關(guān)鍵詞：食貨；國家分配論；公共財(cái)政框架

　　近年來，公共財(cái)政框架的理論倍受財(cái)政理論界人士的矚目。這一理論不同于西式的公共財(cái)政理論，也有別于舊中國的公共財(cái)政理論，這種理論是在新中國傳統(tǒng)的國家分配論的基礎(chǔ)上，借鑒了西方公共財(cái)政理論，結(jié)合我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展的具體情況提出的財(cái)政理論，所以，可以說這一理論是我國在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式下財(cái)政理論的重大突破。

　　一、我國對(duì)資本主義財(cái)政理論的引進(jìn)及沿革

　　在我國封建社會(huì)的漫長歷史中，對(duì)國家以行政手段直接參與或間接干預(yù)國民經(jīng)濟(jì)、安排百姓生活與生產(chǎn)的活動(dòng)，通常以“食貨”一詞來概括，歷代史書中，都有“食貨志”專篇記述或論述這些活動(dòng)�！柏�(cái)政”一詞是清朝末年從日本舶來的，后來成為概括上述活動(dòng)的術(shù)語。據(jù)有關(guān)文獻(xiàn)記載：日本在“明治維新”前后從法國引進(jìn)了Finances這個(gè)單詞，在翻譯時(shí)，借用了漢字中的“財(cái)”和“政”二字，于是形成了“財(cái)政”這個(gè)概念。而FinanceS這個(gè)單詞的英文為Financ.，起源于13一15世紀(jì)的拉丁語FiniS，漢語的意思是貨幣支付，后來又發(fā)展為Finars，漢語的意思是支付貨款、裁定款項(xiàng)等，16世紀(jì)末法國政治家布丹在論及財(cái)政問題時(shí)，將Finars譯成法文Finances，到了18世紀(jì)，亞當(dāng)·斯密在《國富論》中論述財(cái)政問題時(shí)，將FinanceS寫成Financ.，并多處使用Financ……[1]直到1892年巴斯塔布爾才用PubliC financ.表述財(cái)政這個(gè)概念（漢語的意思是公共財(cái)政）。這一表述雖然得到西方大多數(shù)學(xué)者的贊同，但也不乏反對(duì)者。例如1898年阿當(dāng)斯就曾以Scienc 　of financ.一詞來表述，1937年瞻森曾以govemlnent financ.一詞來表述，1965年，約翰森則以public 　economics一詞來表述。[2]

　　我國在鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后，特別是在“戊戌變法”前后，越來越多的仁人志士，開眼看世界，希望從發(fā)達(dá)國家借鑒富國強(qiáng)兵的經(jīng)驗(yàn)，“財(cái)政”一詞就是那時(shí)從日本引進(jìn)我國的。但見諸官方文件，大概在光緒年間。光緒10年，“戶部統(tǒng)籌財(cái)政。