摘　要：實(shí)行積極財(cái)政政策是我國(guó)現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)政策的重點(diǎn)內(nèi)容，已經(jīng)取得了一定成效。但對(duì)財(cái)政政策工具本身特性的研究，我們一直是直接取自西方的一些論述。本文試就財(cái)政政策工具在中國(guó)這樣一個(gè)發(fā)展中的社會(huì)主義國(guó)家的特性做出探討。

　　關(guān)鍵詞：財(cái)政政策工具；公共工程；地方性公共品

　　一、理論回顧

　　對(duì)財(cái)政政策工具如稅收、公共開支、轉(zhuǎn)移支付等范疇在作為調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的工具發(fā)揮作用時(shí)的特性描述，盡管西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家是仁者見仁，智者見智，說(shuō)法不一，但大多是在資本主義制度和經(jīng)濟(jì)情況的前提下進(jìn)行分析的。

　　亞當(dāng)。斯密在談到公共工程時(shí)說(shuō)這是“君主或國(guó)家的”“義務(wù)”，　“對(duì)于一個(gè)大社會(huì)當(dāng)然是有很大利益的”。顯然他只視公共工程為政府出于利益原則為社會(huì)提供的“義務(wù)”。

　　薩繆爾森在論述財(cái)政政策的政策工具時(shí)，著重談了“內(nèi)在自動(dòng)穩(wěn)定器”的神秘和“斟酌使用的財(cái)政政策的主要武器：�。�1）改變公共工程和其他開支方案；（2）改變轉(zhuǎn)移支付的開支方案；�。�3）根據(jù)經(jīng)濟(jì)周期的情況而改變稅率”發(fā)揮作用的機(jī)理，對(duì)政策工具特點(diǎn)的分析也僅限于公共工程，認(rèn)為“當(dāng)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)開始采用某些主動(dòng)措施時(shí)，它們往往為失業(yè)者舉辦公共投資工程。這些工程的舉辦往往是倉(cāng)促?zèng)Q定的；由于這些工程的主要目的是提供就業(yè)機(jī)會(huì)，它們的效率通常是相當(dāng)?shù)偷��！彪m然他指出了公共工程政策的低效問題，但并沒有對(duì)這一政策工具所可能帶來(lái)的其他關(guān)系的改變做出分析。

　　J.丁伯根指出“你可以安然接受一個(gè)命題：為達(dá)到N個(gè)目標(biāo)，必需有N個(gè)政策工具”。后來(lái)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家們將工具與目標(biāo)之間的數(shù)量關(guān)系由“相等”修正為“大于或等于”（如德爾別爾格、麥克多噶爾，1976），他們對(duì)政策工具的分析也只是基于資本主義社會(huì)的經(jīng)濟(jì)條件，與中國(guó)的社會(huì)主義制度和相對(duì)不發(fā)達(dá)的、幅員廣闊的國(guó)情有相當(dāng)?shù)牟罹唷?/p>

　　埃普里姆。艾莎對(duì)發(fā)展中國(guó)家的財(cái)政政策與貨幣政策及其問題做了大量的論述。如，他談到“發(fā)展中國(guó)家公共部門的就業(yè)人數(shù)，在就業(yè)總?cè)藬?shù)中所占的份額，一般比工業(yè)國(guó)家高。這在某種程度上是因?yàn)榇笮退饺斯�業(yè)商業(yè)和服務(wù)業(yè)企業(yè)，在工業(yè)國(guó)家比在發(fā)展中國(guó)家更重要。欠發(fā)達(dá)國(guó)家由于在政治上迫切需要限制失業(yè)人數(shù)，存在著政府機(jī)構(gòu)膨脹的傾向�！卑�莎在談到直接農(nóng)業(yè)稅的估算問題時(shí)，認(rèn)為“大地主的消費(fèi)有很大一部分是在奢侈品、半奢侈品和進(jìn)口奢侈品上；……，我們認(rèn)為政府之所以未能通過直接稅抑制大、中地主的消費(fèi)，主要是由于這些地主對(duì)財(cái)政政策的制定和實(shí)行施加了政治影響�！卑�莎在討論公共投資時(shí)提出了四項(xiàng)原則，但并沒有就公共工程支出作為一項(xiàng)政策工具時(shí)運(yùn)用于像中國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家所遇到的問題。

