一、目前我國(guó)財(cái)政支出存在的主要問(wèn)題

　　1.財(cái)政支出需求壓力大，規(guī)模不斷膨脹，收支矛盾加劇。

　　黨的十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了巨大的變化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展獲得了較高的增長(zhǎng)速度，財(cái)政收支體制也發(fā)生了較大的變化。同時(shí)，財(cái)政收支矛盾突出，財(cái)政赤字和債務(wù)規(guī)模表現(xiàn)出加速膨脹的態(tài)勢(shì)。1979年至1995年的17年間，我國(guó)有15年出現(xiàn)赤字，累計(jì)赤字2814億元，特別是在“八五”期間，財(cái)政赤字迅速擴(kuò)大，達(dá)到1945億元。國(guó)債規(guī)模也不斷擴(kuò)大，1980年為43億元，1985年為89億元，1990年為375億元，到1996年已上升為1900多億元。 雖然隨著投資體制的改革，財(cái)政對(duì)國(guó)有企業(yè)的投資支出有所減少，但迅速發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)對(duì)財(cái)政支出的需求卻在不斷增加。具體表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是隨著企業(yè)改革的深化，國(guó)有企業(yè)大量富余人員的安排、再就業(yè)培訓(xùn)等都要財(cái)政予以支持；二是企業(yè)被推向市場(chǎng)后，要求政府為企業(yè)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，承擔(dān)起社會(huì)保障的責(zé)任；三是地區(qū)貧富懸殊擴(kuò)大，東西部差距拉大，財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付要加大力度，提高比例；四是我國(guó)要保持經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，必須繼續(xù)增加對(duì)教育、科技的投入；此外，在公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方面，雖然這幾年投入不少，但與我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的要求仍有一定的差距，因此，不論是從理論上還是從實(shí)踐上看，未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都要求財(cái)政支出作出巨大貢獻(xiàn)，但這些年來(lái)，財(cái)政收入不能隨國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)，財(cái)政收不抵支，收支缺口逐年擴(kuò)大，這種狀況如得不到遏制，其危害將是很大的。

　　2.財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，“缺位”與“越位”同時(shí)存在，以致財(cái)政該管的沒(méi)有管好或管不了，管了不該管的。

　　目前，我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的不合理具體表現(xiàn)在以下五個(gè)方面：一是國(guó)家財(cái)政投資支出不斷下降，政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能力日趨削弱。1981年我國(guó)財(cái)政投資占財(cái)政總支出的比重和財(cái)政投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重分別為20.5％和28.1％，1990年下降為10.1％和8.7％，到1995 年進(jìn)一步降為7.7％和3.1％。財(cái)政投資比重的急速下降致使政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能力逐漸削弱，無(wú)力增加對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必需的基礎(chǔ)設(shè)施、城市維護(hù)和企業(yè)改造的投入。二是財(cái)政補(bǔ)貼支出負(fù)擔(dān)日益沉重。我國(guó)的財(cái)政補(bǔ)貼由價(jià)格補(bǔ)貼和企業(yè)虧損補(bǔ)貼兩大類組成。80年代以來(lái)我國(guó)財(cái)政補(bǔ)貼快速增長(zhǎng)，由1980年的250.14億元增加到1990年的959.68億元，年均遞增14.4％，占同期財(cái)政支出的比重由18％上升到24.9％。目前，由于價(jià)格改革和國(guó)有企業(yè)改革的深入，一部分農(nóng)副產(chǎn)品和日用工業(yè)品已由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額有所減少，由1991年的884.01億元減少到1995年的692.66億元，但財(cái)政補(bǔ)貼占財(cái)政支出的比重仍然不低，1995年為8.6％， 高于發(fā)達(dá)國(guó)家3％和發(fā)展中國(guó)家5％的平均水平。三是行政管理費(fèi)支出不斷增長(zhǎng)，已大量擠占急需的公共支出項(xiàng)目。在政府財(cái)政支出總量占國(guó)民收入比重不斷下降的情況下，包括公檢法支出在內(nèi)的行政管理費(fèi)支出占國(guó)民收入的比重卻不斷增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1980年我國(guó)財(cái)政支出占GDP的比重為27.18％，1995年下降為11.96％，財(cái)政支出總量1995年僅比1980年增長(zhǎng)了4.55倍，而我國(guó)的行政管理費(fèi)支出1980年只占財(cái)政支出的6.14％ ，1995年竟達(dá)14.59％，增長(zhǎng)了137％；行政管理費(fèi)支出總額1995年比1980年增長(zhǎng)了12.19 倍。由于行政管理費(fèi)支出是屬于比較剛性的支出，迅速膨脹后，削減往往比較困難，這又給日后控制財(cái)政支出增長(zhǎng)帶來(lái)了非常棘手的問(wèn)題。四是財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支出比重下降，制約了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)正進(jìn)入向產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的重要階段，急需加大財(cái)政投資力度。但是，近些年來(lái)，我國(guó)財(cái)政的農(nóng)業(yè)支出占總支出的比重卻連年下降，1992年為10.73％，1993年降至10.12％，1994年為9.9％，1995年進(jìn)一步下降為9.67％， 農(nóng)業(yè)發(fā)展的后勁嚴(yán)重不足。五是福利保障性支出明顯不足，已在一定程度上延緩了我國(guó)市場(chǎng)化改革進(jìn)程。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)一直由“企業(yè)辦社會(huì)”，財(cái)政支出中沒(méi)有真正意義上的社會(huì)保障支出，與之接近的撫恤救濟(jì)支出占財(cái)政總支出的比重在1986—1995年間僅為1.7％， 而其它國(guó)家的福利支出占財(cái)政總支出的比重一般在20％—50％之間，社會(huì)保障支出不到位已經(jīng)制約了我國(guó)市場(chǎng)化改革的進(jìn)程。