[3]光緒24年（1898年），提出：”改革財(cái)政，實(shí)行國家預(yù)算“。[4]光緒29年3月，”命奕劻、瞿鴻鴻機(jī)會(huì)戶部整理財(cái)政。（9月）命那桐、與奕劻、瞿鴻機(jī)整理戶部財(cái)政“[5]此后，經(jīng)常以財(cái)政處的名義，上奏有關(guān)事宜，如建鑄造銀錢總廠、在京辦銀行等。光緒32年，實(shí)行新官制，改戶部為度支部，”改戶部設(shè)省，財(cái)政處入之�！爸醒朐诙戎Р肯略O(shè)”清理財(cái)政處“，各省設(shè)”清理財(cái)政正監(jiān)理官、副監(jiān)理官“等職官。[6]這里有兩點(diǎn)應(yīng)該加以說明：其一，當(dāng)時(shí)對(duì)”財(cái)政“一詞的理解偏重于貨幣，所以所設(shè)”財(cái)政處“的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)鑄幣，包括銅錢、銀幣、紙幣，以及制定各種錢幣發(fā)行的制度規(guī)則等，直到民國（1912年）以后，才逐漸對(duì)”財(cái)政“一詞有了較全面的理解；其二，這時(shí)的財(cái)政處不過是度支部下屬的一個(gè)機(jī)構(gòu)名稱，并不是理論意義上的財(cái)政概念，但這已經(jīng)證明，最高統(tǒng)治者在革新派人物的影響下開始接受這個(gè)新的概念，并運(yùn)用于實(shí)踐之中。在財(cái)政概念被廣泛應(yīng)用的前后，中國的財(cái)政制度也發(fā)生了很大的變化，例如在財(cái)政收入中出現(xiàn)了具有資本主義性質(zhì)的國有企業(yè)收入，鐵路、輪船航運(yùn)、電訊、郵政、礦業(yè)收入等，雖然收入甚微，但已不同于封建制度下的官營企業(yè)收入，三次發(fā)行國內(nèi)公債和股票，也是按資本主義方式發(fā)行的；在財(cái)政支出中也現(xiàn)了資本主義性質(zhì)的支出項(xiàng)目，如創(chuàng)建新軍、訓(xùn)練警察、獨(dú)立的司法機(jī)構(gòu)支出、教育費(fèi)、外交費(fèi)等都屬于此類支出；同時(shí)也出現(xiàn)了與資本主義性質(zhì)的財(cái)政收支相配套的財(cái)政管理制度，如預(yù)算制度就是比較典型的具有資本主義性質(zhì)的財(cái)政管理形式，其實(shí)，光緒29年設(shè)立清理財(cái)政處的目的之一，亦是清理地方財(cái)政，測(cè)算中央和地方的財(cái)政收支，為實(shí)行西方模式的預(yù)算作準(zhǔn)備，經(jīng)過4年的準(zhǔn)備，于宣統(tǒng)二年試辦宣統(tǒng)三年的預(yù)算。這個(gè)預(yù)算盡管比較粗淺，而且沒來得及實(shí)施，清朝就被推翻了，但這個(gè)沒會(huì)諸實(shí)施的預(yù)算，不能說不具有資本主義性質(zhì)；宣統(tǒng)二年，制定了統(tǒng)一國庫章程，這一章程也不同于封建性的國庫制度，而是初步具有資本主義性質(zhì)的國庫制度。

