國1998年開始實施的擴張性財政政策，目標定位于經(jīng)濟增長，取得了相當?shù)某尚�。近幾年來的增長速度都在7％以上，其中1998年7.8％，1999年7.1％，2000年8.3％，2001年上半年7.9％。從經(jīng)濟發(fā)展的一般規(guī)律看，隨著經(jīng)濟總量的增加，增長速度必然要放慢。GDP在現(xiàn)在的基礎上增長7％。但其絕對值已超過了改革初期的水平。只要GDP的增長是實實在在、有效率的，人民的福利水平就會提高�，F(xiàn)在我們不應再一味地追求速度，而應該由追求經(jīng)濟增長到關注經(jīng)濟發(fā)展。經(jīng)濟增長自然是最重要的，但不是全部。過度地專注于經(jīng)濟增長，而將其孤立起來必然會破壞經(jīng)濟的持續(xù)、穩(wěn)定增長。現(xiàn)在正是我們進行結構調整的大好時機。

　　1.促進經(jīng)濟發(fā)展：在推動經(jīng)濟結構演進中實現(xiàn)經(jīng)濟增長，核心是解決城鄉(xiāng)二元結構問題。經(jīng)濟發(fā)展是伴隨經(jīng)濟結構變化的經(jīng)濟總量擴張過程。經(jīng)濟發(fā)展一定要有總量擴張，但總量擴張未必就有經(jīng)濟發(fā)展。經(jīng)濟發(fā)展的實質是由經(jīng)濟結構變化帶來要素使用效率的提高，并在此基礎上實現(xiàn)經(jīng)濟總量擴張，沒有結構變化的總量擴張只是經(jīng)濟增長，不是經(jīng)濟發(fā)展。結構變動是經(jīng)濟發(fā)展的本質規(guī)定。在經(jīng)濟結構演進過程中，總量也會有短期收縮，但長期效果必然是帶來新的擴張。馬克思說固定資本更新是經(jīng)濟周期的物質基礎，就提示了這個規(guī)律。在一定意義上，結構演進就是在總量擴張與收縮的過程中實現(xiàn)的。因此財政政策應確立促進結構升級的目標。

　　經(jīng)濟發(fā)展中結構演進包括：（1）制度結構，理論和實踐表明，完善的市場經(jīng)濟體制是促進經(jīng)濟增長的最佳制度環(huán)境。建立完善的市場經(jīng)濟制度是經(jīng)濟發(fā)展的題中之義。（2）要素配置結構，主要是勞動力就業(yè)結構和人口城鄉(xiāng)結構，即勞動力沿著一、二、三次產(chǎn)業(yè)的順序轉移，人口由農(nóng)村向城市遷移。（3）產(chǎn)出結構，一、二、三次產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟中所占優(yōu)勢地位的依次替代，其中在第二產(chǎn)業(yè)中包含由消費品工業(yè)占優(yōu)勢向生產(chǎn)資料工業(yè)占優(yōu)勢的轉變。（4）貿易結構，初級產(chǎn)品和粗加工產(chǎn)品在貿易總額中的比重逐漸下降，高加工度產(chǎn)品比重逐漸上升。（5）消費結構，恩格爾系數(shù)降低到一定程度，工業(yè)制成品消費、服務消費依次成為消費結構中的主體部分。（6）分配結構，個人收入分配存在著倒U型變化，個人收入分配不平等狀況初期加劇，隨著經(jīng)濟進一步發(fā)展不斷得到改善。

　　1978年以來，中國經(jīng)濟發(fā)展速度是穩(wěn)步提高的�，F(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展面臨的主要矛盾不是需求結構、產(chǎn)業(yè)結構、貿易結構和消費結構，而是制度結構、城鄉(xiāng)二元結構和分配結構調整，需求結構、產(chǎn)業(yè)結構、貿易結構和消費結構升級內含于城鄉(xiāng)二元結構調整之中。13億人口中9億農(nóng)民衣食用遠未滿足，消費結構向萬元、10萬元商品升級只是少數(shù)城鎮(zhèn)居民的要求，與此相適應，產(chǎn)業(yè)結構升級也只是適應占少數(shù)城鎮(zhèn)居民的消費需求，對農(nóng)民來說，現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結構不僅沒有與他們的需求結構脫節(jié)，甚至還超出了他們的需求結構。

