是誰要求公共投資？

　　根據(jù)委托代理關(guān)系和民主政治的內(nèi)在要求，無疑是由民眾（或選民）對公共投資提出最初的也是最有約束力的要求，因為公共的事情就是民眾的事情，公共投資是民眾的公共利益所需要的投資，民眾說投才能投，但是，由于民眾偏好的多樣性，以及由“搭便車”行為等導(dǎo)致的將不同選民偏好集合為統(tǒng)一偏好的不可能性，就使得事情趨于復(fù)雜化。真正能代表民意的公共投資偏好往往只存在于觀念之中，很難為決策者所掌握，這既有技術(shù)上的原因，如信息搜集成本過高、信息具有時滯（如選民的偏好不穩(wěn)定，導(dǎo)致此一時也，彼一時也）等，也有制度上的原因，如決策者也是一個經(jīng)濟人，也有自身的利益追求與成本考慮。后者使決策者在決策時并非一定要充分考慮選民的偏好。在間接民主制條件下，即使采用多數(shù)票為準(zhǔn)的投票模型，也不一定能使決策能真正體現(xiàn)大多數(shù)選民的偏好。因此，在現(xiàn)實生活中，對公共投資提出要求的，除了選民（更多的是選民的代表），還有各種利益集團以及與這些利益集團有著千絲萬縷聯(lián)系的政府官員，并且，政府官僚階層本身就是一個特殊的利益集團，在民主法制不完善的情況下，往往是某些利益集團或政府官員對公共投資提出的要求更具有權(quán)威性和約束力。例如在下級官員的升遷不是主要取決于選民，而是取決于上級官員的情況下，“政績”的考慮往往使下級官員為博得上級官員的好感而進行許多不切實際的公共投資。在這種情況下，代理者的行為就嚴(yán)重背離了委托者的要求，委托代理的成本就迅速擴大，所謂的公共投資事實上很大一部分就被偷換為了與某些利益集團或政府官員局部利益有關(guān)的私人投資。要克服這一問題，必須從根本上完善民主與法制，特別是在條件允許的情況下，在某些層次，盡可能用直接民主代替間接民主。

　　公共投資投向哪里？

　　既然公共投資為滿足人民大眾的公共利益而進行的投資，那么理所當(dāng)然，這部分投資就應(yīng)該投向公共品和某些混合品，特別是投向人民大眾所需要的那些公共品和混合品。然而，由于以下幾個方面的原因，使得這一點很難完全實現(xiàn)。第一，究竟哪些是人民大眾所急需的公共品和混合品，在界定時存在一定的困難，這一是因為搜集選民的偏好信息是有成本的，要了解每一個選民關(guān)于公共品的真實偏好是很困難的，有時出于成本或其他方面利益的考慮也就知難而退或借難而退了；二是某些選民在表達偏好時存在“搭便車”的問題，也就是有意不表達其真實偏好，而寄希望別人替自己去表達；三是選民的偏好具有不穩(wěn)定性，而公共投資往往需要一定的周期，這就使得當(dāng)初能反映選民偏好的一些投資項目，在建成之后不一定還能滿足選民的需求。第二，公共品和混合品本身是一個發(fā)展變化的概念，是因時因地而異的，即在一個時期屬于公共品的項目，在另一個時期可能已變?yōu)樗饺似�，如橋梁、港口等；在一個國家（或地區(qū)）屬于公共品的設(shè)施，在另一個國家（或地區(qū)）可能還是私人品，如民航、電訊等。在這樣一種公共品無定式的情況下，對公共投資的決策也就需要相機行事，倘若不能這樣，決策的科學(xué)性就很難保證。第三，在我國，由于特殊的預(yù)算制度，使得公共投資的投向問題存在另外兩個方面的制約：一是預(yù)算編制啟動較晚、時間過短，且中央預(yù)算的執(zhí)行從元月1日即開始，而預(yù)算須到3至4月召開全國人民代表大會才通過，幾乎有一個季度是先斬后奏或斬而不奏的；二是預(yù)算編制過于粗放，很不利于審查與監(jiān)督。以上這幾點（且不談其他問題），使得公共投資的投向問題很難真正科學(xué)化，故此在經(jīng)濟生活中出現(xiàn)諸多問題，如公共投資實際上投向到私人領(lǐng)域（對大多數(shù)競爭性、盈利性國有企業(yè)的投資就是如此）、公共投資存在嚴(yán)重的重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè)（現(xiàn)在的地區(qū)封鎖、本位主義即與此有關(guān)）以及隨處可見的“政績工程”，就是明證。這都是因為民眾的民主意識不強、法制不健全、社會監(jiān)督不力，使政府官員出于自身利益的考慮或受制于某些利益集團而執(zhí)行了過多的關(guān)于公共投資方向問題的機動決策權(quán)。

