一、單純調(diào)整總量關(guān)系的政策定位已經(jīng)不能適應(yīng)需要

　　進(jìn)入2002年以來(lái)，關(guān)于積極財(cái)政政策應(yīng)否“淡出”的爭(zhēng)論再趨熱烈。呼吁“淡出”的理由不無(wú)道理：國(guó)債規(guī)模的連續(xù)增長(zhǎng)會(huì)給長(zhǎng)期財(cái)政收支平衡帶來(lái)不利影響，過(guò)度依賴財(cái)政投資的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可能把財(cái)政拖入無(wú)法退出的困境，政府持續(xù)投入會(huì)導(dǎo)致對(duì)民間投資和市場(chǎng)化力量的“擠出”效應(yīng)等。反對(duì)“淡出”的聲音也有依據(jù)：2001年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議著重強(qiáng)調(diào)指出“擴(kuò)大內(nèi)需是一個(gè)需要長(zhǎng)期堅(jiān)持的戰(zhàn)略方針”，在當(dāng)前世界市場(chǎng)緊縮的環(huán)境下財(cái)政政策是支持中國(guó)“一花獨(dú)秀”的重要支點(diǎn)，力保增長(zhǎng)是緩解當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中各種矛盾的必要條件等。

　　一個(gè)基本判斷是，僅僅在目前財(cái)政政策的職能定位下實(shí)際上是無(wú)法找出是否應(yīng)當(dāng)“淡出”的結(jié)論的。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)討論的，是在中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過(guò)程中財(cái)政的政策性職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題。

　　我們目前所說(shuō)的“積極的財(cái)政政策”，是在以宏觀調(diào)控為基本目標(biāo)的財(cái)政政策。在經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上，“宏觀”的含義就是“總量”。宏觀調(diào)控就是對(duì)總供給與總需求之間的總量平衡關(guān)系的調(diào)控。無(wú)需爭(zhēng)議的事實(shí)是，從1998年以來(lái)，我國(guó)的積極財(cái)政政策始終是以調(diào)整供大于求的總量失衡狀況為目標(biāo)的，而調(diào)控總量又是為了支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。當(dāng)前，一個(gè)值得討論的問(wèn)題是，政府支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政策著力點(diǎn)究竟應(yīng)當(dāng)落在何處。

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論中，財(cái)政政策參與對(duì)總量平衡關(guān)系調(diào)節(jié)存在兩個(gè)前提。一是競(jìng)爭(zhēng)、多元化產(chǎn)權(quán)主體下的分散決策已經(jīng)成為各種經(jīng)濟(jì)資源的主要配置力量，二是社會(huì)已經(jīng)形成為一個(gè)相對(duì)平衡的利益分配格局。正常情況下，政府的財(cái)政政策只針對(duì)那些“市場(chǎng)失效”的領(lǐng)域或某些使社會(huì)利益平衡格局被打破的因素進(jìn)行校正、抵消、補(bǔ)償?shù)确绞降恼{(diào)節(jié)。

　　中國(guó)存在上述兩個(gè)前提嗎？顯然不存在。至少是不充分存在。我們面臨的問(wèn)題不是個(gè)別領(lǐng)域的“市場(chǎng)失效”，而是市場(chǎng)發(fā)育不充分導(dǎo)致市場(chǎng)的資源配置效率太低，以致結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)展不快；不是局部社會(huì)利益關(guān)系的調(diào)整，而是改革過(guò)程中社會(huì)利益構(gòu)成的再組合。

　　從1998年以來(lái)，我們對(duì)“擴(kuò)大內(nèi)需”的認(rèn)識(shí)走過(guò)了三個(gè)階段。在第一階段，政策的著眼點(diǎn)在于應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)的影響和此前反通貨膨脹政策的滯后影響。1999年中央明確提出“擴(kuò)大內(nèi)需是戰(zhàn)略方針”之后，我們認(rèn)識(shí)到，短缺時(shí)代已經(jīng)結(jié)束，供大于求已經(jīng)成為市場(chǎng)供求關(guān)系的常態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵已經(jīng)從擴(kuò)張供給轉(zhuǎn)變?yōu)閿U(kuò)張需求。從“十五”計(jì)劃的醞釀過(guò)程迄今，人們已經(jīng)清楚無(wú)誤地看到，影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和需求擴(kuò)張的主要因素是結(jié)構(gòu)性矛盾突出，是社會(huì)的經(jīng)濟(jì)預(yù)期不良，是城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展不平衡。就是說(shuō)，制約中國(guó)短、中期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的因素主要是長(zhǎng)期性、戰(zhàn)略性、體制性因素。

