關鍵詞：積極財政政策；成效

　　一、政策啟動的背景

　　由于20世紀80年代以來經濟轉軌中的財政困難和多種制約因素，近20年間中國財政政策總體而言是“低調”的，主要表現是財力安排捉襟見肘，連年赤字、職能范圍收縮而同時“錯位”（越位與“缺位”）嚴重，維持“吃飯財政”在許多情況下都成為問題，就更談不上十分積極的調控舉措。但1998年一季度過后，這種情況發(fā)生很大改變。1997年爆發(fā)的東南亞金融危機對我國的影響已相當明朗，并與一系列國內問題迭加在一起，迫切需要以宏觀政策措施擴大內需，實施反周期操作。于是政府在決策上果斷地啟動了擴張性的積極財政政策，使財政政策成為各方關注的重點。

　　啟動積極財政政策的背景因素，歸結起來主要有如下五個方面：

　　1.東南亞金融危機的巨大影響超出了一般人的意料

　　以1997年7月2日泰國宣布放棄聯系匯率制為標志而爆發(fā)的東南亞金融危機，引出一浪又一浪的沖擊波，到1998年，已席卷了幾乎整個亞洲，并擴展到俄羅斯，波及拉美，進而使歐洲和美國也受到影響。其對于亞洲和世界經濟影響之巨，大大超出早些時候一般人的估計。中國經濟在此次危機中被評價為在亞洲表現最好，受影響最小。但到1998年，外貿的增長幅度也明顯放緩，并于5月出現負增長，客觀上這成為使各方對嚴峻形勢形成共識的響亮警鐘。

　　2.金融危機影響迭加到中國經濟周期低谷階段上，使經濟增長明顯趨緩，并出現通貨緊縮中國經濟增長率（以GDP增長率衡量）從1993年的13.5%回落到1997年8.8%的水平，平均每年下降約1個百分點，這時被認為還處于比較適宜的區(qū)間，但慣性下滑并未停止。1998年上半年經濟增長率僅為7%，與全年8%的增長目標形成明顯差距。同時，物價水平持續(xù)負增長，1—7月累計居民消費價格比上年同期下降0.4%，商品零售價格下降2.2%，被不少分析者認為是通貨緊縮的表現。

　　3.20年市場化改革終于引致走出短缺的“過剩經濟”局面中國國民經濟在改革前一向以供給不足的短缺經濟為主要特征。這種局面，在改革以來市場化資源配置機制漸進形成、生產力獲得極大解放的過程中逐步改觀。在幾個經濟周期的低谷階段上，先后出現過1983年的“局部買方市場”，1990年的“市場疲軟”，終于在1997—1998年走到了較全面的所謂“買方市場”或“過剩經濟”，市場上供不應求的商品種類已寥寥無幾，供大于求或供求平衡的占絕大多數（當然，不應忘記普通民用住宅和公交服務等供給，仍是嚴重緊缺的，卻往往未在有關部門的統(tǒng)計中表現）。企業(yè)產成品庫存總量不斷增加，1998年中已達4萬億元，約相當于GNP的40%以上。

　　4.“國有經濟戰(zhàn)略性改組”帶來了大量的“下崗分流”人員和失業(yè)壓力近20年的改革經過一系列的前哨戰(zhàn)和外圍戰(zhàn)，走到了國有經濟戰(zhàn)略性改組的攻堅戰(zhàn)階段。在“軟著陸”后需求不旺的宏觀環(huán)境下，為了對企業(yè)維持必要的優(yōu)勝劣汰改組壓力，總體上已不再沿用過去的種種優(yōu)惠與關照手段挽救效益不佳的企業(yè)，而是積極促進企業(yè)的兼并重組乃至破產；加上前述內、外部增長減速因素的迭加，使微觀層次困境加劇，于是出現了大量的下崗分流人員，一年約1000余萬人，失業(yè)壓力增大。緩解失業(yè)壓力成為決策上和社會各方所關注的大問題。

　　5.貨幣政策連續(xù)、密集運用，但政策效果不夠明顯

　　針對我國經濟“軟著陸”過程中的情況，貨幣政策方面采取了一系列放松銀根、刺激需求的政策。1996年5月之后的兩年多時間里，中央銀行先后多次降低存、貸款利率，并在1998年初取消國有商業(yè)銀行的貸款限額控制（改為資產負債比例管理和風險管理），降低準備金率，頒布積極實行貸款支持的指導意見，等等，以求擴大企業(yè)貸款需求，刺激投資。貨幣政策如此連續(xù)、密集的運用，可以說是“竭盡全力”的。然而，遲遲沒有產生足夠明顯的政策效果，其操作余地已經相對狹小。

