摘　要：文章指出山西省財政支出結(jié)構(gòu)在逐漸的調(diào)整中慢慢趨向合理，但仍不理想，在此基礎(chǔ)上作者試圖為政府的財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化提出一些比較合理的建議。

　　關(guān)鍵詞：財政支出　財政支出結(jié)構(gòu)　行政支出彈性

　　一、山西省財政支出結(jié)構(gòu)特征

　�。ㄒ唬┬姓�管理費支出不合理

　　山西省行政管理費支出占財政支出的比例最高的時候為17.10%（1994年），最低的時候為6.93%（1978年）。由于行政管理費的多少要與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)，因而其絕對數(shù)是持續(xù)增長的，但是其占財政支出的比重從1994年開始整體上來說呈緩慢下降趨勢，平均每年下降0.82個百分點，從1994年的17.10%降為2002年的11.39%.這主要是由于1992年鄧小平同志南巡，中共十四大召開后，為了進一步深化經(jīng)濟體制改革，政治體制改革也提到日程上來，政府職能范圍逐漸調(diào)整，政府機構(gòu)的工作效率也日益提高的結(jié)果。廣東省行政管理費占財政支出最高比例為34.43%（1983年），最低的為20.98%（1978年）。從其占財政支出的比例以及其變化趨勢來說，看似相對合理。

　　若結(jié)合行政支出彈性=（行政支出增長率÷財政支出增長率）這一指標來衡量行政支出增長率與財政支出增長率之間的相對變動，就會發(fā)現(xiàn)山西省行政支出管理費的變化呈現(xiàn)異常狀況。廣東省1992年行政支出彈性在負1.20到5.34之間，其行政支出增長率與財政支出增長率相比呈相對穩(wěn)定狀況，而且1997年到1999年不到1，1999年只有0.50.而山西省行政支出彈性的變動幅度則是由負809.6（1979年）到424.6（1992年），前后相差1234.2，可見這種行政支出增長率是極不合理。1982年以后，除1985年和1988年行政支出彈性小于零以外，其余年份都大于20，也就是說行政支出的增長率大大超過了財政支出的增長率，這說明財政支出增長的相當部分都用于支付行政開支。

　　總的來說，山西省行政管理費支出占財政支出的比例保持在比較低的水平上，低于社會文教費、經(jīng)濟建設(shè)費和其他支出。一方面，行政管理支出絕對數(shù)從1994年以來呈現(xiàn)下降趨勢；另一方面，行政支出彈性的持續(xù)偏高以及搖擺不定。二者綜合起來不能說山西省行政管理水平有改善的趨勢，政府職能機構(gòu)的工作效率仍需大力改進。

　　（二）經(jīng)濟建設(shè)支出比例持續(xù)下降

　　我國在進行市場經(jīng)濟體制的建設(shè)，市場經(jīng)濟的要求就是政府干預(yù)減少，嚴格意義上說，市場經(jīng)濟中的政府職能中不包含經(jīng)濟建設(shè)，因而其財政支出中也就不需要有用于經(jīng)濟建設(shè)方面的投資這一項，但是實際上需要政府干預(yù)經(jīng)濟的原因仍然存在。

　　一方面，由于市場“失靈”以及政府對宏觀經(jīng)濟調(diào)控的職能決定了，即使是在市場經(jīng)濟高度發(fā)達的國家，政府也要對經(jīng)濟進行干預(yù)（1999年美國地方政府經(jīng)濟建設(shè)支出占財政支出的比重為0.01%）。