　　二、促進(jìn)增長(zhǎng)的財(cái)政政策應(yīng)當(dāng)承擔(dān)戰(zhàn)略性職

　　顯然，財(cái)政的政策性職能不能“淡出”，但目前的政策方式應(yīng)當(dāng)?shù)�出。�?cái)政政策的著力點(diǎn)應(yīng)當(dāng)從財(cái)政直接投資引導(dǎo)投資需求增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變到解決長(zhǎng)期性、戰(zhàn)略性、體制性難題上來(lái)。從當(dāng)前看，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)，我國(guó)的財(cái)政政策應(yīng)當(dāng)努力實(shí)現(xiàn)向以下三個(gè)方面的調(diào)整。

　　（一）加快結(jié)構(gòu)調(diào)整，對(duì)資本退出施以財(cái)政援助

　　“十五”計(jì)劃明確提出“結(jié)構(gòu)調(diào)整是主線”。目前普遍性的供大于求與城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款持續(xù)增長(zhǎng)并存的狀況明確顯示出，我國(guó)的供給結(jié)構(gòu)與消費(fèi)結(jié)構(gòu)存在著尖銳的矛盾；而且我國(guó)的資源結(jié)構(gòu)已經(jīng)不能支撐現(xiàn)有生產(chǎn)系統(tǒng)的粗放式擴(kuò)張。但“十五”執(zhí)行迄今，結(jié)構(gòu)調(diào)整遇到了資本難以退出的阻滯。

　　在結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級(jí)的過(guò)程中，增量投入所能起到的作用總是極其有限的，關(guān)鍵是要依靠存量資源在產(chǎn)業(yè)間的流動(dòng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，存量資源的跨產(chǎn)業(yè)流動(dòng)是資本重新優(yōu)化配置的結(jié)果。但中國(guó)的情況是缺乏市場(chǎng)化的系統(tǒng)支持資本退出。資本無(wú)法從原有配置領(lǐng)域順暢退出，也就無(wú)法重新優(yōu)化配置，結(jié)構(gòu)調(diào)整就難以奏效。

　　資本退出首先需要有產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)化流動(dòng)渠道。但產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)化僅僅是資本退出的必要條件而非充分條件。在多元化的社會(huì)利益結(jié)構(gòu)中，資本能否順暢退出，還在于資本能否得到必要的補(bǔ)償。通俗說(shuō)就是，資本退出的基本前提是能否“撈回本”，至少是部分地“撈回本”。

　　即或在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)充分發(fā)達(dá)的情況下，與結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級(jí)相聯(lián)系的資本補(bǔ)償也需要政府的政策支持。人們熟知的“加速折舊”就是政府運(yùn)用財(cái)稅手段滿足資本補(bǔ)償要求、促進(jìn)結(jié)構(gòu)升級(jí)的一項(xiàng)重要政策。

　　實(shí)際上，加速折舊也并不能保證資本在結(jié)構(gòu)調(diào)整中得到充分的補(bǔ)償。經(jīng)濟(jì)學(xué)研究早就發(fā)現(xiàn)，當(dāng)結(jié)構(gòu)升級(jí)加速時(shí)，生產(chǎn)能力過(guò)剩領(lǐng)域的資本為避免投資損失，通常并不是自動(dòng)選擇退出，而是采取相反的對(duì)策，進(jìn)一步擴(kuò)大投入，擴(kuò)張規(guī)模，力圖把別的供給者“擠”出局。這就是“市場(chǎng)失效”。顯然，市場(chǎng)機(jī)制導(dǎo)致的這種資源配置取向只會(huì)造成更大規(guī)模的過(guò)剩，非常不利于結(jié)構(gòu)升級(jí)。調(diào)整“市場(chǎng)失效”需要政策的干預(yù)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，政策干預(yù)的有效方式是提供資本補(bǔ)償援助。具體說(shuō)，就是政府以一定價(jià)格出錢收購(gòu)、封存或淘汰過(guò)剩生產(chǎn)能力，讓那些過(guò)剩領(lǐng)域的資本能夠全部或者部分地得到補(bǔ)償，避免“市場(chǎng)失效”下的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。

