摘要：2004年我國農(nóng)業(yè)有了長足的發(fā)展，農(nóng)民收入首次在增長率上超過城市居民。以我國正在實施的穩(wěn)健財政政策為基點出發(fā)，分析我國近幾年的農(nóng)村與農(nóng)業(yè)情況，并借鑒國外的農(nóng)業(yè)財政政策經(jīng)驗，設想我國在將來應采取的農(nóng)業(yè)財政政策。

　　關鍵詞：穩(wěn)健財政政策；農(nóng)村；農(nóng)業(yè)

　　農(nóng)村財政相對城市財政而言，是指在農(nóng)村領域進行的財政活動與分配關系。從現(xiàn)代公共財政學的角度來看，農(nóng)村財政是公共財政的重要組成部分，同樣承擔彌補市場缺陷的任務，滿足社會公共需求，維護社會穩(wěn)定。并且，農(nóng)業(yè)是農(nóng)村財政必須重點支持的部門，農(nóng)民是農(nóng)村財政的直接服務對象。

　　一、新條件下研究農(nóng)村財政的必要性

　　經(jīng)過連續(xù)幾年的積極財政政策，我國經(jīng)濟已走出國際經(jīng)濟發(fā)展受挫的陰影和國內經(jīng)濟發(fā)展內需不足的問題，2004年12月份的中央經(jīng)濟工作會議決定，今后，我國的財政政策將由積極財政政策轉向穩(wěn)健財政政策。在新的條件下，研究農(nóng)村財政有了必然的要求。

　�。�1）農(nóng)村是全面建設小康社會的重點與難點。中共十六大明確提出了全面建設小康社會的奮斗目標，目前我國還是“二元化”經(jīng)濟，明顯的存在著城鄉(xiāng)差別，農(nóng)民的收入水平明顯低于城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村教育、衛(wèi)生等方面的發(fā)展水平也明顯落后于城市。根據(jù)我國的國情，沒有農(nóng)民的小康就沒有全國人民的小康；沒有農(nóng)村的現(xiàn)代化，就沒有國家的現(xiàn)代化。因此把農(nóng)村財政問題作為農(nóng)村問題與財政問題的重點來研究，是實現(xiàn)全面建設小康社會的需要。

　�。�2）農(nóng)村財政對促進農(nóng)業(yè)發(fā)展有著至關重要的作用。馬克思的基本理論告訴我們，貨幣資金是促進社會生產(chǎn)力發(fā)展的第一推動力和持續(xù)推動力，通過財政手段進行的社會資金分配，都對本國的農(nóng)業(yè)發(fā)展起著重要作用。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，而且有不少省份現(xiàn)在的生產(chǎn)水平還非常低下。因此，國家財政在農(nóng)村領域里，以貨幣資金的形式對農(nóng)業(yè)進行支持和促進，具有至關重要的作用。

　�。�3）建立和諧社會的需要。黨的十六大把“社會更加和諧”作為全面建設小康社會的目標之一提出來，黨的十六屆四中全會又把“提高構建社會主義和諧社會的能力”作為黨執(zhí)政能力的一個重要方面明確提出。本文認為，“農(nóng)業(yè)興，國家興；農(nóng)民富，國家富；城鄉(xiāng)和諧，天下和諧”。所以農(nóng)業(yè)發(fā)展是我國構建和諧社會的基礎。

　　二、當前我國農(nóng)村財政政策的不足

　　雖然我國農(nóng)村財政在支持農(nóng)村發(fā)展方面取得了較大的成就，但農(nóng)村財政政策并不完善，實踐中仍存在一些值得注意的問題。主要有：

　�。�1）財政支持農(nóng)業(yè)的資金總量不足。國家財政用于農(nóng)業(yè)的支出，其絕對量呈現(xiàn)不斷增長的趨勢，但占財政總支出的比重并不高，近年來大致維持在8%左右，比1990年的10%約低兩個百分點，比1980年低4個百分點。當前和今后一個時期我國農(nóng)業(yè)面臨著艱巨的結構調整任務，加入WTO對我國農(nóng)業(yè)又將產(chǎn)生不小的沖擊，因此，財政支農(nóng)的低水平狀況與現(xiàn)在農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的新形勢和任務很不相稱，需要改變。

　�。�2）財政支農(nóng)結構不盡合理。一是財政用于生產(chǎn)性的支出比重下降，而用于各項事業(yè)費的支出比重上升；二是在農(nóng)業(yè)事業(yè)費比重上升的情況下，農(nóng)業(yè)事業(yè)費內部分配結構有失偏頗；三是我國間接支持多于直接支持。這幾年我國的政府也著手進行改革，在一些地方取得了很好的成效，使得很多農(nóng)民增收。例如政府通過修路引水、培訓指導等開發(fā)式扶貧，為貧困地區(qū)創(chuàng)造最基本的生產(chǎn)和生活條件，幫助農(nóng)民脫貧致富等，這都是必要的，但并不像發(fā)達國家有較大比重的財政支出直接用于農(nóng)民或農(nóng)場主收入補貼等。

　�。�3）地方財政農(nóng)業(yè)支出增長不甚理想。以上內容是把財政支農(nóng)作為一個整體來分析的，如果進一步分解，則會發(fā)現(xiàn)地方行為目標與中央政策不完全一致。資料表明，1991～2000年，地方財政總支出由2295.81億元增長到10366.65億元，增長了3.52倍；而地方財政農(nóng)業(yè)支出由220.74億元增長到689.47億元，僅增長了2.13倍。地方財政農(nóng)業(yè)支出比重呈逐年下降趨勢，1991年為9.6%，1995年為7.9%，到2000年下降為6.6%.