　　首先，由于市場自身內(nèi)部的缺陷，總會存在一定程度的“失靈”，在那些外部性明顯、投資周期長、回收慢、無盈利、低盈利、所需投資資金巨大而私人無力承擔(dān)以及由于風(fēng)險太大而不愿投資的領(lǐng)域，政府投資就成為克服這種“失靈”的必要手段。其次，政府投資還是進行宏觀經(jīng)濟調(diào)控、優(yōu)化資源配置、促進國民經(jīng)濟持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段，政府可以通過投資方向的選擇來加強國民經(jīng)濟中的薄弱環(huán)節(jié)，及時克服經(jīng)濟中的某些“瓶頸”，達到促進資源優(yōu)化配置和經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的目的，也可以通過參股、持股、控股等形式，引導(dǎo)社會的投資流量與流向，以達到國家的宏觀調(diào)控目標。①

　　另一方面，是由于是有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟體制決定的。

　　首先，我國目前仍處于由高度集中的計劃經(jīng)濟體制逐步向社會主義市場經(jīng)濟體制過渡的轉(zhuǎn)型階段，與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的經(jīng)濟管理制度和措施尚有待進一步完善，這個過渡階段還需相當長一段時間才能完成。其次，我國仍然處在發(fā)展中階段，經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定了需要政府干預(yù)經(jīng)濟。雖然廣東在全國市場化建設(shè)過程中處于領(lǐng)先地位，但其經(jīng)濟發(fā)展階段仍不能脫離這個大環(huán)境，經(jīng)濟體制改革還沒有完成，社會主義市場經(jīng)濟體制制度仍有待進一步完善。

　　自改革開放以來經(jīng)濟建設(shè)投資比重呈明顯下降趨勢，說明隨著改革開放的進一步深化和市場機制的建立和逐漸完善，山西省政府對經(jīng)濟干預(yù)也在逐漸減少了。目前山西省政府的計劃化程度較改革開放初期已經(jīng)大大降低了，自1978至1998年山西經(jīng)濟建設(shè)占財政支出比重平均為37.10%，1998年為17.75%.然而，同期，廣東省平均為8.57%，1998年為3.33%.因此我省的經(jīng)濟建設(shè)支出仍然是過多了，這一方面是由于山西省作為一個能源大省，其國有大型企業(yè)較廣東省來說數(shù)量較多；另一方面也反映了山西的經(jīng)濟發(fā)展相對于廣東省來說仍然處于較低水平，計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的過渡仍需進一步深化，其民營經(jīng)濟的力量還不強。因此，隨著經(jīng)濟體制改革的深化，政府職能的轉(zhuǎn)變，這個比重還需進一步降低。

　�。ㄈ�）社會文教費方面的投入較合理

　　社會文教費中包括文化、教育、衛(wèi)生、科學(xué)、出版、通訊、廣播、文物、體育、地震、海洋、計劃生育等方面的經(jīng)費、研究費和補助費等投入，其中最重要的是教育投入。山西省政府財政支出中社會文教費自1978年至2002年占財政總支出的比重平均為28.64%，而同期行政管理支出平均為12.65%，1980年到1999年社會文教費與行政管理費占財政支出比重的平均增長率分別為0.53%和0.19%，社會文教費的比重在1979年到2002年的23年間（2001年數(shù)據(jù)缺乏）社會文教費增長的年份為10年，而下降的年份為13年，其變動幅度在負4.50%到6.51%間，相對于廣東省從負25.54%（1985年）到35.75%（1979年）變動來講較穩(wěn)定。我們再來看看美國的情況，在1999年美國地方政府的文化教育支出占財政總支出的比重為41.72%，為行政管理支出比重（5.24%）的將近八倍，差距之大一望而知（山西省不到2倍）。