　　當(dāng)前，我們有必要格外注重研究“資本補(bǔ)償”的問(wèn)題。一方面，從中國(guó)自身情況看，由于產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)化流動(dòng)渠道極其狹窄，大量存量資本實(shí)際上被“套”在特定領(lǐng)域中無(wú)法實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)間的重新配置。在資本利益、地方利益的雙重拖曳下，存量資本為避免“血本無(wú)歸”，只能選擇破釜沉舟的“背水一戰(zhàn)”，繼續(xù)在原有領(lǐng)域擴(kuò)大投入。2001年中國(guó)的鋼產(chǎn)量為1.4億噸，而且2002年很可能達(dá)到1.7億噸，但其中增長(zhǎng)最快的仍是低端的普通鋼，產(chǎn)業(yè)的快速擴(kuò)張并沒有帶來(lái)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的明顯改善。另一方面，由于科技進(jìn)步的不斷加速，傳統(tǒng)的“折舊”方式已經(jīng)不能抵償固定資產(chǎn)“無(wú)形損耗”導(dǎo)致的資本“縮水”。據(jù)2002年《財(cái)富》雜志公布的數(shù)據(jù)，2001年全美收入最高的500家公司，其年盈利總額已經(jīng)從2000年的4440億美元跌至2001年的2060億美元，跌幅達(dá)到了53％�！靶陆�(jīng)濟(jì)”使全世界的資本都面臨資本無(wú)法補(bǔ)償?shù)奈�機(jī)。

　　擴(kuò)大對(duì)外開放、提高國(guó)際產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整與促進(jìn)增長(zhǎng)、平衡供求實(shí)際上已經(jīng)表現(xiàn)出了共同的政策需求。財(cái)政政策應(yīng)當(dāng)在資本退出的補(bǔ)償援助上發(fā)揮更大的作用。國(guó)債還應(yīng)當(dāng)發(fā)，但對(duì)過(guò)剩生產(chǎn)能力施行政策性收購(gòu)，施以退出性的政策援助應(yīng)當(dāng)成為國(guó)債資金新的重點(diǎn)配置領(lǐng)域之一。煤炭“關(guān)井”、鋼鐵“限產(chǎn)”、淘汰不能達(dá)到經(jīng)濟(jì)規(guī)模的石化裝置等都應(yīng)當(dāng)提供政策性補(bǔ)償。政策要有效力，關(guān)鍵不在于規(guī)定要做什么和不要做什么，而在于調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系。實(shí)際上，目前我國(guó)農(nóng)業(yè)中實(shí)施的“一退三還”、“坡地休耕”等政策就是對(duì)產(chǎn)業(yè)退出給予財(cái)政性援助的政策。農(nóng)業(yè)中的實(shí)踐已經(jīng)證明，對(duì)“退出”提供補(bǔ)償實(shí)際上是一種代價(jià)最低、效率最高的政策。

　　（二）承擔(dān)改革成本，改善社會(huì)經(jīng)濟(jì)預(yù)期

　　在過(guò)去幾年擴(kuò)大內(nèi)需的研究中，人們普遍注意到社會(huì)經(jīng)濟(jì)預(yù)期對(duì)供求關(guān)系的影響。從表層看，影響人們支出預(yù)期的主要是就業(yè)、住房、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等方面制度的改革，影響人們收入預(yù)期的主要是“下崗”現(xiàn)象的普遍化和就業(yè)崗位的短缺。但從對(duì)這些表層現(xiàn)象的深入分析中可知，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家相區(qū)別，影響中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)預(yù)期的主要因素并非是單純的景氣循環(huán)以及通貨膨脹、通貨緊縮的交替，而是對(duì)改革代價(jià)的擔(dān)心。

　　中國(guó)的改革進(jìn)程面臨一個(gè)非常現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，就是誰(shuí)來(lái)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌代價(jià)的問(wèn)題。從現(xiàn)實(shí)情況看，我們至少對(duì)以下若干方面的轉(zhuǎn)軌成本仍缺乏明確的制度安排。

　　一是有償解除勞動(dòng)合同的代價(jià)。在過(guò)去二十多年的改革進(jìn)程中，我們?cè)谖镔|(zhì)要素如何與原有體制告別上做出了很多努力。到21世紀(jì)初，如何讓人這種要素和舊體制告別，也就是有償解除勞動(dòng)合同的問(wèn)題提上了日程。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的那些國(guó)有職工如果不能在勞動(dòng)關(guān)系上退出國(guó)有經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌改造實(shí)際上是不可能完成的。因?yàn)樗麄儗?shí)際占有和支配著這個(gè)系統(tǒng)中的所有資源。1.2億國(guó)有職工，每人有償解除勞動(dòng)合同的代價(jià)哪怕只是1萬(wàn)元，總量就需要1.2萬(wàn)億元。