　�。�4）財政支農(nóng)支出管理仍存在一些問題。我國在財政農(nóng)業(yè)支出資金管理上，普遍存在著中間環(huán)節(jié)多、資金在途時間長、運行緩慢、資金到位率低、監(jiān)督手段落后、使用效率低等問題。資金管理弱化的問題主要表現(xiàn)在以下兩方面：一是預算管理弱化�！额A算法》的頒布實施標志著財政資金管理進入了一個有法可依的新階段，但是財政支農(nóng)資金管理卻難以完全依法辦事，受到了嚴峻的挑戰(zhàn)；二是追蹤監(jiān)管反饋差。財政支農(nóng)工作的主要內容往往是分資金、下指標，而支農(nóng)資金追蹤監(jiān)管反饋工作始終不能制度化、規(guī)范化。

　�。�5）農(nóng)村的社會保障問題。目前，我國只有一些發(fā)達的省份進行了農(nóng)村社會保障改革，廣大的不發(fā)達省份目前還是一個空白。怎樣合理確定農(nóng)村社會保障的范圍和方式，使農(nóng)村社會保障成為整個社會保障的重要組成部分，是農(nóng)村財政的一個重要內容。

　　三、比較與借鑒國外農(nóng)村財政政策

　　同國外發(fā)達國家相比，我國的農(nóng)村財政政策實施無論從目標，還是手段、方法均有很大差距，本文就國外農(nóng)村財政中農(nóng)業(yè)財政政策進行一些簡單綜述，以便于比較、借鑒。

　　（1）發(fā)達國家政府財政支農(nóng)項目的選擇。一般來講，發(fā)達國家政府財政主要扶持社會效益較高而經(jīng)濟效益較低的農(nóng)業(yè)項目，如農(nóng)業(yè)科學研究、先進農(nóng)業(yè)技術推廣和農(nóng)業(yè)教育等。作為宏觀調控手段，發(fā)達國家政府財政也扶持一些有助于實現(xiàn)宏觀目標和符合宏觀調控導向的農(nóng)業(yè)項目。具體可分為以下幾類：①有利于土地集中和擴大農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模的項目。一些國家政府為了提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，降低農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本，增強農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力，通過財政補助等手段來促進土地集中，旨在擴大農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模，推動農(nóng)業(yè)一體化經(jīng)營發(fā)展的項目。農(nóng)業(yè)一體化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然產(chǎn)物，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的組織載體，因此，許多國家通過政府財政扶持農(nóng)業(yè)一體化項目來加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程。②有利于可持續(xù)發(fā)展的項目。農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展要求在發(fā)展農(nóng)業(yè)的同時，必須做到自然資源的合理開發(fā)利用和環(huán)境保護相協(xié)調，使農(nóng)業(yè)的發(fā)展建立在資源的可持續(xù)利用和良好的生態(tài)環(huán)境基礎上。為了達到這一公益性較強的宏觀目的，許多國家通過政府財政來支持有利于可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)項目。③促進相對落后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的項目。為了縮減發(fā)達地區(qū)與相對落后地區(qū)之間的經(jīng)濟差距，維持社會穩(wěn)定，許多國家通過政府財政來支持促進相對落后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的農(nóng)業(yè)項目。如德國某些貧困地區(qū)建立工廠，聯(lián)邦、州出20%的投資，同時幫助這些地區(qū)向歐盟申請資金援助，并對貸款實行低息政策。

　　（2）發(fā)達國家政府財政支農(nóng)政策工具的選擇。①市場干預類工具。市場干預類工具是許多發(fā)達國家政府在試圖實現(xiàn)控制本國農(nóng)產(chǎn)品價格與供給的政策目標時所采用的一些財政政策和工具。②補貼制度和收入支持政策工具。這類政策工具是許多發(fā)達國家政府為了減少政府對于市場的直接干預而采用的財政支農(nóng)政策工具，其出發(fā)點就是為了平衡農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的收入，以穩(wěn)定國內市場和出口競爭的需要。③提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素質量和降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素投入成本的財政政策與措施。這主要是指對農(nóng)業(yè)教育-科研-推廣體系的資助和扶持及鼓勵農(nóng)民增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素投入，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。④改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素配置效率的財政政策與措施。這是許多國家政府試圖提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織結構對經(jīng)濟技術條件變化的適應性的政策工具，主要是促進土地整合和改善土地利用的政策，向退出農(nóng)場經(jīng)營的農(nóng)場主提供補償?shù)霓r(nóng)業(yè)重組政策。