　　社會文教事業(yè)的發(fā)展將不斷提高勞動者、勞動工具和勞動對象的素質(zhì)并改善三者的結(jié)合方式，它們對物質(zhì)財富生產(chǎn)的貢獻越來越大。也有的學(xué)者提出將教育產(chǎn)業(yè)化，這就要求實現(xiàn)市場化，而市場化也就意味著這一部分產(chǎn)品要由私人部門來提供。②然而，雖然教育不屬于標準的公共產(chǎn)品，但是同時又與一般的私人產(chǎn)品有很大的區(qū)別，其中最重要的一點是，教育具有極大的外部性，教育可以通過提高人的素質(zhì)來促進科技進步和社會和經(jīng)濟發(fā)展。一個接受了較高層次教育的人，不僅可以改善自己的生活質(zhì)量，在獲取就業(yè)機會及提高社會地位方面更具優(yōu)勢，而且能夠在客觀上為整個國民素質(zhì)的提高貢獻一份力，為社會的發(fā)展作出更大的貢獻。假使教育市場也出現(xiàn)“失靈”，則對社會、對國家造成的損失將是難以估量的，這也就是為什么幾乎所有的國家和政府都在教育的提供中起著主導(dǎo)作用的原因。

　　我國“科技興國戰(zhàn)略”的實施對于大量高素質(zhì)人才的需求更是迫切，這就必然要求政府加大教育的投入，這可以為社會的發(fā)展打下堅實的基礎(chǔ)，提高經(jīng)濟發(fā)展的后勁。所以，加大對教育的投入、培養(yǎng)更多適合社會需要的高素質(zhì)的人才，作為一項利在千秋的工程應(yīng)當引起政府足夠的重視，不可等閑視之。

　　總之，山西省財政支出結(jié)構(gòu)仍有待進一步改善。經(jīng)濟建設(shè)費的投入下降的趨勢較合理，但其比重仍然偏高，需進一步降低，這就有賴于政府進一步轉(zhuǎn)變職能，給民營經(jīng)濟更多的引導(dǎo)和幫助，以促進其發(fā)展；在行政管理費支出方面，雖表面看來比重較合理，但深究則發(fā)現(xiàn)其資金運用缺乏規(guī)律性，政府部門對于行政管理費的開支缺乏應(yīng)有的規(guī)劃和協(xié)調(diào)，甚至可以說任意性極強，致使其變化幅度呈現(xiàn)嚴重的異常狀態(tài)；社會文教費的支出較廣東省來講相對合理，相對于發(fā)達國家仍有巨大差距。

　　二、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)

　　（一）轉(zhuǎn)換政府職能，提高政府機構(gòu)工作效率

　　一方面，政府投資的適度規(guī)模和結(jié)構(gòu)，可以刺激總需求，刺激經(jīng)濟的發(fā)展，因而大多數(shù)國家的政府都會在經(jīng)濟不景氣的時候加大政府投資的力度以刺激經(jīng)濟復(fù)蘇。然而，另一方面由于政府投資又會產(chǎn)生擠出效應(yīng)，結(jié)果導(dǎo)致政府投資對經(jīng)濟增長的拉動能力不強。所以，投資理論認為政府應(yīng)將有限的財政資源投在“低風(fēng)險低效益”和“高風(fēng)險高效益”的兩極。這兩極一般來講是由于低收益私人不愿投資或者由于投資所需資金過于龐大而使私人投資能力不足，但這些領(lǐng)域或行業(yè)的發(fā)展又與國民經(jīng)濟的整體發(fā)展有著密切的聯(lián)系。所以轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵就是確定政府投資的方向，糾正政府的“越位”或“缺位”。同時可將節(jié)約的資金投入科技、文化、教育，加大對其扶持力度。

　　近年來，隨著改革的深化，政府介入私人產(chǎn)品領(lǐng)域的程度較之以前有所降低，但是由于國有企業(yè)經(jīng)營機制轉(zhuǎn)換和住房、醫(yī)療體制等改革推進的艱巨性的復(fù)雜性，以及政府與企業(yè)的利益相關(guān)，政府不愿從中退出等原因，導(dǎo)致政府從私人領(lǐng)域退出的步伐緩慢。而那些應(yīng)由政府給予充分保障的義務(wù)教育等領(lǐng)域財力又不足。