　　二是完善社會(huì)保障體系的代價(jià)。在原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，職工的福利或者社會(huì)保障問(wèn)題是全部包含在企業(yè)成本中的�，F(xiàn)在我們要全部外化到社會(huì)統(tǒng)籌這樣一個(gè)符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的方式中去。這就帶來(lái)了一個(gè)問(wèn)題，誰(shuí)來(lái)把以前扣除的那部分積累補(bǔ)足。

　　三是化解銀行不良資產(chǎn)的代價(jià)。在舊體制下，銀行不過(guò)是政府的一個(gè)出納部門。舊體制和改革過(guò)程中的一些缺陷導(dǎo)致了現(xiàn)有銀行大量不良資產(chǎn)的問(wèn)題。這并不是銀行作為一個(gè)企業(yè)在自身的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的無(wú)能所導(dǎo)致的，或者說(shuō)不完全是。例如“撥改貸”形成的不良資產(chǎn)、政府通過(guò)種種行政干預(yù)讓銀行發(fā)放貸款導(dǎo)致的不良資產(chǎn)等�，F(xiàn)在要靠銀行通過(guò)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)來(lái)化解這些不良資產(chǎn)，這實(shí)際上辦不到。

　　四是回贖國(guó)有資產(chǎn)支配權(quán)的代價(jià)。中國(guó)的一個(gè)特殊性是，國(guó)有資產(chǎn)實(shí)際上并沒有真正在中央政府手里，而是被形形色色的既得利益集團(tuán)支配著。實(shí)際上在我們改革的初始階段，中國(guó)就已經(jīng)存在著“條條”、“塊塊”的個(gè)別利益。并不是私人部門發(fā)育起來(lái)之后，我們才有了推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的個(gè)別利益、局部利益。中國(guó)在計(jì)劃體制下表面上是中央集權(quán)，實(shí)際上中央集權(quán)所能管到的只是一個(gè)并不龐大的增量部分。所有的存量資產(chǎn)都掌握在那些分散于不同地區(qū)或者不同部門的地方政府和實(shí)際支配者手中�！皣�(guó)有經(jīng)濟(jì)改革”背后的深層次問(wèn)題是要贖回那些名義上歸國(guó)家所有的，實(shí)際上是由地方、部門甚至是為一些“國(guó)企老總”實(shí)際占有，為他們的局部利益最大化服務(wù)的那部分產(chǎn)權(quán)�，F(xiàn)在看來(lái)，要讓國(guó)有經(jīng)濟(jì)真正融入市場(chǎng)體系，我們可能不得不對(duì)那些依靠舊體制實(shí)際占有著國(guó)有資源的利益群體支付一個(gè)“回贖”的代價(jià)。

　　應(yīng)當(dāng)注意到的是，改革成本是一種具有“一次性”特點(diǎn)的支出，不能靠分?jǐn)偟浇?jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程的經(jīng)常性支出里面的方式化解。例如，我們不能把“有償解除勞動(dòng)合同”的代價(jià)攤?cè)肫髽I(yè)的經(jīng)營(yíng)成本中，也不能靠一兩年的財(cái)政支出滿足完善社保體系的需要。我們也不能指望正常的擴(kuò)大再生產(chǎn)投入部分來(lái)分擔(dān)轉(zhuǎn)軌代價(jià)，例如讓解決增量投入的資本市場(chǎng)融資功能完全承擔(dān)起“債轉(zhuǎn)股”的股權(quán)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題。

　　一方面，制度轉(zhuǎn)軌本身就具有“公共產(chǎn)品”性質(zhì)，這個(gè)成本不能、也不應(yīng)當(dāng)直接分?jǐn)偟骄用癫块T、企業(yè)部門的收入或成本中來(lái)；另一方面，中國(guó)的轉(zhuǎn)軌代價(jià)是和告別“一大二公”的原有體制密切聯(lián)系在一起的，這些代價(jià)，說(shuō)到底是原有體制下以國(guó)家、政府、國(guó)有經(jīng)濟(jì)名義形成的代價(jià)。從這個(gè)意義上說(shuō)，改革成本的主要承擔(dān)者應(yīng)當(dāng)是政府。在我國(guó)積極的財(cái)政政策中，“積極”的含義將更多地體現(xiàn)于合理承擔(dān)改革成本上。

