年初全國財(cái)政會(huì)議上透露出的一個(gè)信息引起了有關(guān)人士的關(guān)注，財(cái)政部部長項(xiàng)懷誠明確宣布，我國將在近幾年內(nèi)初步建立公共財(cái)政的基本框架，這一在財(cái)政理論界爭(zhēng)論頗久的問題被提上了實(shí)施議程。而對(duì)于更多的非專業(yè)人士對(duì)公共財(cái)政不甚明了，何為公共財(cái)政？我國為什么提出建立公共財(cái)政的基本框架？為此，記者走訪了多年來一直倡導(dǎo)構(gòu)建公共財(cái)政體系的中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院院長安體富教授。

　　建立公共財(cái)政的基本框架就是建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政制度

　　安教授首先介紹了公共財(cái)政的基本含義。對(duì)于公共財(cái)政的含義我們可以從兩個(gè)方面理解：一方面，公共財(cái)政就是國家財(cái)政，和我們經(jīng)常談的財(cái)政沒有什么區(qū)別，加上“公共”兩個(gè)字主要是翻譯的原因，后來約定俗成，把資本主義財(cái)政稱為公共財(cái)政，而把社會(huì)主義財(cái)政稱為國家財(cái)政。

　　另一方面，從公共經(jīng)濟(jì)和私人經(jīng)濟(jì)角度來區(qū)分，財(cái)政在西方是屬于政府經(jīng)濟(jì)或叫作公共經(jīng)濟(jì)、公共部門經(jīng)濟(jì)，而政府部門以外經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)都叫私人經(jīng)濟(jì)。公共經(jīng)濟(jì)提供公共產(chǎn)品，私人經(jīng)濟(jì)提供私人產(chǎn)品，它們具有不同的性質(zhì)。但是，這樣區(qū)分不是以所有制為標(biāo)準(zhǔn)，而是以經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不同特性為標(biāo)準(zhǔn)。從公共財(cái)政到公共經(jīng)濟(jì)，這是西方財(cái)政發(fā)展經(jīng)歷的兩個(gè)階段。

　　由上可知，我國現(xiàn)在是借用公共財(cái)政這個(gè)詞。以前我們實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，那時(shí)的財(cái)政是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)財(cái)政，現(xiàn)在我國轉(zhuǎn)向?qū)嵭惺袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)，理應(yīng)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的財(cái)政。發(fā)達(dá)國家公共財(cái)政的理論、作法、框架都是建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，通俗地說，公共財(cái)政也就是指市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政，我國現(xiàn)在提出建立公共財(cái)政基本框架提法的實(shí)質(zhì)是指由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)財(cái)政向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政轉(zhuǎn)變。

　　公共財(cái)政不是“吃飯財(cái)政”

　　當(dāng)前對(duì)公共財(cái)政存在很多爭(zhēng)論，歸納來講，大體上有三條：第一認(rèn)為公共財(cái)政是吃飯財(cái)政，是消費(fèi)型的；第二是認(rèn)為構(gòu)建公共財(cái)政應(yīng)該是我國財(cái)政的一部分，而不應(yīng)該是全部，除了公共財(cái)政還應(yīng)有經(jīng)濟(jì)建設(shè)財(cái)政；第三是擔(dān)心向公共財(cái)政轉(zhuǎn)變會(huì)不會(huì)影響國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位。

　　安教授認(rèn)為，從歷史的進(jìn)程來看，公共財(cái)政這一概念的內(nèi)涵和外延，是在不斷發(fā)展變化的，對(duì)公共財(cái)政概念不能機(jī)械地理解，而應(yīng)從發(fā)展的意義上去把握，不能一提公共財(cái)政就是消費(fèi)型的。公共財(cái)政主要可以分為兩個(gè)大的階段：一是自由資本主義時(shí)期。自由資本主義時(shí)期存在的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，可以稱作早期自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。在早期自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上運(yùn)行的財(cái)政可以稱為早期的公共財(cái)政。從本質(zhì)來看，早期的公共財(cái)政可以看成是消費(fèi)型的。第二個(gè)階段是現(xiàn)代資本主義時(shí)期，現(xiàn)代資本主義時(shí)期存在的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)可以稱作現(xiàn)代宏觀調(diào)控下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，國家干預(yù)力很強(qiáng)。在現(xiàn)代宏觀調(diào)控下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上運(yùn)行的財(cái)政可以看作是現(xiàn)代公共財(cái)政。

　　現(xiàn)代公共財(cái)政與以前相比有了很大的變化�，F(xiàn)代財(cái)政活動(dòng)范圍除了那些典型的政府支出，如行政、國防以外，主要增加了兩個(gè)方面的支出：一個(gè)是社會(huì)保障和福利方面的支出，它大體上占到財(cái)政支出的30—50％，北歐福利國家大約占到一半。另一個(gè)是用于共同生產(chǎn)條件方面的支出，也就是經(jīng)濟(jì)方面的支出，主要是用于基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等方面。這些方面支出各國所占比重不一樣，西方國家一般是20％左右。

