一、中央財(cái)政介入的理論依據(jù)與現(xiàn)實(shí)判斷

　�。ㄒ唬┲醒胴�(cái)政介入的理論依據(jù)：公共產(chǎn)品理論

　　我們知道公共財(cái)政的主要職能是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。公共產(chǎn)品按提供主體和受益范圍又可分為全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品。全國性公共產(chǎn)品是由中央政府提供的，凡本國公民都可以無差別地享用它所帶來的利益。這部分公共產(chǎn)品主要包括國家安全、社會穩(wěn)定、外交以及國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展等。我們看到在東北三省的發(fā)展過程中，不同程度地存在以上公共產(chǎn)品供給的不足，需要中央財(cái)政適時(shí)加大介入力度。

　　1.從地緣政治的角度看，振興東北是維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全和政治安全的戰(zhàn)略需要。東北經(jīng)濟(jì)區(qū)與蒙古、俄羅斯、朝鮮、韓國、日本等國接壤或鄰近，歷史上是地緣沖突的多發(fā)地帶，戰(zhàn)略位置非常重要。東北經(jīng)濟(jì)區(qū)對鄰近五國的出口總額占全國的20%左右，在我國對東北亞開放中具有不可替代的重要地位。因而，加快東北經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展，進(jìn)一步發(fā)揮其在東北亞地區(qū)的幾何中心地位，對于維護(hù)國家的經(jīng)濟(jì)安全具有重大的意義。此外，從維護(hù)國家的政治安全需要出發(fā)，從發(fā)展中俄、中朝關(guān)系出發(fā)，也應(yīng)該把振興東北作為全國的戰(zhàn)略重點(diǎn)。

　　2.從維護(hù)社會穩(wěn)定的角度看，振興東北直接關(guān)系到我國社會穩(wěn)定的大局。1978年改革開放后，東北由于重工業(yè)比例大、國有企業(yè)比重大，很快在全國輕工業(yè)、非國有經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的態(tài)勢中落伍。接下來，大批國有企業(yè)關(guān)門，工人下崗，這就是著名的“東北現(xiàn)象”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，東北三省的下崗職工一度占到了職工總數(shù)的1/4.也有人認(rèn)為，遼寧、吉林、黑龍江的下崗人數(shù)分別為全國的前1、2、3位。由于社會保障體系不健全，社會保險(xiǎn)的覆蓋面過小，社會保障基金嚴(yán)重不足，難以保障弱勢群體的基本生活。據(jù)統(tǒng)計(jì)，東北三省城市中有權(quán)享受養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保障待遇的人員只占城市總?cè)丝诘?0%.社會保障體制滯后已成為東北三省發(fā)展中最滯后的因素，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)給社會穩(wěn)定埋下了隱患。

　　3.從區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的角度看，振興東北老工業(yè)基地是實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會宏偉目標(biāo)的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略。東北地區(qū)是我國近代工業(yè)起步較早的地區(qū)之一，經(jīng)過建國以后特別是“一五”、“二五”時(shí)期的大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)，已基本形成了以鋼鐵、機(jī)械、石油、化工、建材、煤炭等重工業(yè)為主體的基礎(chǔ)設(shè)施比較完善的工業(yè)基地。以沈陽、大連、長春、哈爾濱、吉林和齊齊哈爾等重工業(yè)城市為代表的東北老工業(yè)基地，為建成獨(dú)立、完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟(jì)體系，為國家的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)做出了歷史性的重大貢獻(xiàn)。目前，東北原油產(chǎn)量占全國的2/5，木材產(chǎn)量占全國的1/2，汽車產(chǎn)量占全國的1/4，商品糧占全國的1/3，造船產(chǎn)量占全國的1/3.但是改革開放以來，由于體制性和結(jié)構(gòu)性矛盾日趨顯現(xiàn)，東北老工業(yè)基地企業(yè)設(shè)備和技術(shù)老化，競爭力下降，就業(yè)矛盾突出，資源性城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)衰退，經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐相對仍較緩慢，與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的差距在擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1978年以來的20多年間，東北三省工業(yè)總產(chǎn)值在全國所占份額一路下跌，由原來的16.5%下降到9.3%，降幅超過40%.東北三省工業(yè)在全國的排序不斷后移：遼寧省從全國第2位下降到第5位，黑龍江省從第7位下降到第14位，吉林省則從第15位下降到第18位。

