摘要：公共物品是獨(dú)立于私人物品和商品之外的，其生產(chǎn)和消費(fèi)不能以市場(chǎng)方式解決的一種特殊物品或環(huán)境，是社會(huì)和個(gè)人生活的可能性和必要性條件。加深對(duì)公共物品的認(rèn)識(shí)和研究不僅對(duì)現(xiàn)代公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的發(fā)展具有開拓性意義，而且對(duì)我們進(jìn)一步認(rèn)識(shí)市場(chǎng)的局限性、科學(xué)界定政府職能和防止政府職能異化都具有重要意義。

　　關(guān)鍵詞：公共物品；政府職能；政府職能異化

　　“公共物品”作為經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)專業(yè)術(shù)語是美國現(xiàn)代著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅？薩繆爾森（Paul Samuelson）1954年在其《公共消費(fèi)純論》（The Pure Theory of Pubic Expenditure）一文中提出來的。這一概念的提出不僅對(duì)現(xiàn)代公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的發(fā)展具有開拓性意義，而且對(duì)我們進(jìn)一步認(rèn)識(shí)市場(chǎng)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的局限性、科學(xué)界定政府職能具有重要意義。本文擬就如何全面理解公共物品的內(nèi)涵以及公共物品與政府職能的關(guān)系問題作進(jìn)一步探討。

　　一、公共物品的內(nèi)涵

　　所謂公共物品，從所屬關(guān)系上講是相對(duì)私人物品而言的，其根本特征在于它的公共屬性。

　　“薩繆爾森發(fā)展了有關(guān)‘公共物品’的分析性定義，他把‘公共物品’與‘私人物品’明確區(qū)分開來，并結(jié)合到關(guān)于市場(chǎng)失靈的理論中�！盵1]（P79-80）薩繆爾森的公共物品學(xué)說的核心在于，按照新古典模式通常的假定，市場(chǎng)不能生產(chǎn)充分而純粹的公共物品。所以，就公共物品而言，市場(chǎng)失靈是不可避免的。在此基礎(chǔ)上，美國當(dāng)代著名經(jīng)濟(jì)倫理學(xué)家喬治？恩德勒（Georges Enderle）在其《面向行動(dòng)的經(jīng)濟(jì)倫理學(xué)》（Action—oriented Business Ethics）一書中提出，“甚至可更廣義地理解公共物品，即把它理解為社會(huì)和個(gè)人生活及追求經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的可能性的條件�！盵1]（82）幻盡管薩繆爾森和恩德勒對(duì)公共物品在理論上進(jìn)行了較為廣泛和深入的研究，但我們不難看出，他們對(duì)公共物品的研究還主要集中在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域。筆者認(rèn)為，公共物品作為一種特殊性質(zhì)和特殊形式的社會(huì)存在，涉及到社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域和人們生活的方方面面，是整個(gè)人類社會(huì)賴以存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。對(duì)這樣一個(gè)有著特殊意義的物品的認(rèn)識(shí)和研究，僅僅停留在某一個(gè)領(lǐng)域是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

　　我們有必要擴(kuò)大對(duì)它的研究領(lǐng)域，進(jìn)一步加深對(duì)它的認(rèn)識(shí)。

　　根據(jù)公共物品的本質(zhì)屬性，我們可以將其分為兩大類，即自然屬性公共物品和社會(huì)屬性公共物品。自然屬性公共物品有陽光、空氣等，它們屬性比較單一，沒有地域?qū)傩院碗A級(jí)屬性，屬于有機(jī)會(huì)享受到或依賴它們的一切生命，是一切生命賴以生存的基礎(chǔ)。相對(duì)自然屬性的公共物品而言，社會(huì)屬性的公共物品則復(fù)雜得多，公共物品的社會(huì)屬性通常包含公共物品的政治屬性、經(jīng)濟(jì)屬性、文化屬性和社會(huì)公益屬性。政治屬性的公共物品主要是指為國家和公眾提供政治服務(wù)的國家機(jī)器（如軍隊(duì)、警察、法院、監(jiān)獄）和部分政府職能。主要表現(xiàn)形式：為一個(gè)國家對(duì)外捍衛(wèi)本國主權(quán)，抵御外敵侵略，保衛(wèi)國家安全和國民生命、財(cái)產(chǎn)安全的軍事職能；擴(kuò)大對(duì)外交往、加強(qiáng)對(duì)外合作、維護(hù)世界和平、促進(jìn)共同發(fā)展的外交職能；對(duì)內(nèi)依法打擊犯罪，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)公正的專政職能，在憲法和法律的范圍內(nèi)，充分發(fā)揚(yáng)民主，充分行使人民當(dāng)家作主的權(quán)力的民主職能等。經(jīng)濟(jì)屬性的公共物品主要是指政府為社會(huì)創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的措施和手段，維持市場(chǎng)秩序、對(duì)國有資產(chǎn)進(jìn)行管理等。文化屬性的公共物品主要是指民族精神、道德風(fēng)尚、公共教育、科學(xué)知識(shí)、文學(xué)藝術(shù)、文化遺產(chǎn)等。而社會(huì)公益屬性的公共物品則主要包括社會(huì)公益性基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、公共服務(wù)等。