　　現(xiàn)在流行的斯蒂格利茨的經(jīng)濟(jì)學(xué)說(shuō)，盡管他對(duì)發(fā)展中國(guó)家的主要發(fā)展障礙等問題都有較為詳盡的“解釋”，但并未對(duì)中國(guó)這樣一個(gè)發(fā)展中國(guó)家的財(cái)政政策工具所表現(xiàn)出的具體特征進(jìn)行描述。

　　就國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)財(cái)政政策的探討，有的側(cè)重于國(guó)債的規(guī)模，也有分析政策工具性擴(kuò)張效應(yīng)與體制性收縮的矛盾，楊目等在對(duì)財(cái)政政策的效力問題進(jìn)行分析時(shí)指出實(shí)踐中財(cái)政政策至少存在五大問題：一是“效率問題。發(fā)達(dá)國(guó)家一般不太愿意用財(cái)政政策，皆因財(cái)政政策效率低下是一通病”；二是“解決失業(yè)的力度不如想象的那樣大”；三是“產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)差的問題”；四是“基本建設(shè)中同樣存在重復(fù)建設(shè)問題”；五是“時(shí)滯問題”。雖然這里不乏對(duì)財(cái)政政策工具特性的一些準(zhǔn)確把握，但不夠全面完整。

　　二、財(cái)政政策工具特性分析

　　財(cái)政政策工具有收入政策工具和支出政策工具。收入政策工具主要是稅收。支出政策工具分為購(gòu)買性支出政策和轉(zhuǎn)移性支出政策，其中，購(gòu)買性支出政策又有公共工程支出政策和消費(fèi)性支出政策之別。

　　1.稅收政策是通過增稅和減稅兩個(gè)方面來(lái)發(fā)揮對(duì)經(jīng)濟(jì)周期的調(diào)節(jié)作用的，具有如下特點(diǎn)：�。�1）需要經(jīng)過一定的法律程序，決策時(shí)滯較長(zhǎng)。一國(guó)政府的稅收增減都是通過調(diào)整稅法來(lái)實(shí)現(xiàn)的，而稅法是需要經(jīng)過一定的政治程序才能通過、付諸實(shí)施的。（2）對(duì)于政府來(lái)說(shuō)減稅容易增稅難，增稅易遭到納稅人的反對(duì)。（3）稅收直接影響人們的可支配收入，而且是無(wú)償?shù)挠谰眯缘挠绊�。�?dāng)政府以增加稅收的辦法來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政赤字時(shí)，實(shí)質(zhì)是將資金從個(gè)人或企業(yè)手中轉(zhuǎn)移到政府手中，如果政府所擴(kuò)大的支出效率不高或無(wú)效益時(shí)，對(duì)需求的抑制作用將是雙重的。（4）政府的減稅政策是通過增加居民的可支配收入實(shí)現(xiàn)的，而這又依賴于居民的邊際消費(fèi)傾向，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)是不確定因素。

　　2.公共工程支出政策。政府人為地?cái)U(kuò)大公共工程支出，更多地承擔(dān)民間不愿意或在蕭條年份不愿意投資的工程，可以擴(kuò)大總需求，有助于經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。公共工程支出政策具有如下特點(diǎn)：　（1）積累性強(qiáng)。公共工程支出政策的結(jié)果往往是形成若干公共投資項(xiàng)目，可供居民長(zhǎng)時(shí)期消費(fèi)，具有積累性質(zhì)，容易受到注重財(cái)政生產(chǎn)性的國(guó)家的青睞。�。�2）效率低下的可能性大。由于投資于公共工程的目的是刺激經(jīng)濟(jì)解決就業(yè)問題，決策往往比較倉(cāng)促，公共工程本身是否必要就成了問題。（3）時(shí)滯長(zhǎng)。一個(gè)工程的建設(shè)期間少則一兩年，多則幾年、十幾年甚至是幾十年，往往是用在勞動(dòng)力和原材料上的開支還沒有花出去之前，經(jīng)濟(jì)的形勢(shì)就有可能變化了，使財(cái)政政策由逆調(diào)節(jié)變成順調(diào)節(jié)，加大了經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的不穩(wěn)定。（4）公共工程政策是中央政府動(dòng)用地方性政策工具來(lái)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，有可能打破原有的均衡，形成地區(qū)間新的不平衡。