　　按照繆爾達(dá)爾的理論，一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，會因?yàn)椤袄鄯e性因果循環(huán)”的作用而越來越大，且難以自動消除，需要中央政府運(yùn)用財(cái)政、稅收、金融、產(chǎn)業(yè)政策等多種宏觀調(diào)控手段進(jìn)行干預(yù)，以消除這種差異對整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的不利影響。國際上，如德國在統(tǒng)一進(jìn)程中主要采取了轉(zhuǎn)移支付的方式，有力地縮小了東西部地區(qū)之間發(fā)展差距；日本主要采取了專項(xiàng)稅收優(yōu)惠的方式優(yōu)化資源配置，取得了很大成功。這些國際經(jīng)驗(yàn)都給我們實(shí)施區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略提供了有益的啟示。實(shí)施地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，對地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，是我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新的發(fā)展階段和實(shí)現(xiàn)第三步戰(zhàn)略目標(biāo)的要求。加快振興東北老工業(yè)基地，增強(qiáng)東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)的整體競爭力，形成繼珠江三角洲、長江三角洲和環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈后的又一快速增長區(qū)域，對于提升綜合國力，優(yōu)化發(fā)展格局，走新型工業(yè)化道路，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)，都具有全局性的經(jīng)濟(jì)意義和政治意義，是我國在新世紀(jì)新的發(fā)展階段的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略。

　　（二）中央財(cái)政介入的現(xiàn)實(shí)判斷：發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和財(cái)力支持

　　1.上世紀(jì)80年代以來，我國先后實(shí)施了沿海發(fā)展戰(zhàn)略和西部大開發(fā)戰(zhàn)略，積累了區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和財(cái)稅宏觀調(diào)控的寶貴經(jīng)驗(yàn)。通過實(shí)施沿海發(fā)展戰(zhàn)略，珠江三角洲和長江三角洲地區(qū)加快對外開放、率先發(fā)展，東南沿海地區(qū)在20年間成為中國經(jīng)濟(jì)的“隆起”地帶。如今，廣東、山東、上海、浙江和福建的GDP之和已占全國GDP的近一半。實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略3年多來，西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得了顯著成效，經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐明顯加快。2000年至2002年，西部地區(qū)GDP增長速度與全國各地平均增長速度的差距由1999年的1.5個(gè)百分點(diǎn)縮小為2002年的0.6個(gè)百分點(diǎn)。在實(shí)施區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略過程中，國債投資、一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政貼息、稅收優(yōu)惠等作為我國宏觀調(diào)控的重要財(cái)稅政策工具，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了巨大的促進(jìn)作用，象征著我國宏觀調(diào)控藝術(shù)的日臻成熟。如在國債投資的帶動下，2000年、2001年和2002年西部地區(qū)固定資產(chǎn)投資增長率分別達(dá)到了12.7%、19.3%和20.6%，分別高于東部地區(qū)4.5、6和4.4個(gè)百分點(diǎn)，為縮小地區(qū)差距和促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。所有這些都是我國實(shí)施振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略過程中可資借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

　　2.當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)已走出低谷，我國稅收連續(xù)幾年都超額增長，這都為振興東北老工業(yè)基地提供了現(xiàn)實(shí)的財(cái)力支持。2003年我國GDP為116694億元，按可比價(jià)格計(jì)算，比2002年增長9.1%，是1997年以來增長最快的年份。這表明，我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)結(jié)束1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)以來的調(diào)整恢復(fù)期，正進(jìn)入一個(gè)新的快速增長期。近幾年我國稅收收入增長迅猛，1999年突破1萬億元，2002年達(dá)到17004億元，2003年突破2萬億元，達(dá)到20450億元。稅收增收額2000年突破2000億元，2002年為1832億元，2003年突破3000億元，達(dá)到3446億元，而這已經(jīng)超過了1992年全年的稅收收入3165億元。另外，從稅收增長幅度來看，2001、2002和2003年分別為21.6%、15.2%和16%，遠(yuǎn)高于向期GDP的增長速度7.3%、8.0%和9.1%.我們認(rèn)為，我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和稅收收入的超額增長都為振興東北經(jīng)濟(jì)提供了可供操作的現(xiàn)實(shí)財(cái)力空間。

　　二、財(cái)稅政策的切入點(diǎn)