　　我國財(cái)政的發(fā)展趨勢(shì)正好相反，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡，財(cái)政逐漸由原來的生產(chǎn)建設(shè)性財(cái)政向現(xiàn)代公共財(cái)政轉(zhuǎn)變。財(cái)政支出用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出總體上比重還是高的，但變化很大。1978年財(cái)政支出用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占63.7％，1995年降到41.8％，這個(gè)數(shù)字和有些發(fā)展中國家差不多。預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資比重1978年大約占85％左右，1995年下降到3.2％，幾乎微不足道。

　　通過以上分析可以看出，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政的構(gòu)建，并不意味著財(cái)政要從再生產(chǎn)領(lǐng)域完全退出，而轉(zhuǎn)向“吃飯財(cái)政”。恰恰相反，公共財(cái)政是應(yīng)當(dāng)且必需在再生產(chǎn)領(lǐng)域有所作為的。事實(shí)上，任何社會(huì)形態(tài)下的財(cái)政，都不可能完全不管再生產(chǎn)之事。另外，我國財(cái)政逐漸向公共財(cái)政轉(zhuǎn)變，不會(huì)影響國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位。道理很簡(jiǎn)單，現(xiàn)在我國國有經(jīng)濟(jì)已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)規(guī)模，到1996年底國有資產(chǎn)為65894 億元，是我國國民經(jīng)濟(jì)的支柱，這么大的國有資產(chǎn)通過自己運(yùn)營，不應(yīng)該影響其主導(dǎo)地位。目前國有企業(yè)的困難，原因是多方面的，但主要是機(jī)制問題，這個(gè)問題不解決，政府投入再多也無濟(jì)于事。

　　西方發(fā)達(dá)國家公共財(cái)政理論的核心是市場(chǎng)失靈論

　　安教授介紹說，我國現(xiàn)存的財(cái)政職能范圍，是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的。眾所周知，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，全社會(huì)如一個(gè)大工廠，社會(huì)再生產(chǎn)過程的各個(gè)環(huán)節(jié)都由政府通過統(tǒng)一的計(jì)劃來組織運(yùn)行。由此形成的財(cái)政職能范圍大而寬，財(cái)政職能延伸到社會(huì)各類財(cái)務(wù)職能之中，包括了生產(chǎn)、投資、乃至消費(fèi)，覆蓋了包括政府、企業(yè)、家庭在內(nèi)的幾乎所有部門。這也正是我們習(xí)慣于將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政稱之為“生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政”的原因所在。

　　公共財(cái)政的理論認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)資源的主要配置都是市場(chǎng)，而不是政府。只有在“市場(chǎng)失靈”的領(lǐng)域，政府部門的介入才是必要的。國家財(cái)政只能在社會(huì)資源的配置中起補(bǔ)充和配角作用，所要解決的只能是通過市場(chǎng)不能解決，或者通過市場(chǎng)解決不能令人滿意的事項(xiàng)，主要包括：

　　1.提供公共產(chǎn)品。所謂公共產(chǎn)品，系相對(duì)于私人產(chǎn)品而言，是由政府來提供的，它具有效用的不可分割性、消費(fèi)的非排他性、受益的不可阻止性等三個(gè)基本特征。這些特性決定了市場(chǎng)在提供公共產(chǎn)品方面是失效的，進(jìn)而也就決定了國家財(cái)政將提供公共產(chǎn)品納入職能范圍的必要性。公共產(chǎn)品最典型的如國防、秩序、安全等。

　　2.糾正外部效應(yīng)。所謂外部效應(yīng)，指的是私人費(fèi)用與社會(huì)費(fèi)用之間或私人得益與社會(huì)得益之間的非一致性。其關(guān)鍵方面是指某一個(gè)人或企業(yè)的行為活動(dòng)影響了他人或企業(yè)，卻沒有為之承擔(dān)應(yīng)有的成本費(fèi)用或沒有獲得應(yīng)有的報(bào)酬。比如污染，一些企業(yè)排放的廢氣、廢水對(duì)社會(huì)造成不良后果，企業(yè)不承擔(dān)，在這種情況下，政府有責(zé)任采取包括財(cái)政在內(nèi)的非市場(chǎng)方式來糾正外部效應(yīng)問題。

　　3.維持有效競(jìng)爭(zhēng)。競(jìng)爭(zhēng)和價(jià)格機(jī)制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的靈魂。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，不完全競(jìng)爭(zhēng)卻是隨處可見的。某些行業(yè)因具有經(jīng)營規(guī)模越大，經(jīng)濟(jì)效益越好，亦即邊際成本不斷下降的特點(diǎn)，而可能為少數(shù)企業(yè)所控制，從而產(chǎn)生壟斷力量。這又決定了政府要承擔(dān)起維持市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)的責(zé)任，將與此有關(guān)的任務(wù)納入財(cái)政的職能范圍。