　　新中國成立以來的經(jīng)濟發(fā)展，是在城鄉(xiāng)隔離的狀態(tài)下推進的。城市勞動生產(chǎn)率迅速提高，時至今日，城市市場的產(chǎn)品大大超過其自身的需求，如果沒有外部市場已很難維持繼續(xù)增長。與此同時，農(nóng)民被禁閉在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，生產(chǎn)方式落后，有效需求不足，城鄉(xiāng)市場出現(xiàn)了明顯的斷裂。在國際市場上的競爭能力又不是很強，而且很不穩(wěn)定。城市剩余產(chǎn)品“前不著村，后不著店”，沒有出路，這是當前我國經(jīng)濟增長速度不斷下滑、需求嚴重不足、國有企業(yè)經(jīng)營困難、失業(yè)率上升等一系列問題的根本原因。1997年以來國民經(jīng)濟出現(xiàn)的一系列現(xiàn)象表明，如果還不改變日益擴大的城鄉(xiāng)二元結構特征，城市經(jīng)濟的發(fā)展就難以為繼。如果繼續(xù)不顧農(nóng)村這一片廣闊的天地去搞消費結構與產(chǎn)業(yè)結構升級，中國經(jīng)濟發(fā)展的路徑就會越走越窄，最終會走不出來。

　　我國在工業(yè)化初期，“工農(nóng)業(yè)剪刀差”使農(nóng)業(yè)剩余價值轉移到工業(yè)，為工業(yè)積累資金做出了巨大貢獻�，F(xiàn)在財政政策的目標應盯住通過城鄉(xiāng)二元結構的變革促進經(jīng)濟的發(fā)展，這既是目前拉動內需的需要，也是經(jīng)濟長期發(fā)展的需要。從擴大內需的角度來講，城市消費需求與產(chǎn)業(yè)結構需求升級，應建立在城鄉(xiāng)二元結構改造的基礎上，而不是城市需求結構與產(chǎn)業(yè)結構脫離城鄉(xiāng)二元結構改造的孤立升級。

　　2.促進經(jīng)濟發(fā)展：持續(xù)穩(wěn)定地實現(xiàn)經(jīng)濟增長，核心是提高經(jīng)濟增長質量。20世紀70年代以來，理論和實踐對經(jīng)濟增長的看法和著眼點發(fā)生了大的轉變。資源和環(huán)境狀況的惡化促使環(huán)境意識的覺醒，人們從片面追求增長率開始轉向強調可持續(xù)增長。單純的經(jīng)濟增長沒有反映要素投入、資源減少和環(huán)境惡化的代價，竭澤而漁，不真正代表社會福利提高和經(jīng)濟進步。資源和環(huán)境狀況是社會福利水平的基本要素，也決定了經(jīng)濟持久增長的潛力；20世紀80年代以來，我國政府意識到并提出了兩個“根本轉變”，以實現(xiàn)可持續(xù)增長，但根深蒂固的速度偏好，把速度等同于增長本身，“發(fā)展是硬道理”被理解成了“增長率是硬道理”。

　　粗放型的高速增長，過度投入與無效產(chǎn)出并存，GDP水分加大，浪費嚴重，給資源和環(huán)境帶來了巨大壓力，嚴重損害了可持續(xù)增長的物質基礎。據(jù)統(tǒng)計，“八五”期間我國每年因環(huán)境污染造成的損失達到1350億元。如果不徹底扭轉這種高速低效的增長方式，資源和環(huán)境狀況將難以為繼。而且，粗放型的高速增長，引進并加劇經(jīng)濟波動。過度投入，表現(xiàn)為對投資品的過度需求；低產(chǎn)出，包括產(chǎn)出過少及大量無效產(chǎn)出表現(xiàn)為無效供給，破壞穩(wěn)定增長，二者都使得經(jīng)濟增長無法持續(xù)。

　　欲速則不達，不僅是一個哲學思想，也為實踐所證明。日本是公認的創(chuàng)造經(jīng)濟奇跡的國家，從1860年以來的100多年時間內，人均GNP年均增長率是世界之最，也只是3.5％。八個實績優(yōu)良的東亞國家和地區(qū)40年來的年均增長率為5.5％。高質量的持久的增長并不容易，重要的是實實在在的增長。我國改革開放以來的增長速度不算慢，只有下功夫提高增長的質量，經(jīng)濟發(fā)展的前景才會走向光明。

