摘要：在構(gòu)建和諧社會(huì)進(jìn)程中，建立和諧的財(cái)政關(guān)系應(yīng)完善政府間財(cái)力調(diào)節(jié)機(jī)制即轉(zhuǎn)移支付制度。

　　關(guān)鍵詞：和諧，轉(zhuǎn)移支付，保障

　　在和諧社會(huì)構(gòu)建過(guò)程中，政府間和諧的財(cái)政關(guān)系是其重要組成部分，其政府間財(cái)力調(diào)節(jié)的重要辦法——轉(zhuǎn)移支付制度，發(fā)揮著重要作用。在多級(jí)財(cái)政體制下，科學(xué)合理地劃分各級(jí)政府的事權(quán)與支出范圍、稅收權(quán)限及稅收范圍、政府的非稅收入，對(duì)各級(jí)公共財(cái)政乃至整個(gè)公共財(cái)政體系有效地履行其職能具有至關(guān)重要意義。當(dāng)然，這不意味著通過(guò)這種劃分就可以建立起一種有效的、和諧的多級(jí)財(cái)政體制，因?yàn)橐粋�(gè)合理的多級(jí)政府間財(cái)政框架必須使既有各級(jí)公共財(cái)政的合理分工，又有各級(jí)公共財(cái)政之間有效的內(nèi)在聯(lián)系的制度體系，政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付就承擔(dān)著后者的職能。不僅如此，有效的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)促進(jìn)公共財(cái)政體系更好發(fā)揮職能，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，具有重要作用。我國(guó)在政府間事權(quán)、財(cái)權(quán)界定不清的情況下，具有一個(gè)高效運(yùn)作的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度體系十分必要，是政府間財(cái)政關(guān)系的“粘合劑”。

　　一、我國(guó)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在的主要問(wèn)題

　　1.中央財(cái)力雖有所增強(qiáng)但仍缺乏進(jìn)行有效協(xié)調(diào)的財(cái)力基礎(chǔ)。分稅制改革以來(lái)，雖然國(guó)家財(cái)力有了一定增長(zhǎng)，但與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度相比，財(cái)力增長(zhǎng)相對(duì)滯后。同時(shí)，為解決舊體制的弊端，我國(guó)一直走放權(quán)讓利的路子，致使政府財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重和中央財(cái)政占全國(guó)財(cái)政收入的比重下降。1994年以來(lái)財(cái)政收入雖然有所提高，但增支壓力進(jìn)一步加大，債務(wù)又不斷增加。由于財(cái)政赤字的增加，中央用于可轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行公共設(shè)施建設(shè)的資金十分有限，使轉(zhuǎn)移支付制度缺乏堅(jiān)實(shí)的財(cái)力基礎(chǔ)。

　　2.現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度不完善、不規(guī)范，影響了地區(qū)間的和諧發(fā)展。一是轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額確定不科學(xué)。我國(guó)現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付制度是依據(jù)基數(shù)法計(jì)算的，通過(guò)財(cái)政包干形式來(lái)進(jìn)行。這種方法雖然在一定程度上保證了地區(qū)財(cái)政的穩(wěn)定性，但它卻把地區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)的不合理性和財(cái)力分配的不公平性固定化了，難以達(dá)到促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展的目的。二是轉(zhuǎn)移支付的方式不規(guī)范。規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是有特定對(duì)象的支付，即不僅有支付的數(shù)額，而且有支付的投向，并對(duì)支付效果進(jìn)行有效的監(jiān)督。中央政府對(duì)省級(jí)政府、省級(jí)政府對(duì)地方政府的撥款有很大的隨意性。這不僅影響了中央政府財(cái)政政策的嚴(yán)肅性，而且難以達(dá)到轉(zhuǎn)移支付的目的。三是轉(zhuǎn)移支付的形式單一。一般說(shuō)，轉(zhuǎn)移支付應(yīng)包括中央政府對(duì)省級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付、省級(jí)政府對(duì)縣級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付及政府對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付等多種形式。

　　3.政府職能未徹底轉(zhuǎn)變，使轉(zhuǎn)移支付制度的運(yùn)行缺乏良好的和諧環(huán)境。主要表現(xiàn)在：一是政府管理職能還未轉(zhuǎn)變到以服務(wù)為中心上來(lái)，尤其是還沒(méi)有轉(zhuǎn)到公共物品的投資與建設(shè)上來(lái)，使現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度缺少明確的目標(biāo)性。二是中央政府、地方政府和企業(yè)的事權(quán)劃分不清。政府包攬過(guò)多，把本應(yīng)由企業(yè)和私人投資的競(jìng)爭(zhēng)（非壟斷性）項(xiàng)目卻由各級(jí)政府包攬；本該由政府做的事卻由企業(yè)和個(gè)人承擔(dān)；本該由中央政府承擔(dān)的項(xiàng)目卻由地方政府負(fù)擔(dān)。這種事權(quán)劃分不清，導(dǎo)致財(cái)政體制的扭曲。三是中央政府與地方政府的分稅體制不對(duì)稱。1994年進(jìn)行的分稅制改革，僅僅在中央與地方間建立了比較規(guī)范的分稅體制，省級(jí)以下各級(jí)政府間分稅制還不到位。這樣，中央財(cái)政體制與地方財(cái)政體制不對(duì)稱、不協(xié)調(diào)，影響了轉(zhuǎn)移支付制度的運(yùn)行和效果的發(fā)揮。