　　公共物品的二重屬性，決定了其生產(chǎn)方式也有兩種：自然屬性的公共物品主要是自然界自生自滅的，如地球上的陽光、空氣等，它們的產(chǎn)生和消亡是不以任何人的意志為轉(zhuǎn)移的，更不能靠市場(chǎng)機(jī)制來生產(chǎn)和消費(fèi)。但人類在對(duì)這些物品使用的過程中，也不同程度地對(duì)這些物品產(chǎn)生了一些影響，如人類活動(dòng)所產(chǎn)生的廢氣對(duì)地球臭氧層的影響就直接改變了陽光對(duì)地球的影響，溫室效應(yīng)使全球氣候變暖就是一個(gè)典型例子。另外，人類活動(dòng)對(duì)空氣的直接污染，也不同程度地改變了空氣的原始特征。社會(huì)屬性的公共物品的生產(chǎn)則主要由社會(huì)，具體地說是由國家、政府或社會(huì)公眾來完成的。如政治屬性公共物品的生產(chǎn)只能由國家及代表國家政治利益的相關(guān)部門來完成，私人不可能擁有真正意義上的軍隊(duì)、警察。經(jīng)濟(jì)屬性的公共物品的生產(chǎn)，同樣也只能由政府及其職能部門來完成。因?yàn)槿魏蝹�(gè)人或企業(yè)都沒有能力，也不可能來維護(hù)一個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)秩序，更不可能對(duì)一個(gè)區(qū)域或一個(gè)國家的宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控。社會(huì)公益屬性的公共物品的生產(chǎn)，原則上也同樣只能由政府及其職能部門來完成。但在這一領(lǐng)域，我們不排除有些熱愛社會(huì)公益事業(yè)的個(gè)人、企業(yè)或社團(tuán)不以直接贏利為目的而投資一些社會(huì)公益屬性的公共物品的生產(chǎn)，但這畢竟是有限的，因?yàn)樗�不符合資本運(yùn)行的客觀規(guī)律。至于文化屬性的公共物品的形成就更是人類長期以來精神文化生活和集體智慧的結(jié)晶。如一個(gè)民族的民族精神、一個(gè)社會(huì)的道德風(fēng)尚以及人類在長期的生產(chǎn)、生活中不斷探索和總結(jié)出來的科學(xué)知識(shí)、文化藝術(shù)等。即使有些杰出的思想家、科學(xué)家、藝術(shù)家等為人類文化屬性的公共物品的形成作出了杰出的貢獻(xiàn)，但他們的貢獻(xiàn)一旦被社會(huì)所公認(rèn)，就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出私有的范疇，成為人類共同的精神財(cái)富。

　　公共物品的生產(chǎn)和維護(hù)同樣需要成本，這種成本具有外部性，即一方面無法將生產(chǎn)和維護(hù)公共物品的成本從公共物品的使用者（或消費(fèi)者）身上收回；另一方面公共物品的使用者（或消費(fèi)者）很容易將這種成本轉(zhuǎn)嫁給納稅人。公共物品生產(chǎn)成本的外部性特征為“搭便車”，即不付費(fèi)而享受公共產(chǎn)品。公共物品生產(chǎn)成本的外部性特征使得公共物品的生產(chǎn)不能以市場(chǎng)的方式來進(jìn)行。

　　恩德勒從公共物品使用（或消費(fèi)）的角度，指出：“有兩條原則定義公共物品。第一條原則是非排斥原則，即與私人物品比較，對(duì)受（公共物品）影響的和受個(gè)人或集團(tuán)權(quán)利限定的‘消費(fèi)’不排斥其他人的消費(fèi)，不論出于技術(shù)的原因（因?yàn)槲锲返男再|(zhì)不允許排斥）或者效率的原因（因?yàn)檫@種通過價(jià)格負(fù)擔(dān)的排斥將不恰當(dāng)?shù)刈兊冒嘿F），還是出于法律或倫理的原因（因?yàn)槠渌�人不�?yīng)當(dāng)被排斥）。第二條原則是非敵對(duì)原則。它假定與其他消費(fèi)者的關(guān)系（即不止一個(gè)消費(fèi)者對(duì)這物品感興趣），缺乏敵對(duì)性或競(jìng)爭(zhēng)性�！盵1]（P84）當(dāng)我們?cè)阢逶∶髅牡年柟�、呼吸清新的空氣、欣賞大自然的美景時(shí)，我們沒有排他的必要，也沒有排他的可能。中國的街道不僅中國人可以走，外國人也同樣可以走。公共物品使用的共享屬性（或非排他屬性），不僅體現(xiàn)在自然屬性的公共物品之中，社會(huì)屬性的公共物品也是如此。如一個(gè)國家的國家機(jī)器雖然屬于這個(gè)國家，但它保護(hù)的不僅僅是本國公民的合法權(quán)益，外國公民在這個(gè)國家的合法權(quán)益一樣也能得到保護(hù)。