　　上述幾方面的情況綜合在一起，使決策層于1998年為力求實現8%的增長目標而采取增加投資、擴大內需方針，并且把增加投資的重點掌握為基礎設施建設（以求避免形成生產項目上的重復建設，優(yōu)化結構和增強發(fā)展后勁）。為有力地貫徹這一思路，啟動財政政策便是必然的選擇。因為走向市場經濟“間接調控為主”的宏觀調控體制，財政政策是貨幣政策之外唯一可以仰仗的“主力型”工具和手段。

　　二、積極財政政策的要點

　　啟動財政政策時，有關部門加緊研究了對原預算安排作出調整的方案。這一方案在1998年8月的全國人民代表大會常委會上提請審議并獲得批準。預算調整方案的重點內容是：

　　第一，增發(fā)1000億元長期國債，所籌資金用作國家預算內的基礎設施建設專項投資。這1000億元國債只對國有商業(yè)銀行發(fā)行（中國工商銀行、中國農業(yè)銀行、中國銀行和中國建設銀行四家分別認購500億元、200億元、1000億元和200億元），還債期限為10年，年利率5.5%.1000億元的舉債一分為二，中央、地方各500億元，相應使1998年中央預算支出擴大500億元，中央財政赤字由年初預算的460億元擴大到960億元。

　　第二，將年初預算中原用于基礎設施建設的180億元調整為經常性項目支出，用于增加科技教育投入、國有企業(yè)下崗職工基礎生活費保障、離退休人員養(yǎng)老金的按時足額發(fā)放和增加搶險救災支出（當時我國長江流域和嫩江、松花江流域遭遇50—100年一遇的特大洪水已成定局）。對財政預算作如此大動作的年中調整在新中國成立以來的幾十年間是極罕見的，但符合《預算法》第五十四條的規(guī)定，屬于宏觀調控中靈活的相機決策，反映了我國宏觀調控水平的提高。

　　國務院對增發(fā)國債所籌集的1000億元資金的使用作了認真研究。項目安排的重點是：第一，增加農田水利和生態(tài)環(huán)境建設投資。結合防汛抗洪，抓好大江大河干流堤防的除險加固，中小河流治理，水毀工程修復，以及長江、黃河中上游天然林資源保護、植樹造林等。第二，繼續(xù)加快鐵路、公路、電信和一些重點機場建設。鐵路主要安排京九南段復線建設等；公路按照“五縱七橫”的規(guī)劃，重點加快“三縱兩橫兩個重要路段”的建設進度；電信建設主要發(fā)展數字通信和移動通信網絡。第三，擴大城市環(huán)保和城市基礎設施建設規(guī)模。重點用于大中城市污水和垃圾處理，供水、供暖、供氣、城市道路和綠化等。第四，建設250億公斤倉容的國家儲備糧庫，全年國家直屬儲備糧庫建設投資達到年初計劃的17.5倍，超過建國以來的投資總額。這些糧庫主要由地方政府按統(tǒng)一標準包干建設，地方無償提供建設用地，免除相關的稅費，并由國家糧食儲備局選派工程監(jiān)視，保證工程質量。第五，實施農村電網改造和建設工程，同時抓緊進行城市電網改造。第六，擴大經濟適用住宅建設規(guī)模。此外，運用新增國債所籌資金，還將增加公檢法設施建設投入。

　　啟動積極財政政策的1998年，還向國有獨資商業(yè)銀行發(fā)行了2700億元特別國債（期限為30年），實際上是將銀行對存款人的債務轉為財政對銀行（間接對存款人）的債務，財政又把這筆資金如數打入4家國有獨資銀行的資本金帳戶，從而使我國國有商業(yè)銀行的資本充足率和抗風險能力大為提高。

　　1999年，根據當年第二季度表現出來的固定資產投資增幅回落、出口下降、消費需求持續(xù)不振的情況，決策層決定對積極財政政策的實施力度和具體措施作出進一步調整，主要內容可歸納為三個大的方面：