　　3.財(cái)政支出管理方法落后，導(dǎo)致資金使用效益不高。

　　目前我們的財(cái)政支出管理方法基本上還是粗放型的，通常做法是根據(jù)前幾年支出實(shí)際平均數(shù)，再加上因物價(jià)上漲和事業(yè)發(fā)展增長(zhǎng)部分，編制預(yù)算單位的支出預(yù)算。這樣存在很多弊端：一方面這種做法不僅造成了單位之間經(jīng)費(fèi)供應(yīng)上的苦樂(lè)不均，而且導(dǎo)致支出中的不足和浪費(fèi)。因?yàn)榘才胖С鰰r(shí)采用基數(shù)加增長(zhǎng)的辦法，本身就以承認(rèn)原有的支出格局為前提，各項(xiàng)支出往往是能增不能減，使已經(jīng)變化的支出格局得不到及時(shí)調(diào)整，增強(qiáng)了財(cái)政支出剛性，特別是在當(dāng)前的體制轉(zhuǎn)軌中，一些單位的自給能力明顯提高，創(chuàng)收規(guī)模逐漸增大，在這種情況下，繼續(xù)沿用基數(shù)法，將加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。另一方面這種做法導(dǎo)致在預(yù)算確定之前，政府各部門及有關(guān)單位爭(zhēng)投資、爭(zhēng)項(xiàng)目；預(yù)算確定之后，財(cái)政部門按預(yù)算向政府各部門及有關(guān)單位撥款，由各個(gè)部門及有關(guān)單位自己安排使用。由于缺乏財(cái)政強(qiáng)有力的控制和監(jiān)督，財(cái)政資金在具體使用過(guò)程中，存在著亂支、挪用、浪費(fèi)等不良現(xiàn)象，資金使用效益不高；一些工程項(xiàng)目的支出由少數(shù)人決策，缺乏透明度，容易滋生權(quán)錢交易、貪污受賄、損公肥私等腐敗現(xiàn)象，不利于廉政建設(shè)。

　　二、加強(qiáng)支出管理，振興國(guó)家財(cái)政的對(duì)策建議

　　1.要根據(jù)政府職能的變化，重新界定政府的財(cái)政支出范圍，劃分各級(jí)政府的財(cái)政支出內(nèi)容，控制好財(cái)政支出的規(guī)模。