　　由此可見，公共物品不是一般意義上的物品。首先，它不是一般意義上的私人物品，真正意義上的公共物品是不可能被私有化的，就好像誰也不可能將陽光和空氣占為己有一樣。其次，公共物品也不是一般意義上的商品，是不能被用來交換的。再次，公共物品的生產(chǎn)和消費(fèi)不能靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方式來運(yùn)作，也就是說，市場(chǎng)不可能生產(chǎn)真正意義上的公共物品，公共物品的消費(fèi)也不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律。據(jù)此，我們可以把公共物品定義為：公共物品是獨(dú)立于私人物品和商品之外的，其生產(chǎn)和消費(fèi)不能以市場(chǎng)運(yùn)作的方式來進(jìn)行的一種特殊物品或環(huán)境，是社會(huì)和個(gè)人生活（包括政治生活、經(jīng)濟(jì)生活、文化生活及日常生活）的可能性和必要性條件。

　　二、政府職能的基本定位

　　根據(jù)以上對(duì)公共物品的分析，我們不難發(fā)現(xiàn)公共物品對(duì)于人類生存和發(fā)展有著極端的重要性。但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于資本追求利潤最大化的本質(zhì)特征，我們根本不可能通過市場(chǎng)運(yùn)作的方式來為社會(huì)提供無利可圖，準(zhǔn)確地說，是無直接利益可圖的公共物品。那么，公共物品生產(chǎn)的重任就責(zé)無旁貸地落在了政府的肩上。

　　對(duì)政府的理解，通常有廣義和狹義兩種含義。廣義的政府是對(duì)所有依法行使國家權(quán)力機(jī)關(guān)的統(tǒng)稱，包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等。狹義的政府則特指執(zhí)行和貫徹國家法律，負(fù)責(zé)組織、管理和實(shí)施國家事務(wù)的行政機(jī)關(guān)。本文所指的政府是指廣義上的政府。從本質(zhì)上來說，政府也是一個(gè)社會(huì)組織。與國家不同，“政府是人和制度的組合體，它依賴并從屬于國家，是國家表示意志、發(fā)布命令、處理事務(wù)的機(jī)關(guān)，它的一系列職能都是國家職能的具體化�！盵2]（P6）

　　盡管人們對(duì)政府的起源眾說紛紜，對(duì)政府存在的必要性也意見不一，但現(xiàn)實(shí)生活中，人們普遍認(rèn)為，政府對(duì)于人們實(shí)現(xiàn)公眾利益和獲得公共服務(wù)是必要的。從社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)分工和政府所承擔(dān)的公共職能及公共義務(wù)分析，政府的存在是必要的、合理的。為了使政府更好地履行自己的職責(zé)，公眾賦予政府一定的公共職能和公共權(quán)力。從政治的角度看，政府職能是國家機(jī)器的集中體現(xiàn)，在代表公共利益、公共意志和公共權(quán)力方面具有廣泛性，在維護(hù)公共利益、公共意志和公共權(quán)力方面具有強(qiáng)制性。正是由于這種代表公共利益的性質(zhì)，決定了政府的職能首先應(yīng)當(dāng)是公共職能，政府職能的基本任務(wù)應(yīng)當(dāng)是努力滿足公眾的公共需要，為他們提供公共物品和公共服務(wù)。從經(jīng)濟(jì)的角度看，政府擁有任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人所沒有的公共資源和依法對(duì)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行宏觀調(diào)控的職能和手段。