　　在堅(jiān)持市場導(dǎo)向和立足東北老工業(yè)基地現(xiàn)有基礎(chǔ)的前提下，我們認(rèn)為，財(cái)稅政策應(yīng)主要集中在解決企業(yè)歷史包袱、促進(jìn)科技進(jìn)步與產(chǎn)業(yè)升級、發(fā)揮老工業(yè)基地比較優(yōu)勢，大力扶持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動資源型城市的轉(zhuǎn)型以及完善社會保障體系等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，以實(shí)現(xiàn)振興東北老工業(yè)基地的重大使命。

　　（一）解決企業(yè)歷史包袱是實(shí)現(xiàn)東北經(jīng)濟(jì)輕裝上陣的前提

　　在我國政府確立了振興東北老工業(yè)基地的戰(zhàn)略決策后，經(jīng)歷了三年改革與脫困后的東北國有企業(yè)又面臨著新一輪發(fā)展機(jī)遇。新一輪國企改革的總體思路是加快國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，推動企業(yè)間的兼并、聯(lián)合、重組，深化改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，積極推進(jìn)股份制改造。但是，國有企業(yè)沉重的歷史包袱（包括資源枯竭型企業(yè)退出成本、大中型國有企業(yè)的政策性破產(chǎn)、下崗分流人員勞動關(guān)系的解除成本、社會統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)補(bǔ)充、企業(yè)辦社會負(fù)擔(dān)以及企業(yè)不良債務(wù)等）仍可能成為國企改革的最大阻力，其中企業(yè)債務(wù)問題、人員安置問題和企業(yè)辦社會問題（如吉林省有40%的企業(yè)承擔(dān)辦社會職能，每年至少支付35億元的費(fèi)用）在東北地區(qū)尤顯突出。政府財(cái)政應(yīng)該對東北老工業(yè)基地實(shí)行減債卸負(fù)的扶持政策，以為本輪改革的順利進(jìn)行創(chuàng)造良好的條件。

　　（二）促進(jìn)科技進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級是振興東北經(jīng)濟(jì)的主要任務(wù)

　　東北老工業(yè)基地的調(diào)整和改造應(yīng)該走新型工業(yè)化的路子，也就是利用高新技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而帶動產(chǎn)業(yè)升級。目前，東北三省很多企業(yè)的工藝裝備水平落后，技術(shù)自主開發(fā)能力差，開發(fā)周期過長，面臨著加快技術(shù)創(chuàng)新的艱巨任務(wù)。如吉林省全省工業(yè)企業(yè)工藝裝備水平相當(dāng)于20世紀(jì)90年代的15%，屬于70、80年代水平的60%，還有15%屬于50、60年代或以前的水平。具有自主知識產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)品和技術(shù)不足5%，科技成果轉(zhuǎn)化率低于20%.另據(jù)抽樣調(diào)查，大連市機(jī)械新產(chǎn)品的開發(fā)周期平均18個(gè)月。而美國在1990年就實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)品設(shè)計(jì)周期3個(gè)星期，試制周期也僅為3個(gè)月。為了提高產(chǎn)品的競爭力，技術(shù)發(fā)展模式應(yīng)由引進(jìn)向二次創(chuàng)新和自主開發(fā)推進(jìn)。我們可以借鑒發(fā)達(dá)國家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮財(cái)稅政策在促進(jìn)企業(yè)自主技術(shù)創(chuàng)新中的作用。

