一、當前財政工作中的主要問題

　　改革開放20年來，我國財政管理體制發(fā)生了重大變化。但在計劃經(jīng)濟條件下形成的國家財政收入制度幾經(jīng)改革仍不完善，財政支出制度的基本框架始終未被觸動。改革現(xiàn)行的財政管理制度，建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的公共財政，不能不成為當前和今后財政改革與發(fā)展的主題。

　�。ㄒ唬┴斦�收入制度不完善

　　1978年以來，我國財政收入制度歷經(jīng)改革，初步形成了符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的收入體系。突出的標志：一是國家與企業(yè)的分配關(guān)系初步理順，收入穩(wěn)定增長的機制正在形成；二是中央與地方的財政分配關(guān)系有了新的發(fā)展，各級政府的宏觀調(diào)控能力有所增強；三是財政法規(guī)建設取得了突破性進展，依法行政成效顯著；四是國家財政理財空間有了新的拓寬，財政資金的運行效率進一步提高。但是，我們注意到財政收入制度上還存在著許多不合理、不完善、不規(guī)范的問題。主要表現(xiàn)為：

　　1.大量的非稅收入依然游離于預算之外。

　　分配關(guān)系扭曲，分配秩序混亂，愈來愈多的部門直接參與收入分配，各種基金、收費等預算外收入大幅度增長。在目前政府收入格局中，實際上形成了非規(guī)范性政府收入與規(guī)范性預算收入并存的局面。非規(guī)范性政府收入的來源基本上是各種各樣、形形色色的政府收費，非規(guī)范性的政府收入又大大多于規(guī)范性的政府收入。于是，稅費并存，稅費并重，費擠稅，甚至稅費倒掛的現(xiàn)象十分嚴重。

　　2.稅收的公平原則沒有嚴格貫徹。

　　目前貫徹稅收公平原則，完善稅制的任務還很艱巨，表現(xiàn)為：亟待清理和調(diào)整一些過渡性的稅收優(yōu)惠政策，減少和取消一次性、臨時性稅收減免措施，逐步縮小地區(qū)性優(yōu)惠稅率政策，統(tǒng)一按產(chǎn)業(yè)、行業(yè)制定優(yōu)惠政策；稅收優(yōu)惠方式單一，缺乏多樣化的模式，稅收杠桿對國民經(jīng)濟的調(diào)節(jié)作用發(fā)揮不夠；稅政與征管的關(guān)系尚未理順，稅收立法工作薄弱，稅法監(jiān)督職能發(fā)揮不夠，稅收征管手段落后的局面亟待加強；所得稅制和財產(chǎn)稅制尚不適應市場經(jīng)濟條件下對政府有效解決社會發(fā)展公平目標的要求。

　　3.國有資產(chǎn)經(jīng)營收入嚴重流失。

　　目前規(guī)范政府與國有企業(yè)的分配關(guān)系，必須解決好政府缺乏支持國有企業(yè)制度創(chuàng)新的必要財力與國有企業(yè)改革存在大量國有資產(chǎn)流失的矛盾。為解決國有資產(chǎn)流失嚴重問題，迫切需要盡快建立國有資產(chǎn)經(jīng)營預算，將國有企業(yè)改制過程中的國有資產(chǎn)變現(xiàn)收入集中起來，并適當集中一部分國家資源收入，專門用于支持國有企業(yè)改革過程中的結(jié)構(gòu)調(diào)整、解困、再就業(yè)工程，以及支持基礎設施建設，這是規(guī)范財政收入制度的一項重要內(nèi)容，也是未來中國公共財政收入制度的一個重要組成部分。

　　4.國家宏觀稅率明顯偏低。

　　國民經(jīng)濟所有制結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了很大變化，但財政收入結(jié)構(gòu)卻沒有及時適應這一變化，非國有經(jīng)濟的稅收流失和競爭上的非公平等問題還沒有有效解決。分稅制改革不可能一步到位，它是在承認地方原有利益和局限于現(xiàn)有預算內(nèi)收入的思路上進行的調(diào)整，不可能從根本上解決財政收入總量上“兩個比重”過低的矛盾，尤其中央財政收入占全國財政收入比重過低的矛盾，直接影響著中央政府對國民經(jīng)濟實施有效的宏觀調(diào)控。解決財政收入“兩個比重”過低的矛盾，強化中央政府的宏觀調(diào)控能力，仍是擺在我們面前刻不容緩的任務。