　　究竟應(yīng)該投資多少？

　　從純理論的角度講，政府公共投資的規(guī)模主要應(yīng)取決于以下因素：一是選民對公共項目的需求；二是政府的投資能力；三是經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r對財政政策的要求。關(guān)于第一點，在前面已有所討論，也就是一方面在進行公共投資決策時要充分考慮選民的偏好，另一方面要完全真正把握民眾對公共項目的需求又是十分困難的。因此在現(xiàn)實生活中，在決定公共投資的規(guī)模時，往往更多地考慮的是后兩個因素。關(guān)于政府的投資能力，一般可用財政收入占GDP的比重來反映，在發(fā)行公債的情況下，還應(yīng)考慮為公共投資而舉借的那部分債。但在中國，這些年還存在另外一個公共投資的資金來源，那就是預(yù)算外資金。甚至還可以說，這些年中國的政府公共投資，在地方一級主要靠的是預(yù)算外，所謂“預(yù)算內(nèi)保吃飯，預(yù)算外保建設(shè)”就是對這一現(xiàn)象的概括。盡管預(yù)算外資金說起來是財政性資金，但由于“收支兩條線”體制的推行障礙重重，加之預(yù)算外資金一般不接受人民代表大會的監(jiān)督，所以它在投資方向、項目管理、效率評估等諸方面，必然存在這樣那樣的問題。地方政府的許多“政績”工程就與它有關(guān)。

　　如何使用好公共投資？

　　公共投資是政府提供公共品的一種方式，但要注意的是，公共提供和公共生產(chǎn)是兩個完全不同的概念。某些公共項目需要政府提供，也需要政府生產(chǎn)，而更多的公共項目也許只需要由政府提供，具體的生產(chǎn)完全可以交給市場進行，如道路、橋梁、港口的修建。這實際上是一個公共工程的公開招投標(biāo)問題，是建立現(xiàn)代政府采購制度的重要組成部分，也是使用好公共投資的重要制度保障。這在經(jīng)濟學(xué)上算不上什么深奧的道理，也是市場經(jīng)濟國家的通行做法。問題是長期以來我們不是這樣做的，政府對公共工程的投資沒有采取公開、公正、公平的方式，造成了巨大的經(jīng)濟損失，也滋生了嚴(yán)重的腐敗。工程的采購是公共投資的一個重要環(huán)節(jié)，這些年來公共工程質(zhì)量不高，浪費驚人，與這方面政府采購制度的不完善有很大的關(guān)系。此外，現(xiàn)在參與公共工程投標(biāo)的市場主體多為國有建筑企業(yè)，而國有企業(yè)的改革本身就是一個未真正解決的課題，它的準(zhǔn)公共部門性質(zhì)很難不給公共工程招投標(biāo)體制的效果和公共品的生產(chǎn)效率打上一個折扣。實際上，撇開政治體制改革不說，如果把政府改革作為第一層次的話，財政作為一個整體的系統(tǒng)性改革就是第二層次的，那么政府采購制度的改革就只能算做第三層次了。現(xiàn)在是政府改革滯后，財政改革又受制于政府改革而既欠深入亦欠配套。在這種情況下，寄希望于政府采購制度的改革能迅速到位是不切實際的，因而在現(xiàn)代政府采購制度的構(gòu)建中存在這樣那樣的問題就是很正常的。筆者認(rèn)為，要建立現(xiàn)代政府采購制度，首先要建立現(xiàn)代化的政府。

　　怎樣評價公共投資的效果？

　　這里存在三個基本問題：一是誰來評價？二是如何評價？三是評價結(jié)果起什么作用？誰來評價呢？毫無疑問，公共投資是服務(wù)于老百姓的公共需求的，花的又是納稅人的錢，其效果的好壞理應(yīng)由老百姓（或選民）來評判。具體如何操作呢？這里就存在一個成本和收益的比較問題。作為主要渠道的評估，就只能采用委托代理的辦法，即由民眾而人大代表而政府而政府投資評審中心實行層層委托代理。所以現(xiàn)在各級財政所設(shè)置的投資評審中心，僅僅是老百姓利益的代理者，要始終把老百姓的利益放在第一位，而不能被本部門的利益及評審負(fù)責(zé)人和評審者個人的利益所替代或沖擊。當(dāng)然，要使評審中心恪盡職守，就應(yīng)該道德約束與制度約束雙管齊下，就要強化各級委托者對各級代理者的監(jiān)督管理。另一方面，除了主渠道的評估，還有非主渠道的評估，如群眾舉報、新聞媒體的追蹤等，都可以產(chǎn)生一種評審的效果，并且事實上也會對主渠道的評審產(chǎn)生一定的約束力。至于如何評價，筆者以為這是一個技術(shù)與方法問題，而技術(shù)與方法主要是要強調(diào)科學(xué)性，如評價對象與范圍的確定、評價標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計、專家的參與等，都應(yīng)力求規(guī)范合理，在此就不予展開。筆者要特別強調(diào)的是第三個問題，即評價結(jié)果起什么作用。如果只是為評價而評價，出了問題都以一個交學(xué)費了之，就不可能達到評價的真正目的。在市場經(jīng)濟條件下，產(chǎn)權(quán)是極為重要的，而與產(chǎn)權(quán)相伴相隨的一個同樣重要的范疇是責(zé)任，一定的權(quán)利總是對應(yīng)著一定的責(zé)任，我們應(yīng)像明晰產(chǎn)權(quán)那樣明晰責(zé)任。