　　財(cái)政承擔(dān)改革成本的一個(gè)可供選擇的重要方法是發(fā)行長(zhǎng)期國(guó)債，用發(fā)債收入直接支付改革過(guò)程中的轉(zhuǎn)軌代價(jià)。30年期、50年期的券種都可考慮。從1999年到2001年的兩年間，國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量擴(kuò)張速度滯留在7％——8％的水平上，中國(guó)的財(cái)政稅收總額增長(zhǎng)了50％以上。我們?cè)谶^(guò)去30年、50年間累積下來(lái)的體制性負(fù)債用未來(lái)30年、50年的收益償還還不能化解嗎？肯定可以化解。

　　通過(guò)財(cái)政手段直接支付改革成本的最大好處是透明度高。改革社會(huì)經(jīng)濟(jì)預(yù)期，關(guān)鍵就是要對(duì)改革進(jìn)程的代價(jià)作出明確的制度安排。

　�。ㄈ�）調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系，靈活運(yùn)用財(cái)政信用資源

　　區(qū)域間發(fā)展不平衡是對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略影響最大的深層次因素之一。中國(guó)的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡實(shí)際上也和區(qū)域間發(fā)展不平衡密切相關(guān)。以需求潛力而論，我國(guó)東、西部地區(qū)的城市市場(chǎng)差距并不很大。開拓農(nóng)村市場(chǎng)，關(guān)鍵是開拓那些相對(duì)貧困、落后地區(qū)的農(nóng)村市場(chǎng)。

　　實(shí)際上在過(guò)去幾年中，調(diào)整區(qū)域間發(fā)展的不平衡狀態(tài)始終是財(cái)政政策的重點(diǎn)指向。其中，區(qū)域間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度已經(jīng)在建立過(guò)程中，西部等發(fā)展相對(duì)滯后地區(qū)已成為“國(guó)債項(xiàng)目”配置的重點(diǎn)區(qū)域，2002年稅賦改革中所得稅改為中央與地方分享稅的目標(biāo)也在于加大中央財(cái)政對(duì)區(qū)域間發(fā)展不平衡程度的調(diào)控能力。但從2000年初西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)的實(shí)踐看，僅僅依靠中央財(cái)政的直接投入并不能滿足西部發(fā)展的對(duì)增量資源投入的需要。要實(shí)現(xiàn)縮小區(qū)域發(fā)展差距的戰(zhàn)略目標(biāo)，我們還需要探索以較少的財(cái)政資源調(diào)動(dòng)更多增量資源向這些地區(qū)集中的措施。

　　在東部發(fā)展過(guò)程中，特別是在特區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中，我們已經(jīng)有過(guò)以“兩免三減”等稅賦減免措施實(shí)現(xiàn)“以小搏大”的成功經(jīng)驗(yàn)。目前，這種引進(jìn)外資優(yōu)惠政策已經(jīng)擴(kuò)大到西部相當(dāng)大的范圍。但西部情況與東南沿海地區(qū)不同。簡(jiǎn)單的稅賦減免對(duì)引進(jìn)外部資源尚不充分。在很多地方，要使稅賦優(yōu)惠政策真正發(fā)揮作用，尚需在投資的軟硬環(huán)境上有較大改善。

　　改善相對(duì)落后地區(qū)的投資環(huán)境要中央與地方政府一起上。現(xiàn)在看來(lái)，有必要在新的戰(zhàn)略發(fā)展周期內(nèi)積極探索“地方發(fā)債、中央貼息”的方法。

　　允許地方政府發(fā)債也應(yīng)當(dāng)成為財(cái)政政策的重要組成部分。在西部大開發(fā)、老工業(yè)基地再振興、部分區(qū)域環(huán)境與國(guó)土整治等方面，都可以通過(guò)發(fā)地方債的方式調(diào)整資源在區(qū)域之間的配置格局。不僅可以在本地發(fā)地方政府債，而且可以通過(guò)公眾化的債券市場(chǎng)面向全國(guó)發(fā)地方政府債。其中，對(duì)涉及全局戰(zhàn)略的地方發(fā)展任務(wù)可采取地方發(fā)債、中央財(cái)政貼息的辦法給予支持。這種與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、與資本市場(chǎng)密切結(jié)合的財(cái)政措施，實(shí)際上賦予了積極財(cái)政政策中“積極”以新的含義。