　　3.促進經(jīng)濟發(fā)展：在解決失業(yè)中實現(xiàn)經(jīng)濟增長，核心是支持第三產(chǎn)業(yè)和勞動密集產(chǎn)業(yè)。現(xiàn)階段對增長速度的渴求很大程度上是來自于就業(yè)壓力。很多人認為7％——8％的速度解決不了就業(yè)問題。但是就業(yè)數(shù)量不僅取決于增長速度，還取決于產(chǎn)業(yè)結構和技術結構。聯(lián)合國開發(fā)計劃署的人類發(fā)展報告指出：“就業(yè)機會的擴展依賴于經(jīng)濟增長和人類基本能力的提高。但如果不實施某些輔助的政策，經(jīng)濟增長不會主動轉化為就業(yè)機會的擴大。”我們不能把就業(yè)含混于經(jīng)濟增長之中。沒有就業(yè)機會的增多，單純的經(jīng)濟增長是虛假的，因為它不能給更多的人帶來福利。進入現(xiàn)代社會以來，資本主義國家的政府也在努力解決失業(yè)問題，何況我們是社會主義國家。

　　在理論上講，就業(yè)狀況是衡量經(jīng)濟增長的合理程度的一個標準，包括近期增長和長期經(jīng)濟增長。近期經(jīng)濟增長吸收的就業(yè)人數(shù)應多于新的公開失業(yè)者，從而降低現(xiàn)有公開失業(yè)者的數(shù)量，否則就是不合理的。長期的合理經(jīng)濟增長不僅如此，而且還使新增隱蔽失業(yè)者數(shù)量小于零，從而使現(xiàn)有隱蔽失業(yè)者數(shù)量減少。很顯然，以解決就業(yè)狀況來衡量經(jīng)濟增長的合理程度，更能體現(xiàn)以人為本的原則。

　　我國近年來的經(jīng)濟實踐表明，第三產(chǎn)業(yè)在有效增加勞動力需求方面存在著更大的潛力。第三產(chǎn)業(yè)增加值每增長1個百分點，大約可增加就業(yè)100萬人，而第二產(chǎn)業(yè)每增長1個百分點，僅增加就業(yè)30萬人。而且我國目前第三產(chǎn)業(yè)所占比重還很低，急需提高。發(fā)達國家第三產(chǎn)業(yè)的比重占到60％——70％，中等收入國家的比重可以達到50％左右，與我國發(fā)展階段接近的印度、印度尼西亞等國家，其第三產(chǎn)業(yè)的比重也達到35％——40％，而我國則不足30％。我國應積極發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，特別是那些就業(yè)效果顯著、耗費資金和資源相對較少，但又能適應消費結構變化的第三產(chǎn)業(yè)，使這類產(chǎn)業(yè)的增長速度快于整個國民經(jīng)濟的增長速度，這不但有利于吸納就業(yè)人口，而且有利于產(chǎn)業(yè)結構調整，有利于國民經(jīng)濟的長期穩(wěn)定增長。在第二產(chǎn)業(yè)，通過推進城市化和城鎮(zhèn)化，調整三次產(chǎn)業(yè)的結構，在增長率不變的情況下吸納更多的就業(yè)人數(shù)。最近提請審議的《中小企業(yè)促進法》明確在中央財政預算中設立中小企業(yè)發(fā)展專項基金，體現(xiàn)了財政政策目標向解決失業(yè)問題轉移。

　　（三）財政政策的作用方向：短期是需求管理，長期是供給管理。

　　20世紀經(jīng)濟增長理論的另一個重要變化是，政策的側重點從需求管理轉向供給管理。新古典理論的代表人物認為：“在市場經(jīng)濟中，重要的不是采取積極措施來實現(xiàn)一定的事先規(guī)定的增長率，而是消除阻礙增長的消極影響，另一方面也要相信，競爭和由堅定而實際的原則指導的政府行為會引出增長�！边@種增長政策后來逐漸演變?yōu)楣┙o管理的增長政策。后來新增長理論的發(fā)展，供給管理的增長政策逐漸為實踐所接受，增長政策不再僅限于調節(jié)總需求，同時包括擴大總供給的措施。這種供給導向的增長政策不但把減少投資風險、改善投資收益的促進私人投資的措施置于中心地位，尤其強調通過技術進步提高要素生產(chǎn)率對經(jīng)濟增長的推動作用。增長政策的上述轉變其影響是極其深遠的。經(jīng)濟增長政策常常是兩者的結合，當談到需求管理時，更多的是指短期的穩(wěn)定政策。

　　引致經(jīng)濟增長的最持久的動力在于技術進步，而技術進步又與知識和人力資本存量直接相關。因此，投資于科技和教育是推動經(jīng)濟持久增長最根本的舉措。中國經(jīng)濟要想順利實現(xiàn)增長轉型，迎來新一輪的持久增長，不斷加大科技投入是一條必由之路。當然，技術進步可以有許多途徑，自己開發(fā)是一條路，技術引進也是一條路，如何搭配應按照優(yōu)勢原理來進行。除此之外，加大教育投入，提高全民素質也是一項非常迫切的任務。經(jīng)濟增長歸根結底是由人推動并為人服務的，國民素質是經(jīng)濟增長真正的源泉，低科技素質無以承受高科技，低道德水準無力承受財富。在我國現(xiàn)代化進程中，著力提高國民素質應該是我國增長政策長期努力的方向�？平膛d國不是空話或套話，應該成為我國的一項基本國策。

