摘　要：文章指出山西省財(cái)政支出結(jié)構(gòu)在逐漸的調(diào)整中慢慢趨向合理，但仍不理想，在此基礎(chǔ)上作者試圖為政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化提出一些比較合理的建議。

　　關(guān)鍵詞：財(cái)政支出　財(cái)政支出結(jié)構(gòu)　行政支出彈性

　　一、山西省財(cái)政支出結(jié)構(gòu)特征

　　（一）行政管理費(fèi)支出不合理

　　山西省行政管理費(fèi)支出占財(cái)政支出的比例最高的時(shí)候?yàn)?7.10%（1994年），最低的時(shí)候?yàn)?.93%（1978年）。由于行政管理費(fèi)的多少要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，因而其絕對(duì)數(shù)是持續(xù)增長(zhǎng)的，但是其占財(cái)政支出的比重從1994年開(kāi)始整體上來(lái)說(shuō)呈緩慢下降趨勢(shì)，平均每年下降0.82個(gè)百分點(diǎn)，從1994年的17.10%降為2002年的11.39%.這主要是由于1992年鄧小平同志南巡，中共十四大召開(kāi)后，為了進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)體制改革，政治體制改革也提到日程上來(lái)，政府職能范圍逐漸調(diào)整，政府機(jī)構(gòu)的工作效率也日益提高的結(jié)果。廣東省行政管理費(fèi)占財(cái)政支出最高比例為34.43%（1983年），最低的為20.98%（1978年）。從其占財(cái)政支出的比例以及其變化趨勢(shì)來(lái)說(shuō)，看似相對(duì)合理。

　　若結(jié)合行政支出彈性=（行政支出增長(zhǎng)率÷財(cái)政支出增長(zhǎng)率）這一指標(biāo)來(lái)衡量行政支出增長(zhǎng)率與財(cái)政支出增長(zhǎng)率之間的相對(duì)變動(dòng)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)山西省行政支出管理費(fèi)的變化呈現(xiàn)異常狀況。廣東省1992年行政支出彈性在負(fù)1.20到5.34之間，其行政支出增長(zhǎng)率與財(cái)政支出增長(zhǎng)率相比呈相對(duì)穩(wěn)定狀況，而且1997年到1999年不到1，1999年只有0.50.而山西省行政支出彈性的變動(dòng)幅度則是由負(fù)809.6（1979年）到424.6（1992年），前后相差1234.2，可見(jiàn)這種行政支出增長(zhǎng)率是極不合理。1982年以后，除1985年和1988年行政支出彈性小于零以外，其余年份都大于20，也就是說(shuō)行政支出的增長(zhǎng)率大大超過(guò)了財(cái)政支出的增長(zhǎng)率，這說(shuō)明財(cái)政支出增長(zhǎng)的相當(dāng)部分都用于支付行政開(kāi)支。

　　總的來(lái)說(shuō)，山西省行政管理費(fèi)支出占財(cái)政支出的比例保持在比較低的水平上，低于社會(huì)文教費(fèi)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)和其他支出。一方面，行政管理支出絕對(duì)數(shù)從1994年以來(lái)呈現(xiàn)下降趨勢(shì)；另一方面，行政支出彈性的持續(xù)偏高以及搖擺不定。二者綜合起來(lái)不能說(shuō)山西省行政管理水平有改善的趨勢(shì)，政府職能機(jī)構(gòu)的工作效率仍需大力改進(jìn)。

　�。ǘ�）經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比例持續(xù)下降

　　我國(guó)在進(jìn)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求就是政府干預(yù)減少，嚴(yán)格意義上說(shuō)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府職能中不包含經(jīng)濟(jì)建設(shè)，因而其財(cái)政支出中也就不需要有用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的投資這一項(xiàng)，但是實(shí)際上需要政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的原因仍然存在。

　　一方面，由于市場(chǎng)“失靈”以及政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的職能決定了，即使是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的國(guó)家，政府也要對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)（1999年美國(guó)地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占財(cái)政支出的比重為0.01%）。