　　總體而言，政府職能是政府依法對(duì)國家社會(huì)生活各領(lǐng)域進(jìn)行管理和服務(wù)所具有的職責(zé)與作用。但由于各國國情不一，政府在管理社會(huì)事務(wù)，特別是在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中所發(fā)揮的作用也不盡相同，所以不存在完全意義上的標(biāo)準(zhǔn)的政府職能。隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化步伐的加快，人們對(duì)政府職能的理解和定位逐步趨向一致，既然政府是人們?yōu)榱藢?shí)現(xiàn)公眾利益和獲得公共服務(wù)而存在的，那么政府的根本任務(wù)就是為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共物品。如使公民享有充分的民主和自由；提供優(yōu)美便利的生活環(huán)境、良好的社會(huì)秩序和完善的社會(huì)保障體系；建立快速應(yīng)急機(jī)制，確保公共安全；捍衛(wèi)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整；促使社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速穩(wěn)定發(fā)展和支持、繁榮文化事業(yè)等。就我國政府而言，經(jīng)濟(jì)的全球化也要求我國政府職能不斷轉(zhuǎn)變，以便提供更好的公共物品。這些職能包括：加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控；促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展；為改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境；加強(qiáng)法制建設(shè)，創(chuàng)造統(tǒng)一、規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境和秩序等。這些政府職能實(shí)際上就是中國參與經(jīng)濟(jì)全球化所必須提供的公共物品。

　　三、怎樣防止政府職能異化

　　政府的根本任務(wù)是為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共物品，如果政府沒有很好地履行這一公共職能，甚至越出了這一范圍，就有可能導(dǎo)致政府職能的異化。對(duì)于曾經(jīng)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的國家而言，防止政府職能異化是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和行政體制內(nèi)在矛盾的反映和必然要求�！耙杂�(jì)劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)并為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)服務(wù)的原行政體制具有全能主義的特征。全能主義政府是一個(gè)在某種崇高意識(shí)形態(tài)的指導(dǎo)下，實(shí)行大規(guī)模干預(yù)以圖徹底改造和重塑社會(huì)的大政府�！盵3]（P17）在全能主義政府領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)里，政府是積極的主體，社會(huì)是被動(dòng)的客體，社會(huì)難以對(duì)政府及其工作人員的行為實(shí)施有效的監(jiān)督和約束。失去有效監(jiān)督和約束的政府，其職能異化是必然的、不可避免的。那么，我們應(yīng)當(dāng)怎樣來防止政府職能異化呢？第一，政府要走出全能主義政府的怪圈，忠實(shí)履行自己的本質(zhì)職能。我國雖然經(jīng)過了20多年的改革開放，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已初步建立，但政府管理社會(huì)、服務(wù)社會(huì)（尤其在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域）的手段和方式仍沒有完全擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響。政府職能異化現(xiàn)象還在一定程度上和一定范圍內(nèi)存在。

　　第二，健全監(jiān)督機(jī)制，做到依法行政。加強(qiáng)對(duì)政府權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，做到依法行政，把人民賦予的權(quán)力用來為人民服務(wù)是防止政府職能異化的外部約束機(jī)制。要進(jìn)一步健全和加強(qiáng)這一外部約束機(jī)制，把權(quán)力運(yùn)行置于有效的制約和監(jiān)督之下，防止權(quán)力濫用，確保依法行政。

　　第三，加強(qiáng)自身建設(shè)，提高執(zhí)政能力。執(zhí)政能力是指政府依法行使職能的能力和本領(lǐng)。要提高執(zhí)政能力，加強(qiáng)政府自身建設(shè)是非常必要的。政府自身建設(shè)主要包括，一是根據(jù)政府職能科學(xué)合理地設(shè)置和適時(shí)調(diào)整政府機(jī)構(gòu)并明確各自的職責(zé)；二是根據(jù)政府職能配備一支高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍，不斷強(qiáng)化他們的行政行為規(guī)范和職業(yè)道德規(guī)范，不斷提高依法行政的能力。

　　第四，牢記為人民服務(wù)的宗旨，不與民爭(zhēng)利。服務(wù)社會(huì)、服務(wù)大眾是政府存在的理論根據(jù)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。執(zhí)政為民是對(duì)政府的本質(zhì)要求。各級(jí)政府要把維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益作為制定政策、開展工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，始終保持同人民群眾的血肉聯(lián)系，杜絕以權(quán)謀私，不與民爭(zhēng)利，真正做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，這是防止政府職能異化的原動(dòng)力。

　　第五，以實(shí)際行動(dòng)取信于民，擺脫信任危機(jī)。建國55年來，我國從一個(gè)四分五裂、貧窮落后的半封建、半殖民社會(huì)轉(zhuǎn)變成為人民生活總體上達(dá)到小康水平，各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)欣欣向榮的社會(huì)主義社會(huì)，政府功不可沒。但面對(duì)新形式新任務(wù)，我們的執(zhí)政方式、領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制還需要進(jìn)一步加以完善。解決存在的問題，提高公民對(duì)政府的信任度，以實(shí)際行動(dòng)取信于民是防止政府職能異化，擺脫政府信任危機(jī)的重要措施。

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