　　5.存在著中央與地方事權(quán)、財權(quán)錯位的矛盾。

　　分稅制的財政體制確立以來，財政統(tǒng)收局面被打破，地方“分權(quán)”格局得到有效抑制，中央與地方因分稅制而明確了收入范圍，財政收入明顯增長。然而，如何理順分配關(guān)系，在財政體制上進一步規(guī)范中央與地方的事權(quán)和財權(quán)，解決事權(quán)與財權(quán)交叉、錯位的矛盾，緩解支出壓力，將財政從“吃飯”財政中解放出來，真正發(fā)揮財政政策宏觀調(diào)控功能，是當前和今后財政體制改革面臨的一項重要任務。

　�。ǘ�）財政支出制度不完善。

　　計劃經(jīng)濟條件下，政府在社會資源配置中起基礎性作用，與之相適應為履行政府職能提供資金的國家財政職能自然覆蓋了社會經(jīng)濟生活的各個方面。隨著改革開放，市場成為社會資源配置的主體，政府的職能已轉(zhuǎn)向市場失靈和市場殘缺的公共服務領(lǐng)域。然而，國家財政支出制度沒有相應改變，仍然是計劃經(jīng)濟條件下的統(tǒng)支格局，存在的突出問題是：

　　1.財政支出供給范圍過寬。

　　我國現(xiàn)行財政支出范圍不僅包括公共安全、公共機構(gòu)、公共服務等項支出，而且還包括大量競爭性領(lǐng)域的開支。如撥付企業(yè)虧損補貼、彌補企業(yè)資本金、安排企業(yè)生產(chǎn)建設性支出等。其結(jié)果是應該由財政管的事情財力不足，而政府不該管的事情卻管了很多，加劇了財政收支的矛盾。

　　2.預算編制方法粗放。

　　我國財政支出管理方式基本上是粗放型的，預算編制方法落后。目前我國支出預算編制方法主要采用“基數(shù)法”，即新年度的支出預算在上年支出基礎上考慮下年度新的增支因素后確定，這種方法不科學、不規(guī)范，也不符合公平原則。采用“基數(shù)法”編制預算，對基數(shù)不分析，只分析新的增支因素，預算編制過粗，預算的透明度不夠，公眾無法對支出安排進行有效的監(jiān)督，公開化原則也無法體現(xiàn)。

　　3.轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范。

　　1994年我國進行財稅體制改革后，形成了以稅收返還、體制補助、專項補助等為主要內(nèi)容的初期轉(zhuǎn)移支付模式。這種模式的轉(zhuǎn)移支付是以基數(shù)法為依據(jù)，不盡科學、合理，也不夠規(guī)范。1995年財政部為進一步完善分稅制財政體制，設計并實施了《過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》，這個辦法對于改革傳統(tǒng)的以基數(shù)法為依據(jù)的轉(zhuǎn)移支付是一個積極的嘗試，初步改變了我國轉(zhuǎn)移支付的決定機制和分配方式。但它在方法上仍然存在著一定的缺陷，同時分配中人為的政策性調(diào)整因素仍然比較大。因此，為了從根本上解決我國各級政府間財政關(guān)系中存在的問題，我們有必要建立起一套規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，實現(xiàn)中央對地方轉(zhuǎn)移支付資金公平、公正、公開分配和各地區(qū)公共服務的均等化。

　　4.預算支出效率低下。

　　一是重復購置、盲目購置、隨意購置的現(xiàn)象相當普遍，造成資源的嚴重浪費；二是不按預算目標使用預算資金，挪用、擠占現(xiàn)象嚴重，影響了國家預定支出計劃的落實；三是采購資金使用缺乏透明度，產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。

　　二、確立中國公共財政的基本目標和基本職能

　　中國公共財政的基本目標是：

　　——調(diào)整經(jīng)濟關(guān)系。按照社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律的客觀要求，調(diào)整政府與市場關(guān)系，中央與地方的關(guān)系，政府與企業(yè)的關(guān)系，政府與居民的關(guān)系，形成公共財政的基本制度框架。

　　——建立收入穩(wěn)定增長的運行機制。中期目標是：財政收入占 GDP比重由目前的11.5％提高15 ％；長期目標是：2010 年前，財政收入占GDP比重提高到20％以上。

　　——財政資金使用效益明顯提高。通過財政支出管理方式的改革，建立合理的支出結(jié)構(gòu)，緩解收支矛盾，基本保證公共支出的資金需要，最大限度地減少資金浪費。