　　4.省級(jí)以下規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付制度尚未建立�，F(xiàn)行分稅制雖然形成以定額補(bǔ)助、稅收返還、專項(xiàng)補(bǔ)助和結(jié)算補(bǔ)助等為主要內(nèi)容的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，但不夠規(guī)范。第一，采用基數(shù)法核定地方收支欠科學(xué)。基數(shù)法把財(cái)政包干體制形成的各地區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)不合理和財(cái)力分配不公平的狀況固定化了，并將其弊端移植到了新體制中來(lái)，這種核定方法不能反映各地區(qū)收入能力與支出需求之間存在的客觀差異。第二，稅收返還不規(guī)范。具體表現(xiàn)在，只講返還額，沒(méi)有投向的規(guī)定，中央的宏觀調(diào)控政策難以實(shí)現(xiàn)；稅收返還基數(shù)的確定和中央稅收增量返還比例“一刀切”，地區(qū)間的苦樂(lè)不均現(xiàn)象沒(méi)有得到改變，地區(qū)差距有拉大之勢(shì)。第三，專項(xiàng)撥款隨意性大，缺乏比較規(guī)范的法規(guī)依據(jù)和測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)。另外，中央有關(guān)部門掌握的政策性投資同轉(zhuǎn)移支付資金的運(yùn)用脫節(jié)。第四，現(xiàn)行的過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法具有明顯的“過(guò)渡”性質(zhì)。

　　二、完善我國(guó)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要措施

　　1.深化財(cái)政體制改革，增強(qiáng)中央政府的財(cái)力，為政府間財(cái)政關(guān)系和諧發(fā)展提供財(cái)力保障。

　　一般說(shuō)，中央政府財(cái)力越大，財(cái)源越充足，就越能發(fā)揮均衡和調(diào)控作用。因此，要健全轉(zhuǎn)移支付制度，必須深化財(cái)政體制改革。其一，合理劃分稅種，改變過(guò)去以行政隸屬關(guān)系確定提留比例的不合理做法，依據(jù)事權(quán)來(lái)合理劃分稅種，增強(qiáng)中央政府的財(cái)力。其二，克服預(yù)算外資金過(guò)大的現(xiàn)象，解決好資金的體制外循環(huán)問(wèn)題，發(fā)揮財(cái)政的調(diào)控能力。其三，加強(qiáng)稅法的實(shí)施和監(jiān)督機(jī)制，杜絕偷稅、漏稅現(xiàn)象，防止大宗稅收流失，增加財(cái)力和提高轉(zhuǎn)移支付能力。

　　2.規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，為政府間財(cái)政關(guān)系和諧發(fā)展提供制度保障。

　　一是規(guī)范轉(zhuǎn)移支付手段。真正做到用因素法來(lái)代替基數(shù)法，把各種因素作為轉(zhuǎn)移支付制度的主要依據(jù)，通過(guò)對(duì)各種因素綜合分析確定支付數(shù)量及投向，提高支付手段的科學(xué)性，減少主觀性和隨意性。同時(shí)，要加強(qiáng)支付效果的監(jiān)督與檢查，以避免資金的挪用與浪費(fèi)。二是規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的形式。目前我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付形式單一，缺乏系統(tǒng)性。要充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的作用，必須規(guī)范和完善支付形式，建立多層次、多形式的轉(zhuǎn)移支付制度。尤其要把平級(jí)補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助、特別補(bǔ)助有效結(jié)合起來(lái)，增加實(shí)施效果。三是確定合理的支付規(guī)模。轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施效果與實(shí)施規(guī)模密切聯(lián)系，規(guī)模過(guò)小，難以產(chǎn)生作用；而規(guī)模過(guò)大，又會(huì)增加財(cái)政負(fù)擔(dān)。尤其在我國(guó)這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、各地區(qū)發(fā)展不平衡、支付開(kāi)支大的國(guó)家，合理確定支付規(guī)模更為重要。