　　從國外的一些宏觀政策及相應的工具中，我們初步可以看出，國外對農(nóng)業(yè)的財政支出主要是用在加快現(xiàn)代化和可持續(xù)發(fā)展的項目上，同時對貧困地區(qū)傾斜；對市場干預和補貼基本都是直接投入，使農(nóng)民、農(nóng)村直接受益。

　　四、實施穩(wěn)健財政政策條件下農(nóng)村財政政策取向

　　2004年12月份的中央經(jīng)濟工作會議決定實施穩(wěn)健財政政策，學者們普遍認為所謂“穩(wěn)健”是包括財政調控目標方向、手段組合、方式方法轉變在內的重大政策轉型。在這樣的條件下，借鑒國外經(jīng)驗，我們認為下一步我國農(nóng)村的財政政策應從以下幾方面進行調整。

　�。�1）增加財政對農(nóng)村的投入。雖然目前我國對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的絕對投入量比較大，但從農(nóng)村人均、增長幅度以及占全部財政收入比重來看，還是較低。依據(jù)目前我國的財政狀況和政策，我們有能力也有必要加大對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的投入。

　�。�2）優(yōu)化財政資金的投入結構，突出資金使用重點。農(nóng)村、農(nóng)業(yè)投入的供需矛盾在我國將長期存在，因此，在增加農(nóng)業(yè)投入的同時，還必須十分注意優(yōu)化支農(nóng)資金的使用結構，我們認為在未來農(nóng)村投入的重點是：①繼續(xù)大力支持農(nóng)村基礎設施建設，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，特別是進一步加強大江大河大湖的綜合治理，集中力量興建一批具有綜合效益的大中型水利工程，確保農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定增長。②大力支持“科教興農(nóng)”：一要增加農(nóng)業(yè)科技推廣體系的投入；二要增加對適應性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術推廣的扶持，特別是要注重對糧棉油等大宗農(nóng)作物有明顯節(jié)工、增產(chǎn)、增效作用的良種應用以及科學用肥法、模式化栽培、病蟲害防治、節(jié)水灌溉等技術的推廣進行扶持；三要扶持農(nóng)業(yè)科研單位開展的農(nóng)業(yè)基礎研究，對農(nóng)業(yè)科研攻關項目給予必要的資金支持；四要增加對農(nóng)業(yè)教育的經(jīng)費投入，通過辦一些初等、中等職業(yè)技術學校，為農(nóng)村培養(yǎng)大量急需的初中級技術人才。③大力支持改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。為了使我國能夠可持續(xù)發(fā)展，必須立即著手改善生態(tài)環(huán)境，主要是植樹造林，財政應在原來的基礎上增加對綠化、水土保持和防護林建設方面的投入，大力發(fā)展生態(tài)環(huán)境。

　�。�3）加快農(nóng)村稅費改革進程，切實減輕農(nóng)民負擔。發(fā)達國家和許多發(fā)展中國家為了支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)不僅不征任何稅收，反而利用其雄厚的財力給予農(nóng)業(yè)大量的投入，給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者以巨額的補貼。具體的措施我們認為主要有：①改革和完善地方稅收與財政分配制度，切實解決基層財政主要以農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅等面向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者征稅作為財政收入來源的格局。②規(guī)范收費管理。地方政府部門無權設立涉及農(nóng)民負擔的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資等項目，要取消涉及農(nóng)民的各種攤派和達標升級活動，調整支出結構，建立健全農(nóng)民負擔監(jiān)督機制。③加大財政轉移支付力度。農(nóng)村稅費改革后，隨著農(nóng)民負擔的大幅度減輕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織行政經(jīng)費將出現(xiàn)較大缺口，需要中央財政和地方財政給予補貼。

　�。�4）發(fā)揮農(nóng)村財政政策支持農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的導向功能。農(nóng)業(yè)財政支持政策的運用，其意義不僅僅在于直接增加農(nóng)業(yè)投入，還在于有利于吸引和帶動全社會的農(nóng)業(yè)投入。農(nóng)業(yè)是一個弱質產(chǎn)業(yè)，是各國政府投資和保護的重點產(chǎn)業(yè)，但并不是對農(nóng)業(yè)的全部投入都屬于公共財政的范圍，都要由國家來投資。國家要通過在稅收、補貼、貼息等方面對農(nóng)業(yè)投資給予優(yōu)惠和獎勵，以吸引社會資金投向農(nóng)業(yè)；通過改變財政投入方式，減少政府直接辦項目，加大對農(nóng)民和社會辦項目的補助；還要通過稅收優(yōu)惠等政策鼓勵農(nóng)業(yè)利潤用于農(nóng)業(yè)再投資。

　　（5）健全農(nóng)業(yè)財政投入的管理監(jiān)督機制。為加強農(nóng)業(yè)基礎建設，一方面需要增加資金投入，另一方面需要管好用好資金，二者同等重要。為此要不斷完善管理制度，引進科學的分配方式，制定符合實際的支出標準，實行公開透明的管理機制。今后一個時期尤其要在農(nóng)業(yè)項目管理改革方面下功夫，從而切實有效地提高農(nóng)業(yè)投資效益，發(fā)揮農(nóng)業(yè)財政支持政策的作用。

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