　　首先，由于市場(chǎng)自身內(nèi)部的缺陷，總會(huì)存在一定程度的“失靈”，在那些外部性明顯、投資周期長(zhǎng)、回收慢、無(wú)盈利、低盈利、所需投資資金巨大而私人無(wú)力承擔(dān)以及由于風(fēng)險(xiǎn)太大而不愿投資的領(lǐng)域，政府投資就成為克服這種“失靈”的必要手段。其次，政府投資還是進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、優(yōu)化資源配置、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段，政府可以通過(guò)投資方向的選擇來(lái)加強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的薄弱環(huán)節(jié)，及時(shí)克服經(jīng)濟(jì)中的某些“瓶頸”，達(dá)到促進(jìn)資源優(yōu)化配置和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目的，也可以通過(guò)參股、持股、控股等形式，引導(dǎo)社會(huì)的投資流量與流向，以達(dá)到國(guó)家的宏觀調(diào)控目標(biāo)。①

　　另一方面，是由于是有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制決定的。

　　首先，我國(guó)目前仍處于由高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡的轉(zhuǎn)型階段，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)管理制度和措施尚有待進(jìn)一步完善，這個(gè)過(guò)渡階段還需相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間才能完成。其次，我國(guó)仍然處在發(fā)展中階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定了需要政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)。雖然廣東在全國(guó)市場(chǎng)化建設(shè)過(guò)程中處于領(lǐng)先地位，但其經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段仍不能脫離這個(gè)大環(huán)境，經(jīng)濟(jì)體制改革還沒(méi)有完成，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制制度仍有待進(jìn)一步完善。

　　自改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資比重呈明顯下降趨勢(shì)，說(shuō)明隨著改革開(kāi)放的進(jìn)一步深化和市場(chǎng)機(jī)制的建立和逐漸完善，山西省政府對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)也在逐漸減少了。目前山西省政府的計(jì)劃化程度較改革開(kāi)放初期已經(jīng)大大降低了，自1978至1998年山西經(jīng)濟(jì)建設(shè)占財(cái)政支出比重平均為37.10%，1998年為17.75%.然而，同期，廣東省平均為8.57%，1998年為3.33%.因此我省的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出仍然是過(guò)多了，這一方面是由于山西省作為一個(gè)能源大省，其國(guó)有大型企業(yè)較廣東省來(lái)說(shuō)數(shù)量較多；另一方面也反映了山西的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)于廣東省來(lái)說(shuō)仍然處于較低水平，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡仍需進(jìn)一步深化，其民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的力量還不強(qiáng)。因此，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，政府職能的轉(zhuǎn)變，這個(gè)比重還需進(jìn)一步降低。

　�。ㄈ�）社會(huì)文教費(fèi)方面的投入較合理

　　社會(huì)文教費(fèi)中包括文化、教育、衛(wèi)生、科學(xué)、出版、通訊、廣播、文物、體育、地震、海洋、計(jì)劃生育等方面的經(jīng)費(fèi)、研究費(fèi)和補(bǔ)助費(fèi)等投入，其中最重要的是教育投入。山西省政府財(cái)政支出中社會(huì)文教費(fèi)自1978年至2002年占財(cái)政總支出的比重平均為28.64%，而同期行政管理支出平均為12.65%，1980年到1999年社會(huì)文教費(fèi)與行政管理費(fèi)占財(cái)政支出比重的平均增長(zhǎng)率分別為0.53%和0.19%，社會(huì)文教費(fèi)的比重在1979年到2002年的23年間（2001年數(shù)據(jù)缺乏）社會(huì)文教費(fèi)增長(zhǎng)的年份為10年，而下降的年份為13年，其變動(dòng)幅度在負(fù)4.50%到6.51%間，相對(duì)于廣東省從負(fù)25.54%（1985年）到35.75%（1979年）變動(dòng)來(lái)講較穩(wěn)定。我們?cè)賮?lái)看看美國(guó)的情況，在1999年美國(guó)地方政府的文化教育支出占財(cái)政總支出的比重為41.72%，為行政管理支出比重（5.24%）的將近八倍，差距之大一望而知（山西省不到2倍）。

