摘要：長期以來，由于城鄉(xiāng)“二元”制度安排，我國農(nóng)村與城市之間實行兩種不同的公共產(chǎn)品供給體制，造成公共財政覆蓋農(nóng)村范圍過窄，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足，城鄉(xiāng)差別過大，嚴重影響了農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。因此，應該根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟運行實際，按公共財政原則，改變目前過于偏重城市的公共財政政策，加快公共財政覆蓋農(nóng)村的步伐，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　關鍵詞：農(nóng)村；公共產(chǎn)品；公共財政；政策

　　實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會統(tǒng)籌發(fā)展是全面建設小康社會的重要內(nèi)容。改革開放二十多年以來，我國國民經(jīng)濟以前所未有的高速度發(fā)展，取得了舉世矚目的巨大成就，經(jīng)濟實力不斷增強，特別是通過實施積極財政政策，公共基礎設施等建設步伐明顯加快。但長期以來，我國的社會經(jīng)濟資源配置主要向工業(yè)和城市傾斜，農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務領域投入嚴重不足，城鄉(xiāng)差距不斷擴大，這不僅使我國“三農(nóng)”問題更加尖銳，也帶來了諸多社會問題。因此，打破社會經(jīng)濟資源配置城鄉(xiāng)“二元”格局，無論是對完善公共財政體制框架，還是有效解決“三農(nóng)”問題，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，最終實現(xiàn)全面建設小康社會戰(zhàn)略目標都具有重大的意義。

　　一、目前我國公共財政覆蓋農(nóng)村的現(xiàn)狀

　　近年來，雖然國家加大了對農(nóng)村基礎設施建設、教育、醫(yī)療等各項事業(yè)發(fā)展的支持力度，但投入不足、公共財政覆蓋農(nóng)村范圍過窄等問題依然比較嚴重。

　　1 農(nóng)村公共基礎設施建設落后。我國是一個相對落后的農(nóng)業(yè)大國，由于多年來以農(nóng)補工的政策及政府認識上的誤區(qū)，導致政府財政投入主要傾向于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市，使農(nóng)村基礎設施投入不足、建設滯后。主要表現(xiàn)在：一是道路條件較差，制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。目前全國有261個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、15.4萬個村不通公路，在全國104.3萬公里的砂石路面、土路面及無路面里程中，農(nóng)村公路有92.3萬公里，占88.5%，還有未納入統(tǒng)計的村與村之間的簡易公路約120萬公里，路況極差。二是部分農(nóng)村地區(qū)人畜飲水困難，基本生存條件無法保障。2000年初，我國有5020萬農(nóng)村人口飲水困難，到2003年底仍然有2600萬左右農(nóng)村人口沒有解決飲水問題。三是農(nóng)田水利基礎設施老化失修，抵御自然災害能力較弱。20世紀80年代以后，由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行，農(nóng)田水利建設投資，由地方財政承擔，投入逐年減少，加上自然災害，工程年久失修，灌排能力下降，導致全國每年減少灌溉面積700多萬畝，農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)田水利投資嚴重不足的問題更加突出，目前我國有三分之二耕地缺乏有效灌排條件，8億多畝水澆地中由于工程不配套，中低產(chǎn)田占了2億多畝。

　　2 農(nóng)村義務教育問題突出。長期以來，我國農(nóng)村基礎教育主要是由縣、鄉(xiāng)政府及村負責，中央和省政府所承擔的責任較少，基礎教育的管理權限下放過低，無論是地區(qū)之間，還是同一區(qū)域內(nèi)，義務教育公共資源配置失衡問題都十分突出。全國范圍內(nèi)義務教育學校辦學條件在農(nóng)村與城市之間存在較大差距，據(jù)有關資料統(tǒng)計，目前國家只用中學教育總經(jīng)費的38%為4倍于城市中學在校生人數(shù)的農(nóng)村中學生提供教育服務，國家在與城市小學相當?shù)慕?jīng)費為6倍于城市小學在校生人數(shù)提供義務教育，這樣農(nóng)村普遍存在中小學公用經(jīng)費緊張，標準偏低，雖然大多數(shù)農(nóng)村教師的工資能基本解決，但學校校舍、設備、操場等硬件設施普遍落后，農(nóng)村中小學危房仍大量存在。一些素質(zhì)高、教學能力強的教師或流向城市，或離開教學崗位，師資隊伍整體水平難以保證。特別是近年來農(nóng)村兒童因貧困失學、輟學的問題比較嚴重，至今西部地區(qū)仍然有372個縣還沒有完成“普九”目標。