　　——消滅財政赤字，實現(xiàn)財政收支穩(wěn)定平衡。力爭三到五年時間，將現(xiàn)有的財政赤字壓縮50％，2010年以前基本實現(xiàn)財政收支平衡。

　　由于我國正處在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，政府承擔著繁重的領(lǐng)導經(jīng)濟改革即經(jīng)濟體制創(chuàng)新和促進經(jīng)濟增長的重任。其中體制轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟增長的雙重目標，從根本上規(guī)定了我國公共財政的基本職能是資源配置、調(diào)節(jié)收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟，發(fā)育和完善市場、培育市場體系、提高國有企業(yè)經(jīng)濟效益和促進經(jīng)濟增長的職能。

　　——支持經(jīng)濟體制創(chuàng)新的職能。

　　——管理國有資產(chǎn)的職能。

　　——建立財政投融資管理體系。

　　——調(diào)節(jié)收入分配的職能。

　　——穩(wěn)定經(jīng)濟和促進經(jīng)濟發(fā)展職能。

　　三、建立中國公共財政收入制度的構(gòu)想

　　具體包括兩個方面的內(nèi)容：

　�。ㄒ唬┙缍ü�共收入的范圍。

　　我國公共收入范圍主要包括：稅收收入；規(guī)費罰沒收入；出售、轉(zhuǎn)讓公產(chǎn)收入；基金收入；捐贈收入；公債收入。

　�。ǘ�）收入制度的創(chuàng)新。

　　具體內(nèi)容包括一是實行稅費改革；二是完善稅制的改革；三是建立國有資產(chǎn)經(jīng)營預算。

　　建立公共財政，必須建立一個能充分體現(xiàn)公平與效率相結(jié)合的稅收制度。所得稅有利于體現(xiàn)國民具有納稅義務，有利于調(diào)節(jié)收入，個人所得稅一般實行超額累進制，有利于體現(xiàn)高收入階層多納稅、低收入階層少納稅的公平原則。隨著各國社會保障制度的建設，保障稅成為一個規(guī)模較大的稅種，有利于政府承擔的社會強制保險的實施。這一主體稅種向現(xiàn)代直接稅的轉(zhuǎn)變是現(xiàn)代社會發(fā)展的需要。在我國完善稅制的最終目標，是要逐步從以流轉(zhuǎn)稅為主體稅種的稅收制度向以所得稅為主體稅種（或流轉(zhuǎn)稅與所得稅并重）的稅收制度轉(zhuǎn)變。

　　目前，在稅法建設方面，還需加快各項稅收法規(guī)的制定和出臺，推進稅法的規(guī)范化建設。尤其統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，有利于體現(xiàn)國民待遇原則，也有利于促進市場的公平競爭，優(yōu)化市場環(huán)境。

　　稅費改革的目標就是要徹底規(guī)范稅收與收費的范圍，理順政府的收入行為。通過界定政府公共收入的范圍來界定政府征稅與收費的范圍，對現(xiàn)有的行政事業(yè)性收費和政府性基金進行清理和甄別，堅決取締一切不合理、不合法的收費；將大部分收費基金改為稅收；將體現(xiàn)權(quán)利與義務對等關(guān)系的收費按市場經(jīng)濟原則轉(zhuǎn)變經(jīng)營性收費；對繼續(xù)保留下來的各種規(guī)費，實行規(guī)范化管理。

　　建立國有資產(chǎn)經(jīng)營預算，其目標是將國有企業(yè)改制過程中的國有資產(chǎn)變現(xiàn)收入集中起來，并適當集中一部分國有資源收入，專門用于支持國有企業(yè)改革過程中的結(jié)構(gòu)調(diào)整、解困、再就業(yè)工程，以及支持基礎設施建設，使之成為公共財政收入制度的重要組成部分。

　　四、建立中國公共財政支出制度的構(gòu)想

　　（一）公共支出范圍的界定。

　　公共財政的支出范圍主要包括：公共安全，即國防、公檢法司、武裝警察等；公共機構(gòu)，即國家行政機關(guān)、外交等；公共服務，即教育、衛(wèi)生、文化、科學、社保、社區(qū)服務等；公共工程，即環(huán)境保護、國土整治、公共設施等；公益企業(yè)，即水暖電氣、公共交通、城市衛(wèi)生、城市綠化等。