　　（三）發(fā)揮東北老工業(yè)基地的比較優(yōu)勢是立足現(xiàn)實(shí)的理性選擇

　　在開放、競爭的市場當(dāng)中，一個(gè)企業(yè)能夠生存下來的必要條件是企業(yè)所進(jìn)入的產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)的產(chǎn)品和采用的技術(shù)與其所處經(jīng)濟(jì)體的要素稟賦結(jié)構(gòu)所決定的比較優(yōu)勢相吻合。如果不符合，其產(chǎn)品的生產(chǎn)成本必然高于按比較優(yōu)勢來選擇產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品、技術(shù)的國內(nèi)或國外企業(yè)，從而缺乏競爭力。從這個(gè)意義上說，能否振興東北，關(guān)鍵取決于能否正確認(rèn)識東北老工業(yè)基地的比較優(yōu)勢，并遵循比較優(yōu)勢發(fā)展戰(zhàn)略的原則來確立今后的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)結(jié)構(gòu)。東北地區(qū)具有全面實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的物質(zhì)技術(shù)、科學(xué)教育等基礎(chǔ)條件，具有完整的重工業(yè)體系和配套能力，石油開采、石油化工、鋼鐵和有色金屬冶煉、重型機(jī)械制造、汽車和飛機(jī)制造等資本與技術(shù)密集型工業(yè)在全國都占有重要地位，是極具后發(fā)優(yōu)勢的地區(qū)。此外，東北地區(qū)的比較優(yōu)勢還表現(xiàn)在：農(nóng)業(yè)自然資源條件比較好，是國家的重要糧食生產(chǎn)基地；已形成由水陸空立體交通組成的綜合運(yùn)輸體系，還是溝通東北亞和歐洲之間里程最近的大陸橋的重要中間站和聯(lián)絡(luò)點(diǎn)等。促進(jìn)具有比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，是實(shí)施財(cái)稅政策的重要著力點(diǎn)。

　　（四）大力發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)是促進(jìn)東北振興的內(nèi)在動力

　　東北老工業(yè)基地經(jīng)濟(jì)增長乏力的一個(gè)重要原因就是，國有經(jīng)濟(jì)比重過大，缺乏市場活力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，東北地區(qū)的國有企業(yè)大體上占企業(yè)總數(shù)的70%左右。2002年，吉林省全省國有及國有控股工業(yè)企業(yè)擁有資產(chǎn)占規(guī)模以上工業(yè)的82.5%，高于全國平均水平20個(gè)百分點(diǎn)。民營經(jīng)濟(jì)比重過低，導(dǎo)致市場化程度較低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)在動力不足。中共十六大明確指出：民營經(jīng)濟(jì)是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，要毫不動搖地鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有經(jīng)濟(jì)發(fā)展，讓一切創(chuàng)造社會財(cái)富的源泉充分涌流。民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有利于老工業(yè)基地經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，促進(jìn)老工業(yè)基地接續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型。民營經(jīng)濟(jì)參與國有資產(chǎn)處置，不僅可以盤活國企的存量資產(chǎn)，還可以實(shí)現(xiàn)自身做大做強(qiáng)的目標(biāo)；不僅能促進(jìn)生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)和不同地區(qū)進(jìn)行流動，而且還能從根本上改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)分工格局。東北地區(qū)發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)的首要目標(biāo)是，能夠吸納更多的勞動力就業(yè)，成為解決就業(yè)的重要渠道。政府應(yīng)該在市場準(zhǔn)入、投資領(lǐng)域、進(jìn)出口、信貸擔(dān)保、稅收等政策方面進(jìn)一步放寬條件，把發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)作為振興東北的突破口，以提升市場競爭的有效性和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長機(jī)制的形成。

　�。ㄎ澹┩苿淤Y源型城市的轉(zhuǎn)型是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求

　　國務(wù)院已經(jīng)將阜新列為資源枯竭型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)城市。在遼寧，類似阜新這樣的城市還有本溪、撫順、盤錦等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2003年底，遼河油田（位于盤錦）原油開采探明已動用地質(zhì)儲量的77.1%，天然氣則已動用了82.6%.吉林全省資源型為主的城市有遼源、白山、通化以及琿春、舒蘭、蛟河等18個(gè)，受資源枯竭和資源保護(hù)等因素的制約，需整體轉(zhuǎn)型和發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)。全省4個(gè)采煤沉陷區(qū)沉陷面積為113平方公里，涉及礦區(qū)居民5.7萬戶，生存環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型是一個(gè)世界性的難題，德國的魯爾、法國的洛林等資源型城市都面臨著這一問題。而我國的資源型城市除了資源枯竭以外，還面臨地理區(qū)位偏僻、支柱產(chǎn)業(yè)單一以及企業(yè)辦社會負(fù)擔(dān)重等嚴(yán)重問題，轉(zhuǎn)型更是不易。中國礦業(yè)協(xié)會會長朱訓(xùn)認(rèn)為，中國資源型城市應(yīng)該堅(jiān)持多元化的發(fā)展戰(zhàn)略，延長礦產(chǎn)品深加工鏈，最大限度地提高資源的附加價(jià)值，如油城可以大力發(fā)展石油化工及石化產(chǎn)品深加工業(yè)；煤城可以實(shí)行以煤發(fā)電、以電煉鋁、煤電鋁一條龍等。同時(shí)，鼓勵(lì)其他非礦產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，特別是鼓勵(lì)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。推動資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型和發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)，需要財(cái)稅政策的大力扶持。

