一、積極財政政策取得明顯成效

　　1998年以來我國實行了積極財政政策，到今年已經(jīng)三個年頭。從經(jīng)濟形勢的發(fā)展變化來看，積極財政政策取得了明顯成效，受到了各方面的好評。

　�。�一）拉動經(jīng)濟增長，國民經(jīng)濟出現(xiàn)重要轉(zhuǎn)機

　　根據(jù)國家統(tǒng)計局提供的分析和數(shù)據(jù)，1998年通過增發(fā)國債，擴大政府投資規(guī)模，拉動國內(nèi)生產(chǎn)總值GDP增長1.5個百分點，1999年達到2 個百分點，2000年估計會超過2個百分點。 這對實現(xiàn)預(yù)定的經(jīng)濟增長目標起了關(guān)鍵性作用。今年前三季度GDP增長8.2％，并呈現(xiàn)出“穩(wěn)定性增強”的特點。前三季度，工業(yè)增加值同比增長11.6％，增速比去年同期加快2.3個百分點；固定資產(chǎn)投資同比增長 12.9％，增速比去年同期加快4.8個百分點；社會消費品零售總額同比增長9.9％，增速比去年同期加快3.6個百分點；進出口額同比增長35.7％，其中出口總額同比增長33.1 ％，增速比去年同期加快31個百分點。以上情況表明，目前我國宏觀經(jīng)濟形勢出現(xiàn)重要轉(zhuǎn)機。出現(xiàn)這種局面的原因主要是兩個：一是持續(xù)多年采取的積極財政政策止住了經(jīng)濟下滑的趨勢，促進了投資和消費；二是國際經(jīng)濟大形勢的好轉(zhuǎn)，特別是東南亞經(jīng)濟的復(fù)蘇，促進了出口的大幅度增長。

　　（二）經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整有重要進展，經(jīng)濟運行質(zhì)量明顯提高

　　實施積極財政政策，在拉動經(jīng)濟增長的同時，也促進了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整。1998年增發(fā)的1000億國債，定向用于農(nóng)林水利、交通通訊、城市基礎(chǔ)設(shè)施、城市電網(wǎng)改造、國家直屬儲備糧庫等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并帶動了銀行貸款和地方配套資金以1∶2.53的比率投入。1999年增發(fā)的600億國債和今年增發(fā)的 500億國債中，除了繼續(xù)加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，還安排國債資金專項用于企業(yè)的重大技術(shù)改造和科技進步，增加對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的支持，加強對教育科學等基礎(chǔ)設(shè)施的投入和加大對西部開發(fā)的投資。這些措施有力地促進了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟運行質(zhì)量的提高。今年前三季度，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的一些主要產(chǎn)品產(chǎn)量以30％以上的速度增長。企業(yè)經(jīng)濟效益大大提高，今年前8個月，工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)利潤 2418億元，達到90年代以來最高水平，同比增長 1.1倍。虧損企業(yè)虧損額下降11.2％。

　�。ㄈ�）提高了綜合運用財政政策和貨幣政策的水平，豐富了宏觀經(jīng)濟管理的經(jīng)驗

　　1993年下半年，針對當時經(jīng)濟“過熱”現(xiàn)象，政府實行了“雙緊”的財政政策與貨幣政策，1996年實現(xiàn)了經(jīng)濟“軟著陸”，從而積累了治理經(jīng)濟過熱的經(jīng)驗。1998年以來實行的積極財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策則是治理經(jīng)濟緊縮的新嘗試，并且已取得顯著效果，積累了這方面的經(jīng)驗。這種配合突出表現(xiàn)在定向向國有商業(yè)銀行發(fā)行國債，將銀行的一部分存差轉(zhuǎn)化為財政投資；在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，國債投資與銀行配套貸款的密切結(jié)合；發(fā)行2700億特種國債，補充國有商業(yè)銀行的資本金，。防范銀行風險；銀行貸款，財政貼息，共同支持企業(yè)的技術(shù)改造和科技創(chuàng)新；等等。