　　公共工程是一種地方性公共品，本應(yīng)由地方政府投資。中央政府為調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)刺激需求在某些特定的地方建設(shè)某些公共工程，實(shí)質(zhì)是用全國(guó)的資金為某些地方供給公共品，負(fù)擔(dān)了本該由該地方政府支出的建設(shè)項(xiàng)目，結(jié)果是各地方爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)投資，增大了投資的風(fēng)險(xiǎn)，并會(huì)出現(xiàn)新的苦樂不均現(xiàn)象。因此，公共工程政策工具一定要與政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策協(xié)調(diào)配合。

　　3.政府消耗性支付政策，是指政府直接購(gòu)買勞務(wù)和消費(fèi)品并用于當(dāng)期，如增加政府雇員，提高雇員工資，擴(kuò)大辦公設(shè)備的購(gòu)買，等等。這一政策手段具有如下特點(diǎn)：�。�1）與公共工程支出政策相比，其時(shí)滯短。（2）與轉(zhuǎn)移支出政策相比，其公平性差。如增加政府雇員工資與增加失業(yè)人員的救濟(jì)金相比，前者會(huì)擴(kuò)大就業(yè)者與無(wú)業(yè)者之間的收入差距；如果同時(shí)同比例提高二者的收入，對(duì)需求的影響就取決于他們的邊際消費(fèi)傾向。就單個(gè)消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，其邊際消費(fèi)傾向與他的個(gè)人偏好相關(guān)；就消費(fèi)者群體來(lái)說(shuō)，我們則要從其年齡、職業(yè)、社會(huì)環(huán)境等方面入手分析。與一國(guó)的其他同等素質(zhì)的勞動(dòng)者比較，如果政府雇員的實(shí)際收入（業(yè)余收入、灰色收入甚至是黑色收入均應(yīng)包括在內(nèi)）并不低，則這種支出對(duì)需求的刺激作用也是極其有限的。�。�3）這一政策的效率取決于政府工作的效率。如政府是否有必要設(shè)置那么多的機(jī)構(gòu)，雇用那么多的人員，政府雇員的工資是否已經(jīng)足夠的高，辦公設(shè)施是否已經(jīng)足夠的好，等等。正如艾莎所言，發(fā)展中國(guó)家政府機(jī)構(gòu)本身有膨脹的傾向，這是由于私人大公司并不像工業(yè)化國(guó)家那樣重要，低工資的政府雇員身份本已讓人羨慕不已，普遍地不分功績(jī)貢獻(xiàn)地提高工資對(duì)機(jī)構(gòu)膨脹傾向有刺激作用。（4）政府雇員工資變動(dòng)對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)有重要的影響。一是因?yàn)椤笆炀毤夹g(shù)人員（醫(yī)生、工程師等）較之高級(jí)行政人員和管理人員更有可能移民，因?yàn)榍罢呦碛袕V泛得多的海外市場(chǎng)。”二是任何部門勞動(dòng)者工資的提高都會(huì)不同程度地提高整個(gè)社會(huì)的平均工資水平，特別是政府雇員工資的提高對(duì)社會(huì)有著強(qiáng)烈的示范作用，也相當(dāng)于提高了最低工資水平線，出于降低成本的考慮，理性的企業(yè)寧可減少雇傭工人的數(shù)量，對(duì)擴(kuò)大就業(yè)有一定的負(fù)面影響。（5）消耗性支出特別是政府雇員提高工資的資金來(lái)源應(yīng)該是稅收，避免用政府舉債收入，這是由政府活動(dòng)本身是向社會(huì)提供公共服務(wù)的特性決定的。