　�。�六）完善社會保障體系是振興東北老工業(yè)基地的重要保證

　　東北三省普遍存在下崗失業(yè)人員多、就業(yè)和再就業(yè)矛盾突出、社會保障能力弱的問題。以吉林為例，到2002年末，全省下崗失業(yè)人員累計(jì)超過100萬人。全省離退休人員105萬人，每年養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支自然缺口近30億元。全省城鎮(zhèn)納入動態(tài)管理“低保”對象149.7萬人。未來5年城鎮(zhèn)約有230萬下崗失業(yè)人員和新生勞動力需要就業(yè)，農(nóng)村約有200萬富余勞動力需向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。另外，東北地區(qū)的失業(yè)保險(xiǎn)金也遠(yuǎn)低于全國平均水平。社會保障程度低，給經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定帶來了隱患，需要國家財(cái)政加大扶持力度。國家在遼寧啟動、而后在黑龍江和吉林展開的社保改革試點(diǎn)，也正是為了給東北三省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展打造一個(gè)穩(wěn)定的外部環(huán)境。

　　三、財(cái)稅政策工具的具體選擇

　　我們知道，財(cái)稅政策工具主要包括財(cái)政支出與稅收。前者主要包括政府投資和轉(zhuǎn)移支付，后者主要包括稅種選擇、稅率確定、稅收優(yōu)惠和稅收懲罰等。經(jīng)濟(jì)學(xué)上用財(cái)政政策乘數(shù)來衡量財(cái)政支出或稅收變動對國民收入的影響程度，包括財(cái)政支出乘數(shù)、稅收乘數(shù)和平衡預(yù)算乘數(shù)。根據(jù)凱恩斯的國民收入決定方程式，我們可以得到財(cái)政政策乘數(shù)的表達(dá)式：財(cái)政支出乘數(shù)＝1／（1－邊際消費(fèi)傾向）；稅收乘數(shù)＝一邊際消費(fèi)傾向／（1—邊際消費(fèi)傾向）；平衡預(yù)算乘數(shù)＝財(cái)政支出乘數(shù)＋稅收乘數(shù)＝1.當(dāng)邊際消費(fèi)傾向較大（大于0.5）時(shí)，財(cái)政支出乘數(shù)大于2，即1單位的財(cái)政支出會產(chǎn)生超過2單位的國民收入；稅收乘數(shù)的絕對值會大于1，即減稅會成倍地刺激有效需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長；平衡預(yù)算乘數(shù)始終為1，一方面表明政府平衡預(yù)算政策仍有一定的擴(kuò)張效應(yīng)，另一方面也表明財(cái)政支出政策對經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的作用大于稅收政策。在實(shí)施振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略的過程中，我們應(yīng)明確財(cái)政支出政策與稅收政策各自的作用范圍和作用力度，適時(shí)適度地加以選擇。

　　（一）財(cái)政支出政策的選擇

　　1.通過發(fā)行長期建設(shè)國債以及財(cái)政參股、財(cái)政貼息、財(cái)政投融資等方式加大政府投資的力度。（1）我國應(yīng)該積極調(diào)整長期建設(shè)國債的使用結(jié)構(gòu)和方向，加大對東北老工業(yè)基地調(diào)整改造的投入。據(jù)悉，我國已正式啟動了振興東北的第一批100個(gè)項(xiàng)目，計(jì)劃注入由中央政府發(fā)行的610億元長期建設(shè)國債資金，主要集中在裝備制造業(yè)、原材料工業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工項(xiàng)目等東北具有比較優(yōu)勢的傳統(tǒng)項(xiàng)目，以促進(jìn)老工業(yè)基地的技術(shù)改造和產(chǎn)業(yè)升級。（2）采用財(cái)政參股、財(cái)政貼息等方式扶持發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)崗位；扶持資源枯竭型城市接續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)資源型城市的轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。（3）由中央財(cái)政和地方財(cái)政共同出資設(shè)立專項(xiàng)基金，支持有市場前景、有發(fā)展前途、有效益的重點(diǎn)企業(yè)和高科技開發(fā)企業(yè)的技術(shù)改造和技術(shù)創(chuàng)新，提高企業(yè)的自主研發(fā)能力和產(chǎn)品的競爭力。（4）以政府信用為基礎(chǔ)籌集資金，建立財(cái)政投融資體系，加強(qiáng)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。結(jié)合東北地區(qū)實(shí)際，財(cái)政投融資應(yīng)主要投向煤炭、石油、電力等能源開發(fā)、糧食生產(chǎn)基地建設(shè)以及新技術(shù)新產(chǎn)品推廣等。