　　第一，在年初原定500億元長期國債發(fā)行規(guī)模的基礎上，報請全國人大常委會審議批準，增加發(fā)行600億元長期國債，仍中央、地方各一半，相應擴大中央財政赤字300億元，以保持投資需求的較快增長。新增國債資金主要用于在建的基礎設施、一些重點行業(yè)的技術改造、重大項目裝備國產化和高新技術產業(yè)化、環(huán)保與生態(tài)建設以及科教基礎設施等方面。對大型骨干國有企業(yè)的技術改造項目，實施了貼息辦法

　　第二，調整收入分配政策，提高城鄉(xiāng)居民收入，以刺激消費需求。重點是增加中低收入者的收入，包括適當提高社會保障“三條線”（國有企業(yè)下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險金、城鎮(zhèn)居民最低生活費）的收入水平，提高機關事業(yè)單位職工收入，同時，適當提高離退休人員的待遇，千方百計解決國有企業(yè)養(yǎng)老金拖欠問題。當年財政在這方面增加支出約540億元，全國直接受益面達8400多萬人。另外，采取措施切實減輕農民負擔，多渠道增加農民收入。

　　第三，調整部分稅收政策，支持外貿出口。根據國際經濟貿易環(huán)境變化對我國外貿出口的影響情況，為鼓勵出口，進一步提高了一些在國際市場上具有競爭潛力和產業(yè)關聯度較高的產品的出口退稅率。這方面的主要內容有：

　　（1）在1999年年初和7月1日先后兩次提高出口商品退稅率，使出口商品的綜合退稅率達到了15%以上，國家稅務總局3次共下達出口退稅計劃指標636億元，并加快出口退稅進度，全年出口退稅622億元，比上年增長42.4%，有效地促進了出口的增加。

　　（2）針對投資需求不足問題，貫徹實施下半年減半征收固定資產投資方向調節(jié)稅的政策。

　�。�3）從8月1日起對涉及房地產的營業(yè)稅、契稅、土地增值稅給予了一定減免，以求激發(fā)房地產業(yè)對經濟增長的推動力、盤活因大量空置房屋所造成的沉淀資金。

　　（4）就增值稅、營業(yè)稅、進出口稅收、企業(yè)所得稅、外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅以及科研機構轉制等有關稅收政策作了明確規(guī)定，促進了技術創(chuàng)新和高新技術的發(fā)展。

　�。�5）對涉外稅收政策作了適當調整，以鼓勵外商投資。

　�。�6）從11月1日起對居民儲蓄存款利息所得恢復征收個人所得稅，對促進儲蓄有效地轉化為投資、刺激居民即期消費、拉動消費需求起到了積極作用。

　　2000年，在上半年國民經濟出現好轉表現后，為了鞏固這種重大轉機，并預計到其后會有一些不確定因素，決定進一步加大積極財政政策的力度，在年初決定的1000億元長期國債發(fā)行規(guī)模的基礎上，下半年又實行預算調整方案，經全國人大批準，財政部增發(fā)500億元長期國債。這500億元國債將基本用于加快在建國債項目建設，以促使這批項目早日竣工，發(fā)揮效益。新增國債重點向五個方面投入：一是水利和生態(tài)項目建設，包括水利基礎設施建設，移民建鎮(zhèn)，退耕還林還草，天然林和草場保護工程，京津周圍沙源治理啟動工程；二是教育設施建設，包括高等學校擴招增加學生校舍等基礎設施建設，中西部高校建設補助；三是交通等基礎設施項目建設，包括公路干線、中西部地區(qū)貧困縣道路建設、鐵路建設，新增100億公斤糧庫建設以及中西部地區(qū)旅游設施建設；四是企業(yè)技術改造、高新技術產業(yè)化，城市軌道交通、環(huán)保等設施國產化，國防軍工企業(yè)技術改造以及生物芯片、同步輻射等重大科技項目；五是城市環(huán)保項目建設。

　　2001年，積極財政政策繼續(xù)實行。主要內容，一是繼續(xù)發(fā)行基礎設施建設國債；二是發(fā)行支持西部開發(fā)的特種國債；三是適當改善居民收入，刺激消費，繼續(xù)提高公職人員工資水平。增發(fā)的長期建設國債共1500億元，其中1000億元主要彌補在建項目后續(xù)資金和工程收尾，另外500億元為支援西部建設的特別國債，要支持青藏鐵路等重點工程上馬。同時，繼續(xù)加大設備投資和高新技術產業(yè)的投資力度，包括技改貼息力度。

　　三、積極財政政策的成效

　　據有關部門測算，積極財政政策對于中國經濟持續(xù)增長發(fā)揮了明顯的促進作用，對于GDP增幅的貢獻率，1998年為1.5個百分點，1999年為2個百分點，2000年也在1.7個百分點左右。

　　三年間，長期建設國債共發(fā)行3600億元，共安排國債項目6620個，在銀行貸款和地方、企業(yè)自籌資金配合下，總投資規(guī)模24000億元。到2000年底，累計完成投資15100億元，占項目總投資的63%.