　　3.科學(xué)劃分各級(jí)政府的事權(quán)，為轉(zhuǎn)移支付制度發(fā)揮作用創(chuàng)造和諧的環(huán)境保障。

　　一是把政府職能真正轉(zhuǎn)變到以服務(wù)為中心上來(lái)，突。出公共服務(wù)職能。這樣，政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付就可以有目的、有方向地投向公共服務(wù)領(lǐng)域；克服過(guò)去只講轉(zhuǎn)移數(shù)量而不講投向的盲目性和隨意性，有利于提高轉(zhuǎn)移支付的效果。二是要明確各級(jí)政府的事權(quán)。凡是全國(guó)性的方針、政策、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的制定，跨省區(qū)大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施和重大工程的建設(shè)等事權(quán)都應(yīng)歸于中央政府，也就是說(shuō)，對(duì)有關(guān)國(guó)家公共利益的活動(dòng)進(jìn)行集中管理應(yīng)歸于中央政府負(fù)責(zé)；凡是地區(qū)性的基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程和重要項(xiàng)目的投資和建設(shè)、地方性公用事業(yè)的開(kāi)發(fā)等都劃歸地方政府。只有事權(quán)劃分清楚，才能根據(jù)事權(quán)大小、建設(shè)項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位以及輕重緩急來(lái)安排投資去向和稅收提留比例。三是繼續(xù)完善分稅制。目前省級(jí)以下分稅制尚不完善，為充分發(fā)揮財(cái)政的功能，完善轉(zhuǎn)移支付制度，必須推進(jìn)和規(guī)范省級(jí)以下分稅制改革，合理確定財(cái)政的收入提留比例。

　　4.逐步建立省級(jí)以下規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度，全面實(shí)現(xiàn)政府間和諧的財(cái)政關(guān)系。

　　我國(guó)省級(jí)以下轉(zhuǎn)移支付制度，中央財(cái)政沒(méi)有明確制定統(tǒng)一而規(guī)范的制度，各省自發(fā)比照中央的轉(zhuǎn)移支付制度來(lái)設(shè)計(jì)的。所以，各地制度不統(tǒng)一，目標(biāo)不一致，存在著不少問(wèn)題，亟待健全和完善，以期全面實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)政關(guān)系的良性發(fā)展。

　　（1）要加大中央對(duì)省級(jí)轉(zhuǎn)移支付力度，保證地方轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模。目前，由于地方財(cái)力不足，造成地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過(guò)小，不能起到有效促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的作用。所以，在完善地方轉(zhuǎn)移支付制度問(wèn)題上，中央財(cái)政首先要加大對(duì)省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。

 　　（2）依據(jù)地方轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)，確定合理的轉(zhuǎn)移支付模式和規(guī)模。結(jié)合目前的實(shí)際情況，在省級(jí)轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)上，應(yīng)建立一種“限額的均衡撥款加專項(xiàng)撥款”的轉(zhuǎn)移支付制度。近期內(nèi)，可從以下方面入手：一是改進(jìn)“標(biāo)準(zhǔn)收入”與“標(biāo)準(zhǔn)支出”的測(cè)定方法。在數(shù)據(jù)條件允許的前提下，對(duì)部分收入項(xiàng)目采用“實(shí)際平均稅率”的辦法估算地方政府的“標(biāo)準(zhǔn)收入能力”，用以取代通過(guò)經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)回歸得出的“標(biāo)準(zhǔn)收入”模型；考慮對(duì)地方財(cái)政支出影響較為直接且影響程度較大的自然因素（如資源、環(huán)境、人口密度等）與政策因素（如民族構(gòu)成、經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀等），測(cè)定相關(guān)支出的成本差異系數(shù)，據(jù)以核定各地方政府的“標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出需求”。二是合理確定過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。三是建立必要的激勵(lì)機(jī)制，促使地方政府努力開(kāi)辟財(cái)源，節(jié)儉財(cái)政支出。

　�。�3）調(diào)整轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)，規(guī)范地方轉(zhuǎn)移支付制度。地方轉(zhuǎn)移支付制度是隨中央轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目設(shè)置的，結(jié)構(gòu)上不盡合理。其中稅收返還是為了照顧地方的既得利益，與公平原則不符。原體制補(bǔ)助是由于歷史原因形成的，本身就是不公平。所以，造成體制性的不公平，影響地方財(cái)政收入的積極性。目前，我國(guó)專項(xiàng)補(bǔ)助多達(dá)十幾種，數(shù)額有幾百億元。現(xiàn)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付成了固定撥款，項(xiàng)目越來(lái)越多，數(shù)額只增不減。所以，地方轉(zhuǎn)移支付要對(duì)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。

　�。�4）加強(qiáng)地方轉(zhuǎn)移支付中因素法的可行性研究。我國(guó)地方轉(zhuǎn)移支付中普遍實(shí)行的因素法有一定難度，改革和完善該制度，必須對(duì)因素法的技術(shù)進(jìn)行研究。

 　�。�5）健全地方轉(zhuǎn)移支付機(jī)構(gòu)。要以立法的形式對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)、原則、方法、模式、監(jiān)督管理及有關(guān)數(shù)據(jù)的整理和標(biāo)準(zhǔn)的核定等問(wèn)題做出具體規(guī)定，保證我國(guó)地方轉(zhuǎn)移支付制度在法律的軌道上正常運(yùn)作。在建立和健全我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度時(shí)，重點(diǎn)應(yīng)放在以下方面：一是通過(guò)立法來(lái)保證轉(zhuǎn)移支付政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性和嚴(yán)肅性，杜絕朝令夕改、隨心所欲的現(xiàn)象；二是加強(qiáng)司法、審計(jì)等部門的監(jiān)督工作，確保轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施效果。同時(shí)，應(yīng)盡快健全相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)。