　　從清末舶來資本主義的財(cái)政概念以來，到國民黨政府的崩潰，在這不到40年的時(shí)間里，財(cái)政概念得到當(dāng)時(shí)的統(tǒng)治者和經(jīng)濟(jì)學(xué)人士的普遍認(rèn)同，并在各類財(cái)政文件和財(cái)政著述中予以廣泛采用，20世紀(jì)30一40年代已有多部《財(cái)政學(xué)》之類的論著問世，國民黨政府還第一次編印了《財(cái)政年鑒》。然而就其實(shí)質(zhì)而言，與資本主義的財(cái)政概念，無論是內(nèi)涵，抑或外延，都有很大差距，當(dāng)然，由于真正的資本主義生產(chǎn)方式并沒有在中國建立起來，所以也不可能在中國建立起真正的資本主義性質(zhì)的財(cái)政概念，這期間雖然使用的是資本主義的財(cái)政名詞，但仍然難以掩蓋其封建制度遺留的專制性和半殖民地時(shí)產(chǎn)生的買辦性，以及連年不斷地戰(zhàn)爭(zhēng)所造成的軍事性。

　　二、新中國對(duì)資本主義財(cái)政理論的革命性改造

　　從1949年中華人民共和國建立，到1984年中共十二屆三中全會(huì)，新中國已經(jīng)建立起了以公有制為基礎(chǔ)的相當(dāng)完善的社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政制度，例如統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政預(yù)算管理制度、國有企業(yè)財(cái)務(wù)制度和利潤上繳制度、促進(jìn)國營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅收制度、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)業(yè)稅制度等等。這個(gè)時(shí)期的財(cái)政概念雖然仍以“財(cái)政”二字加以概括，但對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行了革命性的改造。首先，新中國的財(cái)政理論是以馬列主義的國家學(xué)說和剩余價(jià)值論為理論基礎(chǔ)的，從而擯棄了資本主義的社會(huì)契約論和邊際效益論（Financ.或PubliC financ.的理論基礎(chǔ)是資本主義的社會(huì)契約論和邊際效益論）。馬列主義的國家學(xué)說認(rèn)為，國家是階級(jí)不可調(diào)合的產(chǎn)物，是階級(jí)壓迫的工具[7]，賦稅（財(cái)政中的重要組成部分）是政府機(jī)器的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而不是其他任何東西[8]；其次，新中國財(cái)政的實(shí)踐基礎(chǔ)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，而資本主義實(shí)行的是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。在這樣的理論基礎(chǔ)與實(shí)踐基礎(chǔ)上，從1951年以來經(jīng)過許多財(cái)政專家、學(xué)者的深入探討，到1982年，基本確立了具有中國特色的社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政概念，即“財(cái)政是指國家為了實(shí)現(xiàn)其職能的需要而對(duì)一部分社會(huì)產(chǎn)品進(jìn)行分配或再分配”，這就是所謂的“國家分配論”。這個(gè)概念的內(nèi)涵是：以國家為主體的無償?shù)木哂袕?qiáng)制性地分配活動(dòng)及所體現(xiàn)的分配關(guān)系；這個(gè)概念的外延是：財(cái)政分配是一部分社會(huì)總產(chǎn)品，其中包括一部分國民收入，一部分剩余產(chǎn)品或剩余價(jià)值（M），一部分是V或C.對(duì)財(cái)政概念的這種表述，比較科學(xué)地概括了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的財(cái)政活動(dòng)，因而得到了新中國大多數(shù)學(xué)者的贊同。與此同時(shí)，從財(cái)政的本質(zhì)、職能、范圍、作用，到財(cái)政政策、制度等方面，建立了一整套相對(duì)完整的理論體系，當(dāng)然，這期間關(guān)于財(cái)政概念還有其他一些不同的表述，如公共需要論、價(jià)值分配論等。

　　“國家分配論”不僅對(duì)我國社會(huì)主義財(cái)政理論建設(shè)有著重要作用，而且對(duì)我國社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的財(cái)政工作實(shí)踐有著重要的指導(dǎo)意義。我國能夠勝利渡過三年困難時(shí)期，并實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展；能夠在極度困難的條件下，沖破“文化大革命”時(shí)期的重重阻力，鞏固了政權(quán)，穩(wěn)定了經(jīng)濟(jì)；能夠在“撥亂反正”以后的一段時(shí)間里，使國家財(cái)政從危機(jī)的邊緣走向恢復(fù)和發(fā)展；無不與正確的財(cái)政方針、政策有著直接或間接的關(guān)系，而這一時(shí)期國家財(cái)政方針、政策的制定都是以“國家分配論”為依據(jù)的。

　　但由于“國家分配論”是在特定的經(jīng)濟(jì)體制下形成的，因而不可避免地具有一定的局限性：雖然這一理論對(duì)國家財(cái)政內(nèi)涵—國家財(cái)政本質(zhì)的論述具有普遍真理性，但對(duì)國家財(cái)政外延的論述卻不具有普遍真理性，例如對(duì)國家財(cái)政的職能、范圍的論述，如果說在社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下是完全正確的，但在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，就需要加以修正了；特別是對(duì)不同國家財(cái)政在不同的政治制度、經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政模式或類型未能進(jìn)行科學(xué)地區(qū)分，所以當(dāng)我國由社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過程中，這一理論就遇到了來自實(shí)踐的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。面對(duì)這一尷尬局面，“國家分配論”必須突破過去對(duì)國家財(cái)政這一概念的外延的認(rèn)識(shí)，打造一種新的財(cái)政理論，以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，指導(dǎo)不斷向縱深發(fā)展的財(cái)政改革實(shí)踐。在這種情況下，公共財(cái)政框架論應(yīng)運(yùn)而生了。