　　國債投資成果顯著，突出表現在以下幾個方面：

　　1.有效地擴大了投資需求，促進了經濟發(fā)展。1998年以來累計發(fā)行的3600億元長期建設國債直接帶動地方、部門、企業(yè)投入項目配套資金和銀行安排貸款約7500億元，對促進經濟增長發(fā)揮了重大作用。

　　2.集中力量建成了一批重大基礎設施項目，辦成了一些多年想辦而未辦成的大事。

　　———在國債資金支持下，對大江大河大湖進行了大規(guī)模的堤防工程建設和水毀工程修復。3年來，全國共完成堤防加固16369公里，完成江河控制性樞紐工程25個，病險水庫除險加固工程75項，在蓄滯洪區(qū)共完成安全區(qū)建設22個。還發(fā)展節(jié)水灌溉面積6500萬畝，支持了在長江沿岸實施平垸行洪、退田還湖、移民建鎮(zhèn)工程。

　　———加快改善了交通運輸條件。1998年以來是我國公路、鐵路、民航建設發(fā)展最快的歷史時期。公路建設方面，共新增通車里程約17.4萬公里，其中新增高速公路10230公里，使我國公路總里程達到140萬公里，高速公路達到1.5萬公里。鐵路建設方面，到2000年底，建成投產16個項目，新線長度2070公里，復線里程586公里。對于西部開發(fā)具有重要意義的南疆鐵路投產使用，京九南段復線2000年底開通，株六復線工程預計到年底可部分投產使用。機場改造與建設方面，到2000年底，有南昌、長沙、迪慶、銀川、蘭州、烏魯木齊、包頭、重慶、阿勒泰、庫車、西寧等24個機場建成投產。水路運輸建設方面，西江航運二期工程、京杭運河濟寧至臺兒莊和湘江航運二期工程已建成投入運營，長江口航道治理一期工程于2000年7月試通航，廣州港出海航道一期整治工程于2000年12月試通航。

　　———改善了糧食倉儲設施狀況。到2000年底，第一批500億斤倉容中央直屬儲備糧庫基本建成。2000年開始建設的第二批200億斤倉容糧庫，大部分項目已完成倉房主體工程。這將極大地緩解糧食倉容長期緊張的矛盾，明顯提高國家對糧食市場的調控能力，保障中央糧改政策的順利實施。

　　3.加快了企業(yè)技術進步，促進了產業(yè)升級。利用國債資金實施了一大批技術改造、高科技產業(yè)化、裝備國產化項目，有力地配合了國有企業(yè)改革工作。通過對880個民品技術改造項目貼息，調動了企業(yè)進行技術改造的積極性，增強了銀行對重點技術改造項目支持的信心和貸款力度，啟動了一批對結構調整有重大影響的項目，安排了一批可大量替代進口、擴大出口的項目，也有力地配合了國有企業(yè)改革工作。85%以上的國債技術改造項目已很快開工建設，部分項目已竣工投產，大部分項目將在2001年底前建成。重點支持的高科技產業(yè)化項目，新材料專項、信息網絡專項和一批高技術產業(yè)化示范工程均已取得較大進展。到2000年底，建成投產高科技產業(yè)化項目68項。已研制出高清晰度電視試播系統(tǒng)和接收機，并在國慶50周年慶典上試播成功。稀土材料高技術產品出口的比例將由目前的38%提高到70%以上。

　　4.促進了地區(qū)生產力布局調整和優(yōu)化，推動西部大開發(fā)邁出實質性步伐。在安排國債投資時，注重向中西部地區(qū)傾斜，2000年以來，中西部地區(qū)投資增長速度明顯高于東部地區(qū)。1—11月，中部和西部地區(qū)基本建設投資分別增長14.6%和18.5%，比東部高8.9和12.8個百分點。