　　2.加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，兼顧效率與公平。一般而言，轉(zhuǎn)移支付有三種模式，即縱向轉(zhuǎn)移、橫向轉(zhuǎn)移和混合轉(zhuǎn)移，我國主要采取縱向轉(zhuǎn)移模式�？v向轉(zhuǎn)移的主要方法是撥付補(bǔ)助金，分為一般補(bǔ)助金和專項(xiàng)補(bǔ)助金。一般補(bǔ)助金致力于實(shí)現(xiàn)區(qū)域間財(cái)力和公共服務(wù)水平的均等化，實(shí)現(xiàn)公平的目標(biāo)；專項(xiàng)補(bǔ)助金是為了體現(xiàn)上級預(yù)算的特定政策調(diào)整意圖，實(shí)現(xiàn)效率目標(biāo)。我們對東北老工業(yè)基地的轉(zhuǎn)移支付要做到一般補(bǔ)助和專項(xiàng)補(bǔ)助的合理搭配，在實(shí)現(xiàn)社會公平的同時(shí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率的提高。（1）逐步加大中央財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。我國1995年以來實(shí)行的一般性轉(zhuǎn)移支付，是按照規(guī)范和公正的原則均衡地區(qū)間財(cái)力差異的一種國際通行的做法。由于今年實(shí)行的增值稅轉(zhuǎn)型改革試點(diǎn)，以及為落實(shí)中央11號文件制定的稅收優(yōu)惠政策、改革出口退稅機(jī)制等各項(xiàng)政策，東北三省地方財(cái)政短期內(nèi)會出現(xiàn)政策性的減收增支缺口。對此，中央財(cái)政應(yīng)該適當(dāng)考慮，逐步加大一般轉(zhuǎn)移支付的力度。（2）加快落實(shí)與振興東北密切相關(guān)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付事宜。第一，由中央財(cái)政通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，建立專項(xiàng)基金解決企業(yè)的歷史債務(wù)問題，讓企業(yè)輕裝上陣。第二，選擇部分老工業(yè)基地城市進(jìn)行分離企業(yè)辦社會職能試點(diǎn)，有步驟地剝離重點(diǎn)大企業(yè)辦社會職能，資金缺口通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付解決。第三，加大扶持資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度。國家應(yīng)該提高對采煤沉陷區(qū)補(bǔ)助資金比例，給予資源枯竭地區(qū)和城市下崗職工安置的資金補(bǔ)助，妥善解決中央煤炭企業(yè)下放前的歷史遺留拖欠工資和安全生產(chǎn)欠賬。第四，加大對東北老工業(yè)基地社會保障專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度。中央財(cái)政應(yīng)加大對國有企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助，對下崗職工基本生活保障支出的補(bǔ)助和對城市居民最低生活保障的補(bǔ)助，發(fā)揮社會保障制度社會穩(wěn)定器的作用，為振興東北創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境。此外，還應(yīng)精心組織實(shí)施完善社會保障體系試點(diǎn)工作，創(chuàng)造條件逐步完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和失業(yè)保險(xiǎn)制度相結(jié)合的城鎮(zhèn)社會保障體系，擴(kuò)大社會保險(xiǎn)的覆蓋面，并積極探索建立農(nóng)村社會保障制度。