　　由于政府職能轉(zhuǎn)變的不到位，使得行政機構(gòu)改革滯后，傳統(tǒng)體制下的行政機構(gòu)設(shè)置有所保留，而為適應(yīng)經(jīng)濟體制改革新的需要，又要增加機構(gòu)，結(jié)果致使行政機構(gòu)人員越來越多，行政管理支出占財政支出比重偏高。所以加快轉(zhuǎn)變政府職能、提高政府工作效率是一項緊迫的任務(wù)，是優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)的一個關(guān)鍵方面。

　�。ǘ�）強化財政支出管理，加強財政監(jiān)督

　　我國自1995年1月1日起實施的《中華人民共和國預(yù)算法》對包括預(yù)算管理權(quán)、預(yù)算收支范圍、預(yù)算編制、預(yù)算審查與批準、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算監(jiān)督以及預(yù)算違法行為的法律責(zé)任等問題均作出了原則規(guī)定。同年據(jù)預(yù)算法規(guī)定的原則于11月22日頒布了《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》。地方政府在實施的時候要特別注意以下幾點：

　　1.改革預(yù)算編制方法，提高預(yù)算效率�？梢越梃b“零基預(yù)算”中有益的做法以改革傳統(tǒng)的“增量預(yù)算”的編制方法。零基預(yù)算指財政收支計劃指標的確定只以新的預(yù)算年度的社會經(jīng)濟發(fā)展為依據(jù)，而不考慮以前的財政收支狀況，即“以零為基礎(chǔ)”。這種預(yù)算辦法的優(yōu)點就是有利于克服增量預(yù)算下政府財政支出指標的剛性增長。一旦預(yù)算決定后，要嚴格執(zhí)行，推行“鐵預(yù)算”。在這里可以借鑒美國地方政府編制預(yù)算和決定預(yù)算的經(jīng)驗。美國各州憲法都規(guī)定，財政預(yù)算由行政機關(guān)編制，立法機關(guān)決定。立法機關(guān)以法案形式?jīng)Q定預(yù)算，行政機關(guān)只能執(zhí)行，無權(quán)更改，如果更改了，則被視為違法。

　　由于我國的政治體制與美國不同，所以我們不可能照搬它們的控制預(yù)算的具體辦法。但是，其思想是值得借鑒的，那就是想方設(shè)法使預(yù)算約束硬化。

　　2.強化財政支出監(jiān)督。預(yù)算制度的基本原則是：政府所有收支都要納入預(yù)算，先有預(yù)算，后有支出，嚴格按批準的預(yù)算支出。雖然法律對此已有非常明確、嚴格的規(guī)定，但長期以來，這些規(guī)定一直沒有得到嚴格執(zhí)行，有預(yù)算而不執(zhí)行，沒有預(yù)算就支出的情況相當普遍。

　　以此為準則，省人大要經(jīng)常監(jiān)督財政預(yù)算執(zhí)行情況，審計部門也要將財政審計作為一項重要工作，財政部門對各單位支出情況要進行定期檢查，隨時跟蹤監(jiān)督支出執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)問題及時解決，確保嚴格按預(yù)算支出，加強對財政違法的懲處力度。

　　注釋：

　�、倌承┗�礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)是處于“上游”的生產(chǎn)部門，其提供的產(chǎn)品是本部門和其他生產(chǎn)部門所必須的投入品，如農(nóng)業(yè)、能源和一些重要的基礎(chǔ)原材料工業(yè)等，它們的生產(chǎn)波動和價格變動具有較強的連鎖效應(yīng)，從而往往成為政府投資的選擇內(nèi)容之一。

　�、趶谋举|(zhì)上說教育也不是標準的公共產(chǎn)品，它的邊際成本遠遠大于零，且其不具有自然壟斷的特性，而且對教育收取費用并不難。

　　參考文獻：

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　　3.樊麗明，王東妮。我國地方財政支出結(jié)構(gòu)實證分析[J].財政與稅務(wù)，2001（9）