　　三、公共財(cái)政框架理論是我國財(cái)政理論的發(fā)展與創(chuàng)新

　　1984年10月中共中央十二屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，明確指出：我國社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)是公有制基礎(chǔ)上有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)。這時(shí)，一些先知先覺的人士就根據(jù)中國經(jīng)濟(jì)體制的變化，提出了“公共財(cái)政”的概念，并引發(fā)了關(guān)于“國家分配論”與“公共財(cái)政論”的學(xué)術(shù)之爭(zhēng)。1992年10月中共十四大更加明確地提出：我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。自此以后，中國的經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了很大的變化，原來實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，逐漸向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變。同時(shí)，財(cái)政制度和財(cái)政預(yù)算管理體制也發(fā)生了巨大的變革，例如在財(cái)政預(yù)算管理體制方面，已由國家統(tǒng)收統(tǒng)支逐步改變?yōu)榉旨?jí)財(cái)政預(yù)算管理體制；在財(cái)政收入方面，原來以國有企業(yè)利潤為主要來源，改革開放以后，逐步改變?yōu)橐远惔�利、以稅為主的繳納方式；在稅收制度上，建立了以增殖稅為主體、消費(fèi)稅與營業(yè)稅為補(bǔ)充的新流轉(zhuǎn)稅制度，修訂和完善了企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅制度改革，完善了資源稅、財(cái)產(chǎn)稅制度等；在財(cái)政支出方面，改變了原來對(duì)國有企業(yè)一攬子包下來的做法，而是按照抓大放小、有進(jìn)有退、有所為有所不為的方針，進(jìn)行企業(yè)改制，將大多數(shù)國有企業(yè)推向市場(chǎng)，而以有限的財(cái)政資金保證公共部門的需要；在財(cái)政管理方面，實(shí)行復(fù)式預(yù)算制度，又頒布了預(yù)算法、公司法等。由于經(jīng)濟(jì)制度、財(cái)政制度的改革，原來以國家為主體的分配活動(dòng)及所體現(xiàn)的分配關(guān)系的財(cái)政概念，顯然無法全面概括財(cái)政活動(dòng)的實(shí)踐，于是一些有識(shí)之士開始沖破各方面的阻力，進(jìn)一步探討“公共財(cái)政概念”。以“公共財(cái)政”來概括現(xiàn)實(shí)財(cái)政活動(dòng)的財(cái)政概念由此登上了歷史舞臺(tái)。

　　1997年下半年，中國經(jīng)濟(jì)經(jīng)受了一次嚴(yán)峻的考驗(yàn)，這就是東南亞的金融危機(jī)，以及國內(nèi)由于前期實(shí)行的財(cái)政與貨幣的雙緊政策的負(fù)效應(yīng)，致使投資嚴(yán)重不足，總需求小于總供給，造成市場(chǎng)蕭條，經(jīng)濟(jì)萎縮。在這種情況下，中央及時(shí)調(diào)整財(cái)政政策，于1997年底開始實(shí)行積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，以加大力度，擴(kuò)大內(nèi)需，調(diào)整結(jié)構(gòu)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。就是在這種形勢(shì)下，財(cái)政部長項(xiàng)懷誠于1999年初，在《關(guān)于1998年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及1999年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》中提出了“轉(zhuǎn)變財(cái)政職能，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，建立公共財(cái)政的基本框架”的思想�！敦�(cái)政》雜志1999年第4期為此配發(fā)了《轉(zhuǎn)變財(cái)政職能，建立公共財(cái)政》的專論。這些論述，充分說明政府部門已經(jīng)接受并已在實(shí)踐中開始運(yùn)用“公共財(cái)政”這一概念，隨后便在全國范圍內(nèi)掀起了關(guān)于“公共財(cái)政”概念和“公共財(cái)政”理論的討論熱潮。隨著“公共財(cái)政”概念和理論大討論的深入開展，中國的財(cái)政制度也發(fā)生了一系列的重大變化，如財(cái)政支出方面的政府采購制度、社會(huì)保障制度、轉(zhuǎn)移支付制度，在財(cái)政融資方面的發(fā)展證券市場(chǎng)、發(fā)行品種齊全的國債制度等。目前，財(cái)政理論界的許多專家、學(xué)者都在深入研究公共財(cái)政概念內(nèi)涵和外延，密切關(guān)注公共財(cái)政理論的發(fā)展�？梢灶A(yù)期，隨著“公共財(cái)政”概念與理論大討論的深入發(fā)展，必將帶來財(cái)政制度的更大變革。

　　在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下所建立的“公共財(cái)政”理論，繼承了“國家分配論”的馬列主義傳統(tǒng)，摒棄了西方公共產(chǎn)品論中關(guān)于否定資本主義國家財(cái)政的階級(jí)性和剝削性等糟粕，借鑒了這一理論中關(guān)于在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國家財(cái)政彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、為市場(chǎng)提供非排他陛和非對(duì)抗性服務(wù)等合理內(nèi)容，創(chuàng)建了新的財(cái)政理論。其實(shí)，在“公共財(cái)政論”提出之前，我國已經(jīng)出現(xiàn)了一系例類似“公共財(cái)政”的改革實(shí)踐，例如利改稅、分稅制的實(shí)行、國有企業(yè)改制、財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度等等，所以這一理論實(shí)際上是我國在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政改革實(shí)踐的理論升華。故此，筆者稱之為“公共財(cái)政框架論”或“新公共財(cái)政論”。