　　3.農(nóng)村醫(yī)療和公共衛(wèi)生薄弱。醫(yī)療衛(wèi)生費用方面，2002年，我國醫(yī)療衛(wèi)生總費用為4763.97億元，其中農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生費用為1073.6億元，只占總費用的22.5%.據(jù)有關統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，我國農(nóng)村人口占全國人口的64%，只享有全國醫(yī)療衛(wèi)生資源的20%左右。農(nóng)村缺醫(yī)少藥的現(xiàn)象十分普遍，醫(yī)療條件普遍較差，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院大多設備陳舊，服務保障能力低。農(nóng)村醫(yī)療收費相對較高，農(nóng)民輕易不敢上醫(yī)院，依然處在“小病硬頂，大病等死”的狀況中，從而引發(fā)農(nóng)民“因貧致病、因病致貧和因病返貧”情況越來越嚴重。另外，由于醫(yī)療點少、經(jīng)費不足，一些基本的醫(yī)療預防與保健等也得不到保障，公共衛(wèi)生狀況堪憂。

　　4.農(nóng)村社會保障水平低下。最低生活保障制度和農(nóng)民工工傷醫(yī)療保險制度目前只是在一些地區(qū)起步，農(nóng)村社會保障覆蓋面比較低。

　　5.農(nóng)業(yè)科技的提供不適應農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展需要。農(nóng)業(yè)科技推廣資金投入不足和推廣體系不完善制約著推廣力度，在發(fā)達國家農(nóng)技推廣經(jīng)費一般占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的0.6%—1%，發(fā)展中國家也在0.5%左右，但我國不足0.2%，人均經(jīng)費更少，因經(jīng)費不足等原因，使一些地方的推廣服務部門被推向市場，有的甚至被拍賣或撤銷，造成人員離崗和流失，出現(xiàn)“線斷、網(wǎng)破、人散”的被動局面，制約農(nóng)村科技進步。

　　二、公共財政覆蓋農(nóng)村范圍過窄的成因

　　造成目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足、質(zhì)量偏低、范圍較窄、矛盾突出的原因是多方面的。

　　1.現(xiàn)行體制不利于農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展。長期城鄉(xiāng)“二元”制度安排導致城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展的“二元”結構，形成城鄉(xiāng)“二元”財政，造成了公共財政資源配置的城鄉(xiāng)嚴重失衡。我國現(xiàn)行的體制格局是以工業(yè)和城市為中心的，公共財政資源配置帶有明顯的工業(yè)偏好和城市偏好，城市的公共產(chǎn)品和公共服務基本由公共財政供給，如公共基礎設施、教育、醫(yī)療、社會保障等。而農(nóng)村公共產(chǎn)品主要依靠農(nóng)民以繳費方式，自給自足，盡管各級財政都安排一定的支出，但相比較而言，無論是總量水平，還是相對水平都是很低的。這就意味著城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構下，廣大農(nóng)村人口并沒有公平地享受國家公共財政資源，處于一種弱勢地位。

　　2.縣鄉(xiāng)兩級財力有限，無力保證農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。目前對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入主要由縣、鄉(xiāng)兩級財政直接承擔，然而多年來全國相當多的縣鄉(xiāng)財政運行舉步維艱，突出表現(xiàn)為持續(xù)的收不抵支，累積的收支缺口使基層財政背負了巨額的債務；一些基本的支出需求諸如財政供養(yǎng)人員的工資、日常的辦公經(jīng)費等得不到有效保障；許多農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展所必須的基本公共產(chǎn)品和服務由于縣鄉(xiāng)財力緊張不得不低標準、低水平供給，以至農(nóng)民這一弱勢群體承擔了許多本不應該負擔的公共支出。