　　社會(huì)文教事業(yè)的發(fā)展將不斷提高勞動(dòng)者、勞動(dòng)工具和勞動(dòng)對(duì)象的素質(zhì)并改善三者的結(jié)合方式，它們對(duì)物質(zhì)財(cái)富生產(chǎn)的貢獻(xiàn)越來(lái)越大。也有的學(xué)者提出將教育產(chǎn)業(yè)化，這就要求實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，而市場(chǎng)化也就意味著這一部分產(chǎn)品要由私人部門(mén)來(lái)提供。②然而，雖然教育不屬于標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品，但是同時(shí)又與一般的私人產(chǎn)品有很大的區(qū)別，其中最重要的一點(diǎn)是，教育具有極大的外部性，教育可以通過(guò)提高人的素質(zhì)來(lái)促進(jìn)科技進(jìn)步和社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一個(gè)接受了較高層次教育的人，不僅可以改善自己的生活質(zhì)量，在獲取就業(yè)機(jī)會(huì)及提高社會(huì)地位方面更具優(yōu)勢(shì)，而且能夠在客觀上為整個(gè)國(guó)民素質(zhì)的提高貢獻(xiàn)一份力，為社會(huì)的發(fā)展作出更大的貢獻(xiàn)。假使教育市場(chǎng)也出現(xiàn)“失靈”，則對(duì)社會(huì)、對(duì)國(guó)家造成的損失將是難以估量的，這也就是為什么幾乎所有的國(guó)家和政府都在教育的提供中起著主導(dǎo)作用的原因。

　　我國(guó)“科技興國(guó)戰(zhàn)略”的實(shí)施對(duì)于大量高素質(zhì)人才的需求更是迫切，這就必然要求政府加大教育的投入，這可以為社會(huì)的發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁。所以，加大對(duì)教育的投入、培養(yǎng)更多適合社會(huì)需要的高素質(zhì)的人才，作為一項(xiàng)利在千秋的工程應(yīng)當(dāng)引起政府足夠的重視，不可等閑視之。

　　總之，山西省財(cái)政支出結(jié)構(gòu)仍有待進(jìn)一步改善。經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)的投入下降的趨勢(shì)較合理，但其比重仍然偏高，需進(jìn)一步降低，這就有賴(lài)于政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，給民營(yíng)經(jīng)濟(jì)更多的引導(dǎo)和幫助，以促進(jìn)其發(fā)展；在行政管理費(fèi)支出方面，雖表面看來(lái)比重較合理，但深究則發(fā)現(xiàn)其資金運(yùn)用缺乏規(guī)律性，政府部門(mén)對(duì)于行政管理費(fèi)的開(kāi)支缺乏應(yīng)有的規(guī)劃和協(xié)調(diào)，甚至可以說(shuō)任意性極強(qiáng)，致使其變化幅度呈現(xiàn)嚴(yán)重的異常狀態(tài)；社會(huì)文教費(fèi)的支出較廣東省來(lái)講相對(duì)合理，相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家仍有巨大差距。

　　二、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

　�。ㄒ唬┺D(zhuǎn)換政府職能，提高政府機(jī)構(gòu)工作效率

　　一方面，政府投資的適度規(guī)模和結(jié)構(gòu)，可以刺激總需求，刺激經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因而大多數(shù)國(guó)家的政府都會(huì)在經(jīng)濟(jì)不景氣的時(shí)候加大政府投資的力度以刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。然而，另一方面由于政府投資又會(huì)產(chǎn)生擠出效應(yīng)，結(jié)果導(dǎo)致政府投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)能力不強(qiáng)。所以，投資理論認(rèn)為政府應(yīng)將有限的財(cái)政資源投在“低風(fēng)險(xiǎn)低效益”和“高風(fēng)險(xiǎn)高效益”的兩極。這兩極一般來(lái)講是由于低收益私人不愿投資或者由于投資所需資金過(guò)于龐大而使私人投資能力不足，但這些領(lǐng)域或行業(yè)的發(fā)展又與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展有著密切的聯(lián)系。所以轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵就是確定政府投資的方向，糾正政府的“越位”或“缺位”。同時(shí)可將節(jié)約的資金投入科技、文化、教育，加大對(duì)其扶持力度。