　　5.加強了環(huán)境保護和生態(tài)建設，促進了可持續(xù)發(fā)展。2000年底，建成“三河三湖”流域水污染治理項目44個，形成日污水處理能力330萬噸。生態(tài)建設步伐加快，水土流失綜合治理取得進展。天然林資源保護工程累計完成人工造林85.9萬公頃、森林撫育226萬公頃、封山育林350萬公頃、飛播及人工促進天然林更新48萬公頃，近6000萬公頃的天然林資源和工程區(qū)內的生物多樣性得到了保護和恢復。全國重點防護林工程完成人工造林124萬公頃、封山育林119萬公頃、飛播8萬公頃。6.改善了人民生產生活條件，促進了社會事業(yè)發(fā)展。

　　———在國債投資的帶動下，極大地調動了各地城市基礎設施建設的積極性。到2000年底，竣工投產城市基礎設施建設項目556個。這些項目的建成，將新增城市日供水能力1886萬噸，日污水處理能力824萬噸，日垃圾處理能力31317噸，日燃氣供氣能力708萬立方米，供排水及煤氣管網1585公里，新增城市道路長度1308公里，橋梁21座，供熱面積8694萬平方米。

　　———改善了農民生產生活用電條件。到2000年底，農網建設與改造竣工的縣（區(qū)、市）累計1000個左右。農村電價明顯降低，農民用戶的生活電價平均每千瓦時降低到0.1到0.3元。農村用電量顯著增加，1999年農村用電量增長9.47%，明顯高于全社會6.54%的水平。

　　當然，積極財政政策的貫徹執(zhí)行中，也表現出一些問題。如國債資金管理、項目的可行性論證和施工質量保證等方面都有改進的余地和需要，特別是在運行層面對經濟總供需狀態(tài)的調節(jié)，怎樣與中長期解決深層矛盾制約的體制創(chuàng)新、結構調整更緊密地結合起來，應當更進一步總結經驗和提高水準。

　　四、關于是否存在“擠出效應”的簡要分析

　　我國實施擴張性的積極財政政策以來，不斷有研究者提出，這一宏觀政策會對民間投資產生“擠出效應”。國外也有人士表示擔心，中國近年大規(guī)模發(fā)行國債，增加政府投資、擴大支出，是否會產生“擠出效應”。

　　所謂“擠出效應”，是指由于政府通過向企業(yè)、居民和商業(yè)銀行借款來實行擴張性政策，而引起利率上升，或引起對有限信貸資金的競爭，導致民間部門投資減少。它將使政府擴張性財政支出的效應部分地甚至全部地被抵消。

　　“擠出效應”并不是在政府實行擴張性財政政策調節(jié)時必然要發(fā)生的。具體到中國近四年來實行積極財政政策的實踐來看，依據對經濟運行各項指標的分析，在我國出現“擠出效應”的觀點尚得不到有力的證據支持。這可以從增發(fā)國債對以下三個方面的影響來考察：

　　第一，增發(fā)國債對利率的影響。我國自1996年5月以來，名義利率多次下調，但實際利率是上升的，這并不是財政擴張帶來的結果。由于中國尚未實行名義利率的市場化，積極財政政策不會影響名義利率的升降。實際利率的上升主要是因為物價水平下降，而中央銀行出于種種考慮沒有及時隨物價變動調整名義利率所致。進一步看，價格水平下降也不是財政擴張的結果，相反，積極財政政策在一定程度上抑制了物價水平的下降。

　　第二，增發(fā)國債對借貸資金量的影響。增發(fā)國債沒有與民間競爭有限的資金。幾年來商業(yè)銀行的超額準備率超過70%，存在較大的存貸差額。商業(yè)銀行近年的資金過剩主要是風險意識增強、企業(yè)投資收益較低、預期不好及產業(yè)政策調整的緣故，而且這種過剩是在滿足了政府借款需求之后的過剩。從實際經濟運行看，民間投資主要受到民間資本的邊際產出（或利潤率）和公共投資影響，民間資本邊際產出上升會引起民間投資規(guī)模的增加。如果公共資本投向競爭領域，即與民間資本的生產可以相互替代，增加公共投資就很可能擠出民間投資。積極財政政策的投資領域主要是生態(tài)環(huán)境保護、高速公路、鐵路、供水和機場、糧庫、農村電網等基礎設施，屬于社會公共支出領域，對民間投資不會形成“擠出效應”。相反，基礎設施建設還可以改善民間投資的外部環(huán)境，提高民間資本的邊際生產力，推動民間投資。