　　（二）稅收政策的選擇

　　1.在繼續(xù)推進(jìn)增值稅轉(zhuǎn)型的同時(shí)，適當(dāng)擴(kuò)大增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額的抵扣范圍。（1）轉(zhuǎn)型。我國現(xiàn)行的生產(chǎn)型增值稅對資本有機(jī)構(gòu)成高的資本密集型產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的資本投入具有明顯的抑制作用，為了促進(jìn)這部分產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造和升級換代，必須實(shí)行消費(fèi)型增值稅。增值稅轉(zhuǎn)型改革，將大大降低企業(yè)固定資產(chǎn)投資成本，提高企業(yè)特別是民營企業(yè)投資的積極性，促進(jìn)企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展。將增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)設(shè)在東北，對東北地區(qū)的投資、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)升級無疑是一個(gè)強(qiáng)大的助推力。此次在東北實(shí)施的增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)主要集中在裝備制造業(yè)、石油化工業(yè)、冶金工業(yè)、船舶制造業(yè)、汽車制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、軍品工業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等八大行業(yè)，只允許企業(yè)抵扣當(dāng)期新增機(jī)器設(shè)備所含進(jìn)項(xiàng)稅金。這只是增值稅轉(zhuǎn)型的第一步，下一步是在擴(kuò)大抵扣行業(yè)的基礎(chǔ)上擴(kuò)大抵扣范圍，即在所有應(yīng)征增值稅行業(yè)內(nèi)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，并將房屋、建筑物等其他新增固定資產(chǎn)全部納入抵扣范圍。我們應(yīng)在不斷積累改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推進(jìn)增值稅轉(zhuǎn)型改革。（2）擴(kuò)圍。由于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，科技產(chǎn)品的成本結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，直接材料成本所占比重不斷下降，間接費(fèi)用的比例大大增加，大量的研發(fā)費(fèi)用、技術(shù)轉(zhuǎn)讓費(fèi)以及科技咨詢費(fèi)用的投入往往大于有形資產(chǎn)的投入。此外，新產(chǎn)品上市還需要大量的廣告宣傳費(fèi)用。這些開支不能取得增值稅專用發(fā)票，因而不能抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額。這就加大了高科技企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，影響了東北老工業(yè)基地技術(shù)改造和產(chǎn)業(yè)升級的速度。解決這一問題的根本措施是擴(kuò)大增值稅的征收范圍，全面征收。作為過渡辦法，可允許對技術(shù)轉(zhuǎn)讓費(fèi)、研發(fā)費(fèi)用、新產(chǎn)品試制費(fèi)和廣告宣傳費(fèi)用，比照交通運(yùn)輸費(fèi)用按7%的扣除率進(jìn)行進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣，以降低企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，激發(fā)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的動力。

　　2.降低企業(yè)所得稅稅負(fù)，促進(jìn)民間資本的流入。振興東北老工業(yè)基地必須有充足的資本投入，而社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，即政府投資不能唱主角，民間資本才是市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在動力。所以，在振興東北經(jīng)濟(jì)的過程中，我們要充分利用稅收優(yōu)惠政策，積極引導(dǎo)國內(nèi)外民間資本的流入。（1）加快進(jìn)行統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅制度的改革，降低內(nèi)資企業(yè)所得稅稅率，降低內(nèi)資企業(yè)所得稅負(fù)擔(dān)，增加企業(yè)的稅后利潤，激發(fā)企業(yè)的投資動力。對于企業(yè)所得稅的統(tǒng)一可能造成的外資企業(yè)所得稅負(fù)提高的問題，對于提高的稅負(fù)，可以在一定年限內(nèi)實(shí)行先征后返的政策，促進(jìn)內(nèi)外資企業(yè)的公平競爭。（2）擴(kuò)大企業(yè)研發(fā)經(jīng)費(fèi)加計(jì)扣除優(yōu)惠政策適用范圍，取消計(jì)稅工資規(guī)定，縮短無形資產(chǎn)攤銷期限，對于企業(yè)用于環(huán)境保護(hù)和高科技研發(fā)等方面的固定資產(chǎn)和機(jī)器設(shè)備實(shí)行加速折舊，提高企業(yè)稅前列支和扣除的標(biāo)準(zhǔn)，降低企業(yè)的所得稅稅負(fù)。（3）為減少民間資本的流出，可對投資東北的企業(yè)用于再投資的資本和利潤實(shí)行再投資免稅和再投資退稅政策。為鼓勵(lì)使用國產(chǎn)設(shè)備，可對購買作為固定資產(chǎn)管理的生產(chǎn)經(jīng)營性機(jī)器、機(jī)械、運(yùn)輸工具、設(shè)備的內(nèi)外資企業(yè)，一律實(shí)行企業(yè)所得稅抵免政策。