　　（四）財政政策的著眼點：儲蓄、投資和消費

　　在經(jīng)濟中政府和私人都沒有多少儲蓄的時候，實施擴張性財政政策，如赤字預算，那么只有向中央銀行借款或印刷鈔票，必然引起通貨膨脹。相反，在私人有儲蓄的時候，政府有兩種選擇，一是通過貨幣政策，刺激私人投資和消費；另一是通過財政政策，實施赤字預算，可以向私人借款，發(fā)行公債，這樣不會引起通貨膨脹，但要注意是否有擠出效應。

　　我國財政政策目前要解決的基本問題是儲蓄問題，如何使儲蓄轉化為投資和消費。從數(shù)量上看，2001年上半年，居民儲蓄存款余額已達到7萬億元，比2000年同期增長10 .8％，增幅比2000年末提高2.9個百分點。擴張性財政政策的著力點在投資和消費，從經(jīng)濟運行或社會再生產(chǎn)的鏈條看，消費是生產(chǎn)或經(jīng)濟活動的目的，投資只是中間過程：從對經(jīng)濟增長的貢獻看，消費占大頭，投資所占比重低于消費。目前經(jīng)濟運行在最終結果上看，受阻的環(huán)節(jié)在于消費，而在原因上看是多年投資形成的結果。目前83％的商品供過于求，17％供求平衡，基本上無商品供不應求，但與國外相比，中國商品種類還很少，商品市場大有空間，這就是調整投資結構問題。

　　從儲蓄結構上看，不到20％的人持有80％的存款，而80％的小額儲戶持有20％的存款。流通中現(xiàn)鈔M02001年6月底余額為1 .4萬億元，除了社會集團持幣以外，城鄉(xiāng)居民的持幣結構為，占25％的城鎮(zhèn)人口約持有75％的份額，而75％的農(nóng)村人口持幣份額是25％左右。從地區(qū)結構看，東、西、中部地區(qū)各集中了50％、30％和20％的現(xiàn)鈔。這種畸形的社會收入分配結構，形成了經(jīng)濟增長的“瓶頸”，是導致經(jīng)濟疲軟的最根本原因。

　　西斯蒙第的重要成就在于，他不僅指出經(jīng)濟危機的必然性，而且危機的根源在于廣大人民群眾個人的消費不足，而個人消費不足是由不公平的分配制度引起的。馬爾薩斯的有效不足論是凱恩斯的思想來源之一。他也指出，一個社會的消費總額與其國民收入分配格局密切相關，越是富人，其收入消費的比例越低，所以從刺激生產(chǎn)的角度說，應該進行財富均等化的改革，在制度允許的范圍內平均財富。馬克思說，資本主義經(jīng)濟危機根源于生產(chǎn)能力的無限擴大和廣大人民群眾購買力日益縮小的矛盾。如果舍棄制度本質，從市場經(jīng)濟的共性來看，這些理論對我們進行宏觀經(jīng)濟調控具有重要的指導意義。

　　富有階層有購買力，但消費傾向低，形成貨幣累積需求；投資除了股票和國債以外，實業(yè)投資受到產(chǎn)權制度、投資能力等多種因素的制約。尤其是其中的很大一部分“灰黑色收入”又不敢暴露出來，只能以各種名義存在銀行。貧窮階層是消費傾向高的群體，但沒有購買能力。上述原因導致整個社會的消費傾向低，這是形成經(jīng)濟疲軟的最深層的原因。未來的財政政策應該立于這樣一個現(xiàn)實基礎考慮如何實施。如果擴張性的財政政策和貨幣政策的作用效果是使收入繼續(xù)向高收入的富有階層轉化，那么將繼續(xù)加劇經(jīng)濟的疲軟。如國債政策客觀上就有這種作用，總是富人去購買國債，再享受國債利息，這樣，政府的政策加劇了“馬太效應”。因此，治理經(jīng)濟疲軟的可行的政策選擇是改變收入分配格局，解除收入分配格局對經(jīng)濟增長的約束，具體措施應該包括對高收入者征收超額累進稅、財產(chǎn)稅、利息稅等，通過稅收調節(jié)社會公平，健全社會保障機制，加大政府對低收入階層的轉移支付。