　　第三，財政支出對居民消費的影響。政府支出與居民消費具有替代關系，即財政增加政府購買支出可能擠出居民消費。但這要通過對財政支出結構進行具體分析才能確定。某些財政支出如招待費，的確是私人消費的替代品；公共設施支出是私人消費的互補品；還有一些公共支出既是私人消費的替代品又是互補品，比如國家用于食品和藥品檢驗的支出，既減少了私人的檢疫支出，又可增加私人對食品和醫(yī)藥的支出。有關部門通過財政購買支出和居民消費關系的計量模型分析發(fā)現，我國財政購買支出與居民消費總體是互補關系，擴大政府支出對需求總體上具有擴張效應。

　　五、關于國債資金使用的效益

　　國債資金的使用效益如何，直接關系著積極財政政策的總體效果問題，以及擴大舉債規(guī)模的風險控制問題。國債資金使用效益越高，擴張性政策的效果將越趨于“高乘數效應”的一端，同時政府擴大舉債規(guī)模的安全空間越大。

　　要提高國債資金使用效益，我認為至少要掌握好如下幾個層次或環(huán)節(jié)上的事項：

　　1.資金投入項目的合理選擇和較充分的可行性論證。

　　2.項目建設與相關方面協(xié)調銜接關系的處理，應符合科學規(guī)劃和施工合理規(guī)范的要求。

　　3.保證已確立的項目資金不被挪用和按進度撥付到位。

　　4.切實保證工程質量。

　　幾年來，政府國債資金以及帶動其它配套資金支持的建設項目和技改項目，其效果總體而言是明顯的，這已如本文第三部分所述。但根據國家綜合部門派出的檢查組對建設項目的稽查，從選項、配套規(guī)劃、資金專用到工程質量，各個層次上的問題還都存在，有的還相當嚴重。比如，第一，有些建設工程是在原有項目準備不足的情況下，倉促決定上馬的，可行性論證很不充分；第二，有的項目不按基建程序辦，項目建議書還沒批，就已大張旗鼓干起來；第三，有的項目前期準備工作深度不夠，不具備開工條件也硬開工；第四，有的城市規(guī)劃存在明顯欠缺，連供水、排水、污水處理的統(tǒng)一考慮都未做到；第五，個別項目的工程質量出現嚴重問題，甚至成為“豆腐渣”工程；第六，工程招投標、監(jiān)理方面的地區(qū)、部門保護主義現象往往比較嚴重；第七，少數地區(qū)還發(fā)生了國債項目建設資金被挪用的現象。

　　針對上述問題，有關部門下發(fā)了《關于進一步加強財政預算內專項資金項目工程質量管理的通知》等文件，要求對建設項目的勘察設計、招標投標、施工管理和竣工驗收等各個環(huán)節(jié)建立明確的責任人制度，對在監(jiān)督稽察中發(fā)現有問題的項目，在沒有得到糾正之前停止撥付資金，發(fā)生挪用資金的項目，在完成整改前停撥資金和追回被挪用資金，追究責任，等等。

　　這些稽察、監(jiān)督、糾錯、懲處和加強管理的措施，對于提高國債資金使用效益發(fā)揮了積極的作用，近兩年，國債項目資金被挪用和工程質量低下方面的問題相對減少。今后，仍有必要對相關環(huán)節(jié)高度重視，常抓不懈。因為總體而言，我們相關管理經驗的不足、制度的不夠完善和施工監(jiān)理、質量保證體系方面與國際水平相比的差距，畢竟是必須正視的現實。

　　盡管存在種種問題，但并不能推翻對近年國債資金通盤使用效益方面的基本肯定。

　　六、關于減稅問題的基本認識

　　關于1998年以來積極財政政策的一大爭議問題，是“為什么不實行減稅政策”。按照一般邏輯，擴張性財政政策包括政府減稅和增支兩大方面。1998年后，中國的財稅政策卻是在擴張導向下增支而不減稅（嚴格地說是不以減稅為重點），究其理由，主要有如下幾個方面：

　　第一，中國稅收占國內生產總值比重過低，從宏觀稅負看，減稅已無空間。發(fā)展中國家稅收占國內生產總值的比重一般在20—30%，發(fā)達國家的比重更高，而我國這一比重1997年只有11%左右，可以說總體上不具備減稅的空間�，F實生活中確實存在企業(yè)負擔和農民負擔過重的問題和減輕負擔的強烈呼聲。但具體分析，其原因在于稅外的亂收費、亂罰款、亂攤派、亂集資，同時各部門與權力環(huán)節(jié)通過“四亂”征收的財力大都是放在預算外分散掌握的，弊端叢生。所以我國現在急需對癥下藥加以解決的問題是清理“四亂”，整頓非稅收入，降低稅外負擔，加強預算外資金管理，而不是減稅。