　　“公共財(cái)政框架論”或“新公共財(cái)政論”既能夠深刻闡釋我國在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所出現(xiàn)的國家財(cái)政改革的新事物，又能化解在國家財(cái)政改革中出現(xiàn)的有關(guān)矛盾，同時(shí)也能指導(dǎo)國家財(cái)政改革向縱深發(fā)展。特別是在我國加入WTO之后，這一理論必將顯示其蓬勃的生機(jī)。因而，“公共財(cái)政框架論”或“新公共財(cái)政論”是我國財(cái)政理論的重大發(fā)展和創(chuàng)新。因?yàn)檫@一理論為國家財(cái)政的改革提供了充分的理論依據(jù)。我國自改革開放以來，國家財(cái)政率先改革，并取得了很大的成績，然而在改革過程中，理論滯后的問題一直困繞著改革的步伐。無論是對(duì)利改稅，還是政府財(cái)政行為的轉(zhuǎn)軌，抑或國家預(yù)算體制與制度的改革，都需要理論界給予財(cái)政理論的指導(dǎo)和診釋，然而傳統(tǒng)的國家分配論對(duì)此卻無能為力。例如國有企業(yè)的利改稅，傳統(tǒng)的國家分配論認(rèn)為國家是以兩種身份從國有企業(yè)取得收入的，即一種是以國家的行政權(quán)利強(qiáng)制取得的稅收，一種是以所有者的身份取得利潤，如果將利潤改為稅收，就等于放棄了國家的所有者身份，所以，在理論上是說不通的，因而在利改稅出臺(tái)很長一段時(shí)間后，仍然有人進(jìn)行理論上的批評(píng)；政府財(cái)政行為的轉(zhuǎn)軌更是有悖于傳統(tǒng)的國家分配論，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國的國家財(cái)政一向以建設(shè)財(cái)政、生產(chǎn)財(cái)政自喻，為了支持國有企業(yè)的發(fā)展，國家財(cái)政付出高昂的代價(jià)，而到了80一90年代，中央已經(jīng)明確要建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以后，國有企業(yè)的虧損戶仍不斷增加，虧損額急劇上升，為了彌補(bǔ)巨額虧損，國家不得不再三削減政府必要的開支，更無法興辦基礎(chǔ)性事業(yè)和公共事業(yè)，致使經(jīng)濟(jì)建設(shè)一度出現(xiàn)“瓶頸”梗阻，在這種情況下，人們?nèi)匀话凑諅鹘y(tǒng)思維，呼吁“放水養(yǎng)魚”，可魚兒還是難以生存，當(dāng)時(shí)如若有人換一種方式思考，就會(huì)與傳統(tǒng)的國家分配論相碰撞。而“公共財(cái)政框架論”或“新公共財(cái)政論”不僅能夠?qū)�這些改革給予充分的理論解釋，而且還為在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政改革提供了充分的理論依據(jù)，從而保證這些改革不斷向縱深發(fā)展。其次，這一理論更有利于我國與國際接軌。雖然我國實(shí)行的是社會(huì)主義公共財(cái)政，西方國家實(shí)行的是資本主義的公共財(cái)政，但既然都是公共財(cái)政，就必然有許多相通之處，這無疑為各國財(cái)政之間進(jìn)行國際比較，提供了前提，有利于我們吸取國際上各國財(cái)政的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)（當(dāng)然，這些經(jīng)驗(yàn)主要是技術(shù)性的），也使我國的數(shù)量統(tǒng)計(jì)口徑與國際上的數(shù)量統(tǒng)計(jì)口徑更加接近，進(jìn)而拉近了我國與國際社會(huì)的距離。此外，這一理論也敦促職能部門更好地運(yùn)用資本運(yùn)營規(guī)律，改造國有資產(chǎn)，加快國有企業(yè)轉(zhuǎn)軌改制的步伐，提高國家財(cái)政宏觀調(diào)控的能力。總之，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，“公共財(cái)政框架論”或“新公共財(cái)政論”是對(duì)新中國傳統(tǒng)的“國家分配論”的發(fā)展和創(chuàng)新，國家決策部門選擇這一理論，應(yīng)該說是一種與時(shí)俱進(jìn)的明智的抉擇。

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