　　3.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體錯位，財權和事權不對稱�，F(xiàn)行體制下，中央與地方雖然劃分了財權，但事權仍是模糊交叉的，特別是在農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務供給方面，本該由上級政府投資的公共產(chǎn)品，有的卻通過轉移事權交由下級政府提供，甚至村民自治委員會都承擔了較多的政務，供給主體錯位現(xiàn)象嚴重，財權和事權不對稱。屬于全國性的公共產(chǎn)品，如基礎教育、計劃生育應該由中央財政和地方政府共同承擔，但目前這些事權主要由縣鄉(xiāng)政府以及村級承擔，中央和省一級負擔的比例較低。

　　4.稅費改革后增大了農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金缺口。以前，村級集體興辦公共事業(yè)主要靠提留統(tǒng)籌和攤派集資。農(nóng)村稅費改革以后，從制度上規(guī)范了農(nóng)民的稅賦，剎住了面向農(nóng)民的各種集資、攤派、收費行為。但目前中央財政和省一級財政的轉移支付僅能保證基層政權的運轉和農(nóng)村教育的需要，農(nóng)村公共基礎設施建設和公共事業(yè)發(fā)展缺乏相應的資金來源。按照規(guī)定的“一事一議”辦法籌資，實際操作困難多，很難議成一件事。

　　三、推進公共財政覆蓋農(nóng)村面臨的主要問題

　　我國正處在社會經(jīng)濟全面轉型時期，生產(chǎn)力發(fā)展水平還比較低，國家財力有限，公共財政體制框架遠未完善，因此，推進公共財政覆蓋農(nóng)村也是一個漸進的過程，不能脫離實際、急于求成。在這個過程中，必須考慮以下幾個問題：

　　1.客觀存在的城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差異。一是承認城鄉(xiāng)差別。擴大公共財政覆蓋農(nóng)村范圍，要承認城鄉(xiāng)差別的現(xiàn)實，實事求是，量力而行，分層次、分步驟制定相關政策，解決農(nóng)村公共服務滯后的問題，而不能強求農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務提供達到與城市同樣的標準。二是認識地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平的差異。我國是一個地域遼闊的發(fā)展中國家，區(qū)域之間客觀存在經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡。因此，在制定公共財政覆蓋農(nóng)村的政策時，要承認地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的差異和不平衡性，在這個基礎上區(qū)別對待，合理設計和制定各地區(qū)農(nóng)村公共服務建設目標、標準等指標。

　　2.財政體制不完善導致的財力格局不合理。分稅制規(guī)范了中央與地方的分配關系，增強了中央財政宏觀調(diào)控能力。但由于分稅制財政管理體制在很大程度上保留了計劃經(jīng)濟體制的因素，使得財力分配呈現(xiàn)出以下特點：一是財力逐級上收，中央和省一級財力在整個國家財力中占有很大的比重，這對加強宏觀調(diào)控和一定時期內(nèi)國民經(jīng)濟建設是必要的，但也導致縣鄉(xiāng)財力薄弱，使得由其承擔的農(nóng)村公共產(chǎn)品無法得到保證。二是1994年的分稅制是在當時財政收支包干基數(shù)的基礎上確定的，帶有很大的偶然性和隨意性，隨著時間的推移和經(jīng)濟情況的變化，這些收支基數(shù)的不合理性日益突出，地區(qū)間財力差異進一步拉大。因此，現(xiàn)行財力格局決定了不同級次和地區(qū)間公共財政的支出能力，也決定了現(xiàn)階段公共財政覆蓋農(nóng)村的支出主要應由中央財政和省一級財政承擔，不同地區(qū)公共財政覆蓋農(nóng)村的政策選擇應有所區(qū)別。

　　3.公共財政覆蓋農(nóng)村的效益問題。我國現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)3.9萬個，行政村69.5萬個，按自然村計算，數(shù)目更多。如果按照現(xiàn)有鄉(xiāng)村布局和人口分布實現(xiàn)公共財政覆蓋農(nóng)村，不僅需要龐大的財政支出，國家財政負擔不起，而且組織和投入成本很大，這不符合市場經(jīng)濟運行的效益原則。同時，隨著城市化水平的提高，一些村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)將會合并，如果按照現(xiàn)有鄉(xiāng)村布局和人口分布推進公共財政覆蓋農(nóng)村，還會造成公共財政資源的浪費和配置失效。所以，農(nóng)村人口的相應集中和居住鄉(xiāng)村的適當合并，對于公共財政覆蓋農(nóng)村和公共財政資源有效配置也是必要的前提。