　　政府財(cái)政支出是直接滿足政府行使各種職能需要的，因而財(cái)政支出的規(guī)模和范圍與政府承擔(dān)的各種職責(zé)的變化具有內(nèi)在聯(lián)系，一般而言，政府承擔(dān)的各種職責(zé)越少，財(cái)政支出的規(guī)模就越小，財(cái)政支出的范圍就越窄；如果政府承擔(dān)的職責(zé)越多，客觀上要求財(cái)政支出的規(guī)模越大，財(cái)政支出的范圍就越寬。我國(guó)政府的職責(zé)范圍主要包括為社會(huì)有效地提供行政管理和國(guó)防、外交服務(wù)；提供不能進(jìn)行商業(yè)性開發(fā)和經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)設(shè)施；提供教育、科學(xué)、社會(huì)保障等公共服務(wù)，進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)管理；調(diào)節(jié)國(guó)民收入在地區(qū)間、居民間的分配關(guān)系；制定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本規(guī)范及其法規(guī)制度；負(fù)責(zé)生態(tài)平衡、環(huán)境保護(hù)、人口控制問(wèn)題。因此，政府的財(cái)政支出范圍要緊緊圍繞政府履行上述職能的實(shí)際需要來(lái)安排，要著力強(qiáng)化那些代表社會(huì)共同利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的公共性開支，傳統(tǒng)的“國(guó)家包下來(lái)”的方式需要改變。同時(shí)，由于中央政府與地方政府的職能作用各有側(cè)重，因此，還應(yīng)將財(cái)政支出內(nèi)容在中央與地方之間作適當(dāng)?shù)膭澐�。這里很容易劃分的是行政事業(yè)支出，基本上可按行政隸屬關(guān)系劃分，只要事權(quán)劃分清楚，各級(jí)政府的支出職責(zé)也基本上是清楚的，而難以分清的是投資支出職責(zé)，它是事權(quán)劃分和支出職責(zé)劃分的關(guān)鍵。是否可考慮將全國(guó)性交通、郵電、大江大河水利設(shè)施、能源、原材料工業(yè)建設(shè)的投資，全國(guó)性重大基礎(chǔ)科研事業(yè)的支出，全國(guó)性重要自然資源和環(huán)境保護(hù)設(shè)施的投資等，由中央財(cái)政側(cè)重承擔(dān)，而將區(qū)域性交通、郵電、農(nóng)田水利、能源、原材料工業(yè)建設(shè)的支出，以及城市維護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出，包括城市公用企業(yè)、交通、給排水公共設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等方面的支出由地方財(cái)政側(cè)重承擔(dān)。只有這樣，才能有效地控制財(cái)政支出的規(guī)模，財(cái)政才能既為社會(huì)提供合適的公共產(chǎn)品又適當(dāng)支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

　　2.要隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不斷調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。

　　首先，要繼續(xù)保持經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出在財(cái)政支出中所占的比重，改變過(guò)去那種“撒胡椒面”的做法，集中財(cái)力，確保國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)建設(shè)事業(yè)，包括國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)其對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支撐能力，用以帶動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)財(cái)政還要著力支持一些高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，如電子信息、生物工程、新材料、核能、航空、航運(yùn)等，用以帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)換代，發(fā)揮科技改造和發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的作用；其次，要提高國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入比重。當(dāng)前最緊迫的是真正按《農(nóng)業(yè)法》所要求的去做，即確保財(cái)政農(nóng)業(yè)投入增長(zhǎng)要高于同期財(cái)政收入增長(zhǎng)，抑制財(cái)政農(nóng)業(yè)投入比重下降的趨勢(shì)，這是今后一個(gè)時(shí)期財(cái)政農(nóng)業(yè)投資政策的基本取向。第三，財(cái)政要繼續(xù)把支持教育作為重點(diǎn)，采取有效措施，進(jìn)一步提高財(cái)政支出中教育經(jīng)費(fèi)的比重。一方面應(yīng)保證現(xiàn)有預(yù)算口徑的教育支出穩(wěn)定增長(zhǎng)；另一方面應(yīng)研究增設(shè)教育專項(xiàng)資金的新渠道，可以考慮開征教育稅，取代現(xiàn)在的教育費(fèi)附加，將中外各類企業(yè)都納入征稅范圍，從而拓寬稅基，穩(wěn)定稅源，專款專用，使財(cái)政的教育支出具有更加可靠的收入來(lái)源。第四，要采取過(guò)硬措施控制行政支出的增長(zhǎng)。必須根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，積極推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革。精簡(jiǎn)人員，核定經(jīng)費(fèi)，并嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算定額，履行預(yù)算程序、控制不合理開支。同時(shí)，要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，重新界定事業(yè)單位的業(yè)務(wù)性質(zhì)，對(duì)那些必須由國(guó)家興辦、財(cái)政供給的單位，應(yīng)在優(yōu)化資源配置的基礎(chǔ)上，結(jié)合單位的收費(fèi)和創(chuàng)收情況進(jìn)行規(guī)范化管理，把一切收支統(tǒng)一納入國(guó)家預(yù)算。第五，要盡快改革我國(guó)的財(cái)政補(bǔ)貼政策，大力壓縮財(cái)政補(bǔ)貼支出。要把財(cái)政補(bǔ)貼既作為一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段，又作為一種有效的穩(wěn)定杠桿來(lái)加以運(yùn)用，特別是在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期間，在社會(huì)保障制度有待建立健全的情況下，其穩(wěn)定作用的發(fā)揮就顯得尤為重要。當(dāng)前，在盡快創(chuàng)造條件取消國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)性虧損補(bǔ)貼的同時(shí)，消費(fèi)性補(bǔ)貼政策的調(diào)整也格外引人注目。就其政策走勢(shì)看，今后必須變過(guò)去的普惠制補(bǔ)貼為定向補(bǔ)貼；變面向一切消費(fèi)者的補(bǔ)貼為只針對(duì)低收入者的實(shí)際困難，體現(xiàn)社會(huì)公平原則，有利