　�。ǘ�）公共支出的供給方式。

　　對“純粹公共品”的供給，政府應全額負擔，不能由社會和個人負擔。因此，軍隊和政府機關(guān)興辦的公司、企業(yè)和多種經(jīng)營等創(chuàng)收活動應推向社會，交給市場。這類公共支出主要有國防、外交、行政管理、公檢法司、撫恤和社會福利救濟等。

　　對“混合性公共品”中的教育、社會保障、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護、廣播電影電視等公共支出，實行最低保障原則。在市場經(jīng)濟體制下，這類支出具有一定的市場化程度，政府不必全額承擔其資金的供給，對其具有社會效益的方面由政府負擔。如對教育，政府應保證最低供給。充分保證義務教育和負擔其他政府公立學校的建設，對義務教育之外的其他各種教育，在充分市場化的基礎上，依據(jù)財力給予一定的補助，尤其保證低收入家庭的子女能夠接受高等教育。在社會保障制度中，政府應隨其覆蓋范圍財力的增加而逐步轉(zhuǎn)向全民，并提供最低保障，其他部分應由社會、個人共同承擔。對公共衛(wèi)生、環(huán)境保護、廣播電影電視支出，首先使其市場化，政府只為其提供正常運作所需的最低水平的資金供給，大部分資金應由這些部門按提供服務的數(shù)量和質(zhì)量，通過向用戶收費來解決。

　　對另一類具有“混合性公共品”性質(zhì)的供水、供電、供暖、排污、機場、道路、橋梁等基礎設施和基礎產(chǎn)業(yè)以及公益企業(yè)，其公共支出供給方式應實行以市場為主、政府資助為輔的原則。對大中型項目，政府可采取一定的投融資手段參與建設；對某些市場化程度較高、社會效益較大的項目，政府還可以通過注入資本金參股的方式提供資助和支持；對完全由市場能解決的項目財政將不再安排資金。

　�。ㄈ�）公共支出制度的創(chuàng)新。

　　在公共支出管理方面，為加快與國際慣例接軌，將逐步推出零基預算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預算、社會保障預算、政府采購制以及國庫單一帳戶等項改革，強化預算外資金監(jiān)督管理，切實解決財政收入兩個比重降低以及財政轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范化運行的問題。

　　根據(jù)預算改革的方向與目標，設想用三至五年左右的時間對國家預算支出制度進行六大改革：（1）調(diào)整財政支出范圍。（2）改革預算編制方法，推行零基預算，強化預算約束。（3 ）建立規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付制度，實現(xiàn)公共服務的均等化。（4）實行政府采購制度， 提高資金使用效益。（5）改革國庫管理體制，實行國庫單一帳戶， 確保各項改革目標的實現(xiàn)。（6）全面推行財政管理手段現(xiàn)代化，實行“金財”工程。

　　五、建立中國公共財政政策的運行與控制系統(tǒng)

　　目前，在財政政策的運用上，為切實防范金融風險，刺激經(jīng)濟增長，政府實施了更加積極的財政政策，實行了反周期的操作，未來世界經(jīng)濟形勢的走勢以及我國經(jīng)濟的穩(wěn)定，亟待形成一套反應敏捷、措施得當?shù)暮暧^政策專家決策系統(tǒng)。

　　從規(guī)范財政政策的運行來看，構(gòu)造財政政策的執(zhí)行運作系統(tǒng)，應該包含以下幾個方面的工作：

　�。ㄒ唬┦紫纫罁�(jù)宏觀經(jīng)濟運行狀況構(gòu)造財政政策運行的預警系統(tǒng)，通過各種臨界指標的判別，顯示政策運行的狀態(tài)。通過指標顯示的警戒級次，為有效地制定和調(diào)整政策提供依據(jù)。

　�。ǘ�）構(gòu)造財政政策的執(zhí)行系統(tǒng)，即通過預警系統(tǒng)顯示的運行狀態(tài)，決策財政政策調(diào)控的力度，將政策力度分為不同的級次，并考慮政策工具的不同組合，依據(jù)實際情況加以選擇。

　�。ㄈ�）構(gòu)造財政政策實施效果的跟蹤、反饋、監(jiān)督系統(tǒng)，即通過指標體系加以跟蹤監(jiān)督，具體指標可否考慮參照宏觀經(jīng)濟景氣狀況以及政策傳導的中間變量等因素，監(jiān)督財政收支的總量或結(jié)構(gòu)，以及中央或地方政策執(zhí)行的實際效果，及時反饋，有效稽查。