　　近年來(lái)，隨著改革的深化，政府介入私人產(chǎn)品領(lǐng)域的程度較之以前有所降低，但是由于國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)換和住房、醫(yī)療體制等改革推進(jìn)的艱巨性的復(fù)雜性，以及政府與企業(yè)的利益相關(guān)，政府不愿從中退出等原因，導(dǎo)致政府從私人領(lǐng)域退出的步伐緩慢。而那些應(yīng)由政府給予充分保障的義務(wù)教育等領(lǐng)域財(cái)力又不足。

　　由于政府職能轉(zhuǎn)變的不到位，使得行政機(jī)構(gòu)改革滯后，傳統(tǒng)體制下的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置有所保留，而為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革新的需要，又要增加機(jī)構(gòu)，結(jié)果致使行政機(jī)構(gòu)人員越來(lái)越多，行政管理支出占財(cái)政支出比重偏高。所以加快轉(zhuǎn)變政府職能、提高政府工作效率是一項(xiàng)緊迫的任務(wù)，是優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的一個(gè)關(guān)鍵方面。

　�。ǘ�）強(qiáng)化財(cái)政支出管理，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督

　　我國(guó)自1995年1月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》對(duì)包括預(yù)算管理權(quán)、預(yù)算收支范圍、預(yù)算編制、預(yù)算審查與批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算監(jiān)督以及預(yù)算違法行為的法律責(zé)任等問(wèn)題均作出了原則規(guī)定。同年據(jù)預(yù)算法規(guī)定的原則于11月22日頒布了《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》。地方政府在實(shí)施的時(shí)候要特別注意以下幾點(diǎn)：

　　1.改革預(yù)算編制方法，提高預(yù)算效率。可以借鑒“零基預(yù)算”中有益的做法以改革傳統(tǒng)的“增量預(yù)算”的編制方法。零基預(yù)算指財(cái)政收支計(jì)劃指標(biāo)的確定只以新的預(yù)算年度的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為依據(jù)，而不考慮以前的財(cái)政收支狀況，即“以零為基礎(chǔ)”。這種預(yù)算辦法的優(yōu)點(diǎn)就是有利于克服增量預(yù)算下政府財(cái)政支出指標(biāo)的剛性增長(zhǎng)。一旦預(yù)算決定后，要嚴(yán)格執(zhí)行，推行“鐵預(yù)算”。在這里可以借鑒美國(guó)地方政府編制預(yù)算和決定預(yù)算的經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)各州憲法都規(guī)定，財(cái)政預(yù)算由行政機(jī)關(guān)編制，立法機(jī)關(guān)決定。立法機(jī)關(guān)以法案形式?jīng)Q定預(yù)算，行政機(jī)關(guān)只能執(zhí)行，無(wú)權(quán)更改，如果更改了，則被視為違法。

　　由于我國(guó)的政治體制與美國(guó)不同，所以我們不可能照搬它們的控制預(yù)算的具體辦法。但是，其思想是值得借鑒的，那就是想方設(shè)法使預(yù)算約束硬化。

　　2.強(qiáng)化財(cái)政支出監(jiān)督。預(yù)算制度的基本原則是：政府所有收支都要納入預(yù)算，先有預(yù)算，后有支出，嚴(yán)格按批準(zhǔn)的預(yù)算支出。雖然法律對(duì)此已有非常明確、嚴(yán)格的規(guī)定，但長(zhǎng)期以來(lái)，這些規(guī)定一直沒(méi)有得到嚴(yán)格執(zhí)行，有預(yù)算而不執(zhí)行，沒(méi)有預(yù)算就支出的情況相當(dāng)普遍。

　　以此為準(zhǔn)則，省人大要經(jīng)常監(jiān)督財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況，審計(jì)部門(mén)也要將財(cái)政審計(jì)作為一項(xiàng)重要工作，財(cái)政部門(mén)對(duì)各單位支出情況要進(jìn)行定期檢查，隨時(shí)跟蹤監(jiān)督支出執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)解決，確保嚴(yán)格按預(yù)算支出，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政違法的懲處力度。

　　注釋?zhuān)?/STRONG>