　　3.要強(qiáng)化財(cái)政支出管理，提高財(cái)政支出的使用效益。

　�。�1）要引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家政府采購(gòu)的做法， 改革大額財(cái)政支出的管理辦法。政府采購(gòu)制度是西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共支出管理中普遍采用的一種手段。政府采購(gòu)，也稱政府統(tǒng)一采購(gòu)或公共采購(gòu)，是指各級(jí)政府為了開展日常政務(wù)活動(dòng)的需要，或?yàn)楣�眾提供公共服�?wù)，以公開招標(biāo)為主要方式，從國(guó)內(nèi)、國(guó)外市場(chǎng)上為財(cái)政開支單位統(tǒng)一購(gòu)買商品和勞務(wù)的行為。近年來(lái)，我國(guó)一些省份借鑒西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行了政府采購(gòu)的試點(diǎn)，收到了明顯的成效，一是實(shí)行政府采購(gòu)后，可以將政府的分散采購(gòu)變?yōu)榧�體統(tǒng)一采購(gòu)，從而形成規(guī)模采購(gòu)，這樣就有利于降低采購(gòu)成本，節(jié)約財(cái)政資金；二是以公開招標(biāo)的方式采購(gòu)，可以增加政府采購(gòu)的透明度；三是實(shí)行政府采購(gòu)制度，可以提高采購(gòu)商品和取得勞務(wù)的質(zhì)量，避免“一對(duì)一”交易中的管理漏洞，減少資金使用中的腐敗行為。

　�。�2）要在預(yù)算編制中逐步推行零基預(yù)算法。 由于零基預(yù)算是以零為起點(diǎn)編制預(yù)算，擺脫了基數(shù)分配和不合理既成事實(shí)的束縛，在掌握大量關(guān)于擴(kuò)展和縮減現(xiàn)存規(guī)劃信息量的基礎(chǔ)上，對(duì)降低或提高現(xiàn)有工作量的不同決策方案進(jìn)行定量分析，然后重新編制未來(lái)年度的資金分配計(jì)劃，因而有利于切實(shí)控制財(cái)政支出和提高資金使用效果�？梢赃@樣說(shuō)，零基預(yù)算是我國(guó)政府公開支出管理逐步走向規(guī)范的良好開端。因此，我們要通過(guò)及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在預(yù)算編制中逐步推廣零基預(yù)算法。

　　（3）要硬化預(yù)算約束，建立效益評(píng)估系統(tǒng)。 首先要嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》，財(cái)政預(yù)算一經(jīng)同級(jí)人大批準(zhǔn)后，即具有法律效力，應(yīng)嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，任何單位和個(gè)人不得以任何理由隨意開增支口子，并接受同級(jí)人大的檢查和監(jiān)督。同時(shí)要樹立新的社會(huì)成本—效益觀念。其次要建立一套完整的效益評(píng)估系統(tǒng)。建立財(cái)政支出效益評(píng)估系統(tǒng)既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要，又是提高財(cái)政支出管理水平，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出管理科學(xué)、規(guī)范的迫切需要。按照效益財(cái)政理論，對(duì)各級(jí)預(yù)算支出定期進(jìn)行客觀公正的監(jiān)督和綜合考核，并與下年度預(yù)算掛鉤，提高財(cái)政支出的營(yíng)運(yùn)效益。