　　4.農(nóng)村公共產(chǎn)品的民主決策機制不健全�；鶎诱�府官員目前主要是行政任命，而不是由公眾根據(jù)自己的投票選舉產(chǎn)生，所以，基層政府官員所實施的政策很可能偏離公眾的意愿，他們也理所當然地不必關注公眾意愿，在這種自上而下的決策和供給路徑下，上級政府和地方政府的決策者往往根據(jù)考核指標、政績、任期的需要安排供給，而農(nóng)民，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的實際需求沒有得到應有的關注。在這種決策機制下，一些容易出成績的短頻快的公共項目頻頻問世，而一些期限長、見效慢的長期項目或社會福利型項目則經(jīng)常被剔除出決策者的選擇范圍。

　　5.政策的系統(tǒng)設計問題�！叭�農(nóng)”問題具有全局性、系統(tǒng)性，從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的全局看，解決“三農(nóng)”問題需要各方面相互配合，將其作為一個整體來考慮。目前涉及農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務提供的部門較多，資金渠道、部門支持政策也比較多，但缺乏系統(tǒng)性和整體協(xié)調(diào)性，資金投入分散現(xiàn)象嚴重，政策之間相互掣肘現(xiàn)象也時有發(fā)生，在很大程度上影響了公共財政覆蓋農(nóng)村的有效性。因此，需要系統(tǒng)設計農(nóng)村公共財政政策，整合和優(yōu)化農(nóng)村公共財政資源配置，統(tǒng)一領導，統(tǒng)一規(guī)劃，配套推進，協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　四、推進公共財政覆蓋農(nóng)村的政策建議

　　讓公共財政陽光逐步照耀農(nóng)村，促進農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展是一項長期的工作和任務，需要立足當前，著眼長遠�，F(xiàn)階段國家的農(nóng)村經(jīng)濟政策在強調(diào)發(fā)展經(jīng)濟的同時，必須加大農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。

　　1.改變不合理的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制，建立中央、省、地方、農(nóng)民四位一體的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制。發(fā)達國家的公共產(chǎn)品理論，根據(jù)服務范圍的大小，通常將公共產(chǎn)品區(qū)分為全國性、地區(qū)性和社區(qū)性的公共產(chǎn)品，不同范圍的公共產(chǎn)品應有不同的供給主體。分清廣大農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，是明確供給主體的關鍵。從理論上分析，全國性公共產(chǎn)品應由中央政府提供，地區(qū)性公共產(chǎn)品應由地方政府提供，而社區(qū)性公共產(chǎn)品應由社區(qū)提供。然而，面對我國的特殊國情，這一理論的實施有其局限性。分稅制后財政收入由地方向中央、省級政府集中的趨勢明顯，中央和省兩級財政收入相對豐裕，尤其是中央財政的兩個比重明顯上升。農(nóng)村稅費改革后，縣鄉(xiāng)財政普遍困難，如果再讓基層政府提供全國性公共產(chǎn)品如基礎教育和超越基層政府職能范圍的地區(qū)性公共產(chǎn)品，不僅有悖于公平原則和受益原則，而且其結果只能是畫餅充饑。為此，國家應根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的不同性質(zhì)，采取以中央、省兩級政府為主導，地方財政適當配套的方式，著重解決好與當前農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民生活緊密相關的公共產(chǎn)品的供給問題。據(jù)此，農(nóng)村基礎教育應由中央政府提供，目前至少應通過中央加大對西部地區(qū)的轉移支付，再由省級政府為主提供基礎教育。在目前縣鄉(xiāng)財政困難情況下，鄉(xiāng)村道路建設、農(nóng)田水利設施建設、農(nóng)村電網(wǎng)改造、有線電視網(wǎng)絡等方面公共產(chǎn)品的提供問題應通過省級政府出錢、縣級政府辦事的方式來解決。特別是鄉(xiāng)村道路建設應由過去以農(nóng)民為主體改變?yōu)榭h級政府為主體，納入地區(qū)交通建設的整體規(guī)劃。一事一議方式僅限于部分村級、社區(qū)性公共產(chǎn)品。