　　3.加快取消農(nóng)業(yè)稅的步伐，充分發(fā)揮東北地區(qū)“大糧倉”的作用。糧食安全是國家安全的一個(gè)重要組成部分。近幾年來，我國和世界的糧食產(chǎn)量連年減產(chǎn)，糧食儲備不斷下降，已經(jīng)影響到糧食的供應(yīng)和糧價(jià)的穩(wěn)定。糧食安全問題被提到了重要地位。東北地區(qū)是我國的“大糧倉”，其商品糧占到了全國的三分之一。采取政策措施，促進(jìn)東北地區(qū)農(nóng)業(yè)的全面發(fā)展，特別是糧食的增產(chǎn)具有重要意義。其中，在東北地區(qū)應(yīng)盡快取消農(nóng)業(yè)稅，加快統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的步伐，這不失為一項(xiàng)重要決策。為此，需要中央財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付，給予大力支持。

　　4.加大對出口退稅的支持力度，提高東北地區(qū)出口產(chǎn)品的競爭力。據(jù)悉，我國已對現(xiàn)行出口貨物增值稅退稅率進(jìn)行了結(jié)構(gòu)性調(diào)整：國家鼓勵(lì)出口的產(chǎn)品的稅率將不降、少降甚至提高，一般性出口產(chǎn)品的稅率將適當(dāng)降低，對國家限制出口的產(chǎn)品和一些資源性產(chǎn)品多降退稅率或取消退稅。出口退稅率下調(diào)，將直接提高出口企業(yè)的成本和定價(jià)，影響產(chǎn)品的市場競爭力。據(jù)測算，出口退稅率下調(diào)3個(gè)百分點(diǎn)，將使出口成本上升4%，這將降低出口產(chǎn)品的價(jià)格競爭優(yōu)勢。東北地區(qū)是自然資源比較豐富的地區(qū)，此政策的出臺，將使生產(chǎn)原油、木制品等資源性產(chǎn)品的企業(yè)受到較大沖擊。因此，中央財(cái)政應(yīng)該加大對東北地區(qū)出口退稅的支持力度，實(shí)現(xiàn)出口退稅“征多少，退多少，實(shí)現(xiàn)真正零稅率”的目標(biāo)，推動?xùn)|北地區(qū)的出口貿(mào)易增長。

　　5.充分發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策的積極效應(yīng)，促進(jìn)東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。（1）對資源開采衰竭期的礦山企業(yè)，以及對低豐度油田開發(fā)，在地方具備承受能力的條件下，可以適當(dāng)降低資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)，以促進(jìn)資源型城市的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。（2）對某些國家鼓勵(lì)的產(chǎn)業(yè)如高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等，可實(shí)行在一定年限內(nèi)流轉(zhuǎn)稅先征后返的政策，以增加企業(yè)的現(xiàn)金流量，降低企業(yè)資金成本，提高企業(yè)稅后利潤。（3）加大對高科技企業(yè)中經(jīng)理股票期權(quán)（ESO）的個(gè)人所得稅優(yōu)惠，對科技人員轉(zhuǎn)讓科技成果所得，比照轉(zhuǎn)讓著作權(quán)減征30%的個(gè)人所得稅，以激勵(lì)高科技人才進(jìn)行科研開發(fā)和發(fā)明創(chuàng)造的積極性。（4）對一些高負(fù)債企業(yè)的歷史欠稅應(yīng)當(dāng)適當(dāng)減免，對一些企業(yè)因歷史原因形成、確實(shí)難以歸還的欠稅，按照規(guī)定經(jīng)由國務(wù)院批準(zhǔn)后豁免，以增強(qiáng)企業(yè)發(fā)展后勁。（5）采取稅收優(yōu)惠政策促進(jìn)民營企業(yè)和外資企業(yè)與東北地區(qū)國有企業(yè)間的兼并、聯(lián)合和重組，以加快國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整。比如，可以允許并購前企業(yè)的增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額在并購后繼續(xù)抵扣，對企業(yè)重組收益實(shí)行低稅或免稅政策等，以優(yōu)化國有企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)，達(dá)到資源的有效配置，增強(qiáng)企業(yè)的競爭能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

　　「參考文獻(xiàn)」

　　[1]　安體富。支持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅收政策[J].經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理，2003，（12）。

　　[2]　陳共主編。財(cái)政學(xué)（第三版）[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.

　　[3]　［美］吉利斯，波金斯，羅默等。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，1998.

　　[4]　林毅夫，劉培林。振興東北要遵循比較優(yōu)勢戰(zhàn)略的原則[N].南方周末，2003-8-28.