　　第二，中國現行稅制結構制約著減稅效應的發(fā)揮，使減稅事倍功半，得不償失。所謂稅收對經濟的“穩(wěn)定器”作用，主要是指直接稅的調控作用，而現階段我國的稅收主體是間接稅，1997年前后增值稅、消費稅、營業(yè)稅三稅占稅收收入的比重高達65%以上，而企業(yè)所得稅和個人所得稅相加也僅占16%左右。近一半的企業(yè)虧損經營，降低所得稅對他們毫無意義。減免間接稅，則不僅會大量減少財政收入，而且刺激經濟的效果很弱，事倍功半，得不償失。加之間接稅的減稅有向下拉動物價的作用，對通貨緊縮可能雪上加霜，不利于改善市場預期。

　　第三，中國現階段的經濟和稅收環(huán)境也不宜于以實行減稅為重點。目前我國的市場體制還不健全，企業(yè)的投資和經營行為遠沒有走上規(guī)范化軌道，相當一部分企業(yè)對減稅信號的反應并不靈敏。特別是長期以來通過各種越權和隨意減免稅來促進地方經濟發(fā)展的做法，仍有一定慣性，這一類做法客觀上助長了各種偷稅、騙稅現象的發(fā)生，削弱了稅收的杠桿作用。管理部門擔心，在這種情況下強調減稅，不僅難以達到預期效果，而且可能擾亂稅收秩序，妨礙稅收執(zhí)法環(huán)境的形成與穩(wěn)定。

　　應當指出，認為稅收增長絕對不能高于GDP增長是一種誤解。實際上，只有在管理體制和稅制結構相對穩(wěn)定、成熟的時期，稅收占GDP的比重才不會發(fā)生明顯的波動。而我國經濟發(fā)展尚處于轉型期，體制和稅制均處于轉軌過程中，很多因素都在劇烈變化，所以實事求是地說，不宜簡單地用稅收收入占GDP比重相對穩(wěn)定的框架來套中國的現實。我國90年代中期以后稅收的持續(xù)增長存在一定的合理性。首先，它在一定意義上是前十年稅收占GDP比重下降過頭之后的正�；卣{。從80年代開始的分權改革和減稅讓利安排，使我國稅收占GDP的比重下降至90年代前期的10%以下，而從國際經驗看，發(fā)展中國家的這一比重大至為20%以上，發(fā)達國家更要高得多。經過近年來的回升調節(jié)，我國目前稅收占GDP比重也僅達到接近15%，所以說宏觀稅負并不高。1999年稅款征收總量超過萬億元，與加大清欠力度有直接關系，這也是以前的欠稅大戶感到沖擊很大的原因。但是要形成公平競爭的市場環(huán)境，就應將彈性征收減少，加強征管力度，硬化以法律為依托的稅收約束。打擊走私而增加的稅款，更是完全合理的。

　　當然，作為具體案例，現實生活中的確存在蠻橫征收、“征過頭稅”的現象，所以提高征管隊伍執(zhí)法水平，加強對其監(jiān)督也是當務之急。此外，也發(fā)現有“列收列支”、“貸款空轉”等單純?yōu)楸ＷC稅收達標而弄虛作假的扭曲現象。一種建設性的建議是下一步在承認需要進一步健全法治、加強征管的前提下，創(chuàng)造配套條件，將稅收指標轉為像GDP一樣的預測性、指導性指標。在依法納稅、依法征稅的基礎上，屆時可以借鑒市場經濟國家的經驗，用短期國債調節(jié)稅收預測數與實征數的差額所可能形成的財政收支缺口。

　　雖然從總體上說，中國目前減稅空間不大，但并不排除在具體項目上的稅收減免。如近年已出臺的加大出口退稅力度、固定資產方向調節(jié)稅暫停征收、企業(yè)投資抵免新增所得稅40%、房地產方面有關稅率降低等政策，都會產生鼓勵投資、刺激消費的積極效應。國家還在支持高新技術發(fā)展方面作出了一些新的稅收優(yōu)惠規(guī)定。特別值得提到的是，近年我國加大清理稅外收費、取消“三亂”，實際上也起到了與減稅等價的效應。下一階段如推出增值稅的轉型，將更是一次較大力度的減稅。