　　4.轉(zhuǎn)移支付政策，是通過政府為企業(yè)、個(gè)人或下級(jí)政府提供無(wú)償資金援助，以調(diào)節(jié)社會(huì)分配和生產(chǎn)的政策。如對(duì)居民的補(bǔ)助，對(duì)企業(yè)的投資補(bǔ)助、限價(jià)補(bǔ)助、進(jìn)出口補(bǔ)助等，都會(huì)直接促進(jìn)企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展或保證企業(yè)利潤(rùn)的提高。這一政策具有如下特點(diǎn)：（1）對(duì)國(guó)民收入分配的影響功能較強(qiáng)。轉(zhuǎn)移支出本身具有直接影響國(guó)民收入分配的功能，政府增加對(duì)低收入者的支出，可縮小貧富之間的差距。（2）轉(zhuǎn)移支付政策對(duì)需求的擴(kuò)張作用更大。低收入者的邊際消費(fèi)傾向要比高收入者的邊際消費(fèi)傾向大，增加對(duì)低收入者的財(cái)政補(bǔ)貼支出，對(duì)社會(huì)總需要的刺激作用更大。（3）積累性差。轉(zhuǎn)移支付資金轉(zhuǎn)化為積累資金的可能性要比上述兩項(xiàng)支出政策要小，其用于消費(fèi)的部分將更大。（4）對(duì)需求的影響與受益者的層次關(guān)系重大。如從年齡結(jié)構(gòu)看，通常年輕人的邊際消費(fèi)傾向最大，中年人其次，老年人的邊際消費(fèi)傾向最低。

　　財(cái)政支出政策還以倍數(shù)擴(kuò)張的乘數(shù)效應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響，政府應(yīng)根據(jù)不同情況選擇不同組合的支出政策。同時(shí)也需要與稅收政策等密切配合，發(fā)揮出較好的政策效果。

　　5.公債政策。公債發(fā)行是財(cái)政部門的重要事項(xiàng)，但發(fā)行公債要對(duì)金融狀況造成一定的影響甚至是重大的沖擊。在公債的如何發(fā)行、何時(shí)發(fā)行、發(fā)行條件等問題上，需要注意如下因素：首先是社會(huì)資金供求狀況，特別是社會(huì)閑置資金對(duì)公債的需求；其次是金融狀況，如信貸規(guī)模、利率、金融市場(chǎng)的完善程度等；再次是政府的應(yīng)債能力，特別是在社會(huì)對(duì)國(guó)債需求空間較大的情況下，更要避免出現(xiàn)政府債務(wù)負(fù)擔(dān)過重的局面。公債本身是一種直接信用，可以避免間接信用過度所導(dǎo)致的金融風(fēng)險(xiǎn)。但是，在有些情況下，它也會(huì)變成一種間接的融資渠道，如商業(yè)銀行選擇公債為資金的主要“貸放”對(duì)象時(shí)，間接融資所固有的問題便有可能在此產(chǎn)生。

　　三、結(jié)論

　　上述分析，我們可以有如下結(jié)論：�。�1）稅收是一個(gè)不可輕易使用的政策工具。（2）公共工程是一種地方性公共品，屬于準(zhǔn)公共品性質(zhì)，更適宜于由地方政府提供，公共工程政策實(shí)質(zhì)是中央政府利用本應(yīng)由地方政府操作的政策工具來(lái)實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)節(jié)的目標(biāo)，是一種中央花錢地方辦事的做法。（3）刺激需求不能僅僅依靠擴(kuò)大財(cái)政支出，加快經(jīng)濟(jì)體制改革增加制度供給是更為根本性的政策。（4）改變城市本位思想，真正確立農(nóng)民的市場(chǎng)主體地位，通過體制改革增加農(nóng)民收入，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)走出低谷的必要之路。（5）在公債發(fā)行問題上，避免對(duì)商業(yè)銀行的過度依賴，以化解潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)。