　　4.調(diào)節(jié)收入分配。在市場(chǎng)機(jī)制的作用下，由于人們占有（或繼承）財(cái)產(chǎn)情況的不同以及勞動(dòng)能力的差別，由市場(chǎng)決定的收入分配狀況，往往是極不公平的。這不僅有違社會(huì)公平法則，而且會(huì)導(dǎo)致諸如貧困、富裕階層中財(cái)富的浪費(fèi)、社會(huì)沖突、低收入階層得不到發(fā)展與改善自己處境的機(jī)會(huì)等不好的社會(huì)后果。因此政府有義務(wù)用財(cái)政調(diào)節(jié)手段解決收入分配不公問題。

　　5.穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)。自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不可能自動(dòng)、平衡地向前發(fā)展。價(jià)格信號(hào)在某些重要的市場(chǎng)上并不具有伸縮自如、靈活反應(yīng)的調(diào)節(jié)能力，而不同經(jīng)濟(jì)主體在實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)利益上所具有的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，也使市場(chǎng)的自發(fā)力不能經(jīng)常保證總供求在充分利用社會(huì)資源的水平上相一致，通貨膨脹、失業(yè)、貿(mào)易失衡、增長波動(dòng)等都會(huì)周期性的重復(fù)出現(xiàn)。政府亦有必要運(yùn)用財(cái)政手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。

　　由此可見，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國家財(cái)政的職能范圍，是以“市場(chǎng)失靈”為標(biāo)準(zhǔn)，從糾正和克服“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象出發(fā)來界定的。由此形成的財(cái)政職能范圍，相對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政職能范圍來說，是小而窄的。

　　構(gòu)建我國公共財(cái)政的基本框架具有重要意義

　　安教授指出，我國十幾年的財(cái)政體制改革，已經(jīng)取得了很大成效，財(cái)政職能范圍已經(jīng)有所變化，但是離構(gòu)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政框架還有很大距離。現(xiàn)在明確提出構(gòu)建我國公共財(cái)政的基本框架，實(shí)質(zhì)就是要構(gòu)建符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的財(cái)政框架。

　　首先，它能夠科學(xué)的界定政府和財(cái)政的職能發(fā)揮，解決目前財(cái)政職能錯(cuò)位問題。實(shí)際上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這一有效配置社會(huì)資源的體制本身就是人類社會(huì)的共同財(cái)富。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制相適應(yīng)的財(cái)政職能范圍，具有世界通用性。因此，發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家有關(guān)界定財(cái)政職能范圍的理論及其成熟的作法，我們應(yīng)勇于遵循、吸收和借鑒。例如，在教育方面，從總體上說，教育是一種“混合產(chǎn)品”，即它同時(shí)具有公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的特性�；�礎(chǔ)教育也叫義務(wù)教育，屬于公共產(chǎn)品的性質(zhì)，整個(gè)社會(huì)成員都可以從較高的全民教育水平中受益，其經(jīng)費(fèi)就應(yīng)由財(cái)政來提供；高等教育更多地帶有私人產(chǎn)品的特性，享受高等教育者本身可以獲得更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，財(cái)政就不應(yīng)負(fù)擔(dān)其全部經(jīng)費(fèi)，或只能給予一定資助。類似的如基礎(chǔ)性科學(xué)研究、城市公共設(shè)施、社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施等都存在政府供應(yīng)不足的缺位問題。而在應(yīng)用性研究、一般文藝團(tuán)體、一般性加工項(xiàng)目等存在政府干預(yù)過多的越位問題。

　　其次，公共產(chǎn)品與公共財(cái)政理論為財(cái)政體制改革提供了比較科學(xué)的理論依據(jù)。依據(jù)該理論，按照公共產(chǎn)品受益區(qū)域大小，可區(qū)分為全國性公共產(chǎn)品和地區(qū)性公共產(chǎn)品，這是劃分各級(jí)政府職責(zé)和收支范圍的依據(jù)，即全國性公共產(chǎn)品由中央政府提供，地區(qū)性公共產(chǎn)品由地方政府提供，若干地區(qū)共同受惠的公共產(chǎn)品由有關(guān)地區(qū)聯(lián)合提供等。這有利于正確處理中央與地方，上級(jí)與下級(jí)，以及同級(jí)不同地區(qū)之間的財(cái)政關(guān)系。

　　第三，對(duì)提高我國財(cái)政支出效益有利。我國財(cái)政理論將財(cái)政局限于分配領(lǐng)域，就收支論收支，而不是將財(cái)政活動(dòng)的結(jié)果當(dāng)成一種“產(chǎn)品”看待，這不能不說是我國財(cái)政長期忽視效益的一種理論上的根源。而公共產(chǎn)品理論則更重視政府為社會(huì)成員提供服務(wù)時(shí)的數(shù)量和質(zhì)量，并提出計(jì)量和評(píng)價(jià)公共服務(wù)效益的思路和方法。