　　七、關于國債風險問題的探討

　　啟動積極財政政策以來，我國國債規(guī)模隨赤字規(guī)模及其它變動因素而擴大之后，是否仍控制在適度區(qū)間內和是否能保證財政經濟的可持續(xù)發(fā)展，是一個必須考慮的重要問題，也與政策的總體效果的考察緊密相關。從名義指標看，我國財政雖然處于困難境況，但國債余額占國內生產總值的比重還是比較低的，1998年末債務余額占GDP的比重約為10.3%，如果再加上當年用于補充國有獨資銀行資本金的2700億元特別國債，這一比重也不過13.6%左右，明顯低于大多數國家的同一比重。目前，國債余額/GDP比重雖有所上升，但仍未達到20%.我國的主要問題是，中央財政的債務依存度（當年舉債額/當年支出額）偏高（已在70%左右），以及名義指標遠不足以反映現實情況。對此，看來應至少考慮到如下幾個相互聯系的方面：

　　第一，國債余額/GDP比重是一個更為全面、綜合地反映一國舉債潛力的指標。我國在這一指標很低的情況下卻出現中央財政債務依存度偏高的情況，與現時體制因素（不允許地方政府舉債等）和政府財力分散程度（相當大量的預算外政府性資金不在債務依存度指標的分母中反映）關系很大。

　　第二，這幾年增發(fā)國債用于政府投資，是在特定條件下采取的反周期財政措施，并不意味著長期眼界上所持的控制債務規(guī)模、壓縮赤字的原則被放棄。換言之，這種反周期應急舉措決不可引為常例，放開手腳年年使用。

　　第三，舉債擴大投資規(guī)模的支出安排同樣具有支出剛性即“棘輪效應”，抬高了的支出基數和建設盤子，會形成要求后續(xù)年度有更多財力投入的壓力，也包括安排債務還本付息的壓力。因此必須精心協(xié)調銜接短期調節(jié)與中長期發(fā)展，合理運籌資金，避免形成過于陡峭的償債高峰以至出現政府債務危機和支出盤子難以為繼狀況。當前條件下增發(fā)國債，應當多發(fā)長期債（如10年、15年、20年，甚至更長），利用低通脹的時機降低國債籌資的總成本。

　　第四，舉債籌得的資金如何合理運用，使之產生盡可能大的經濟效益和社會效益，是一個關鍵問題。前已述及，應當承認這方面我們的管理水平還不高，經驗還相當有限，有必要充分重視、切實改進，探索專項國債形式，強化國債資金使用的通盤科學規(guī)劃、可行性研究與貫穿全過程的嚴格的責任制。

　　第五，現時中央財政的脆弱性值得引起高度關注，要通過必要的體制調整和加強管理措施，扭轉中央財政本級收入占國家財政收入比重連年下降局面，增強中央財政的調控實力。

　　第六，從最寬廣的范圍考慮，應當承認，我國名義上的赤字、國債指標遠未能反映現實情況的全貌，所以名義財政赤字和國債規(guī)模必須與隱性的赤字與國債同時考慮。或者說，名義規(guī)模擴大，實際上必然縮小在安全區(qū)內消化和彌補公共部門隱性赤字與隱性國債（如各級政府欠發(fā)工資、糧食系統(tǒng)虧損掛帳、國有企業(yè)與國有銀行及非銀行金融機構虧空，還有各部門、地方舉借的性質類同于主權債的債務等）及政府或有債務（如養(yǎng)老基金空帳、農村互助合作基金死帳）的可用空間和調節(jié)余地。對這方面的問題，必須予以充分重視，通過綜合治理、配套改革，來逐步化解風險，“標本兼治”地求得解決。如果僅看名義赤字、國債指標而得出的“我國發(fā)債空間還很大”的結論，極易把宏觀調控引入誤區(qū)，即把本應預留于“治本”操作（如國有經濟戰(zhàn)略性重組）的發(fā)債空間，在治標時就消耗貽盡。

　　總之，在我國財政赤字和國債規(guī)模適當擴大的同時，必須強化風險意識與防范機制，全面把握現實情況，精心和穩(wěn)妥地把握赤字與舉債的合理數量界限（并在國債規(guī)�？偭繑U張的同時，對國債結構作合理調整），以及反周期應急舉措與中長期可持續(xù)發(fā)展和深化改革的銜接，通過反周期調節(jié)爭取贏得克服體制、結構等方面深層矛盾的時間和條件，以及財政經濟良性循環(huán)的綜合環(huán)境，這樣才有可能迎來國民經濟的新一輪高速增長。