　　2.改變偏重城市的財政支出政策，加大公共財政對農(nóng)村的投入力度。農(nóng)民作為國家的居民，理應享受與城市居民同等待遇，國家應從根本上改革現(xiàn)實中存在的非均衡的城鄉(xiāng)公共品供給制度，調(diào)整財政支出結構，在存量調(diào)整和增量調(diào)整上同時做文章，重點是增量調(diào)整，逐步加大解決“三農(nóng)”問題的投入力度。存量調(diào)整主要是：重新配置教育、衛(wèi)生、文化等方面的現(xiàn)有財政資源，增加農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生等方面的財政投入；調(diào)整壓縮糧食流通領域的財政補貼，增加對種糧農(nóng)民的直接補貼；調(diào)整政府農(nóng)業(yè)管理職能配置，整合農(nóng)業(yè)財政資金，按建立市場經(jīng)濟體制、公共財政體制框架和加入WTO后的發(fā)展需要，重新確立農(nóng)業(yè)財政資金分類，減少交叉和中間環(huán)節(jié)，提高農(nóng)業(yè)財政資金使用效率。增量調(diào)整主要是：認真落實教育、衛(wèi)生、文化等方面的新增支出主要用于農(nóng)村的政策，調(diào)整國債資金的投入結構。

　　3 從實際出發(fā)，制定不同地區(qū)公共財政覆蓋農(nóng)村的政策。從全國范圍看，中西部地區(qū)特別是中部糧食主產(chǎn)區(qū)和西部貧困地區(qū)的大多數(shù)縣鄉(xiāng)財政比較困難，公共財政覆蓋農(nóng)村的支出，中央財政和省級財政相應承擔的比例要多一些。隨著市場機制的完善和財政體制的深化改革以及縣鄉(xiāng)財政狀況的好轉，可以逐步將一些領域的發(fā)展職責讓渡給市場調(diào)節(jié)和縣鄉(xiāng)政府。東部地區(qū)地方財政財力較強，公共財政覆蓋農(nóng)村的支出主要由省縣鄉(xiāng)財政負擔，但作為政策引導，中央財政對于東部地區(qū)應給予適當補助。

　　4.深化農(nóng)村行政機構改革，加快鄉(xiāng)、村布局調(diào)整。進一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構改革，把減人和減事結合起來，逐步減少村委會承擔的政務活動，取消村委會的“政務職能”。這一方面要求各級政府充分履行責任，避免職能下放；另一方面也要求村民自治組織在理清“政務”與“村務”的基礎上，充分合理地行使自治權力，維護農(nóng)民利益。同時，要按照工業(yè)化、城市化進程的客觀要求，加快撒鄉(xiāng)并鎮(zhèn)步伐，實行并村聯(lián)組，調(diào)整現(xiàn)行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村布局。要研究制定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村布局調(diào)整的總體規(guī)劃，按照各地不同的具體情況，因地制宜地確定村鎮(zhèn)數(shù)量、規(guī)模，分布、間距、位置等，降低公共財政覆蓋農(nóng)村的成本，提高有限的公共資源使用效率。

　　5.加快農(nóng)村基層民主制度建設，完善農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給機制。公共財政提供的公共產(chǎn)品和公共服務是否符合農(nóng)村大部分居民的實際需求，是衡量公共財政覆蓋農(nóng)村有效性的重要原則。因此，公共財政覆蓋農(nóng)村，需要不斷推進農(nóng)村基層民主制度建設，改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序，實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉變。要確立由農(nóng)民、農(nóng)村的內(nèi)部需求來決定公共產(chǎn)品供給范圍和方向的制度，建立由內(nèi)部需求決定公共產(chǎn)品供給的機制。同時，公共產(chǎn)品和服務的提供，實行“第三方”具體實施，政府部門和農(nóng)民進行監(jiān)督的方式，提高政策實施的質(zhì)量。

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