　　就財政政策本身來看，注重對財政各種調(diào)節(jié)手段的綜合運用，實現(xiàn)宏觀調(diào)控的總體目標。我國實施的積極財政政策，1998年是典型的“汲水政策”，其載體是國債投資；而1999年以來的財政政策則屬于“補償政策”，是一種全面干預(yù)的政策，其載體不僅包括公共投資，還有稅收、轉(zhuǎn)移支付、財政補貼等。1999年以來進一步加大了積極財政政策的實施力度，除了繼續(xù)增發(fā)國債保持投資需求的較快增長外，還調(diào)整收入分配政策，著力刺激消費需求：適當提高社會保障“三條線”（國有企業(yè)下崗職工基本生活保障制度、失業(yè)保險制度、城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度）的保障水平；提高公務(wù)人員的工資和離退休人員的養(yǎng)老金；解決國有企業(yè)養(yǎng)老金拖欠問題；采取切實措施，減輕農(nóng)民負擔。進一步實施有利于鼓勵投資和消費，促進出口的稅收政策；停止征收固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅；對企業(yè)設(shè)備投資實行投資抵免所得稅的政策；適當提高出口退稅率，支持出口增長；繼續(xù)清理整頓各種收費，減輕企業(yè)負擔等。通過財政貼息方式啟動固定資產(chǎn)投資需求，可以把財政投入與民間投資結(jié)合起來，使財政政策起到“四兩撥千斤”的作用。

　　正是上述財政政策與貨幣政策的密切配合，以及財政手段的綜合運用，才促成了當前國民經(jīng)濟出現(xiàn)重要轉(zhuǎn)機。這大大豐富了我們宏觀經(jīng)濟管理的經(jīng)驗。

　　二、繼續(xù)實行積極財政政策的必要性

　　實施積極財政政策以來雖然取得了明顯成效，特別是今年以來，整個經(jīng)濟呈現(xiàn)出快速增長的勢頭，但是基礎(chǔ)仍不穩(wěn)固，一些體制、機制和結(jié)構(gòu)方面的深層次問題尚未得到根本解決。雖然今年全年可以實現(xiàn)8 ％的GDP增長率，但如果剔除政策性因素的影響，這一比率則會降到6％以下，與我國正常的經(jīng)濟增長速度相比還相差甚遠。基礎(chǔ)不穩(wěn)固的具體表現(xiàn)主要有以下幾個方面：

　�。ㄒ唬┩顿Y增長緩慢，特別是民間投資啟動乏力，成為制約國內(nèi)需求的主要因素。

　　固定資產(chǎn)投資從1999年第四季度開始呈逐步回升態(tài)勢，但其增長仍主要依賴政府投資（特別是國債投資）。1999年全社會投資新增額對預(yù)算內(nèi)投資的依賴度由上年的34.66％上長到101.27％；同時， 投資增長嚴重依賴于國有經(jīng)濟投資，1999年社會新增投資對國有投資的依賴度約為90％，而1993—1997年間依賴度平均為45.2％。今年，社會投資雖然有所恢復(fù)，但增長速度仍然緩慢，上半年集體和個人投資僅增長7.9 ％，外商直接投資下降7.5％。在這種情況下，如果國債投資下降， 全社會投資增長就會加速下滑。

　　（二）消費增長不穩(wěn)定，擴大消費有相當大難度。

　　目前我國消費需求不足是長期以來高儲蓄、高投資、低收入、低消費的結(jié)果。80年代的投資率為35.3％，1993—1998年上升為40.2％，上升了近5個百分點；同期最終消費率由65.1％降為58.2％，下降6.9個百分點。最終消費在GDP支出中的比重比世界平均水平低11個百分點， 比美國、印度低20個百分點。

　　造成最終消費率低的主要原因，一是居民收入的增長率低于經(jīng)濟增長率。1986～1998年，GDP年均增長9.6％，城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入年均增長5.7％，農(nóng)村居民家庭人均純收入年均增長4.2％，1999年農(nóng)村進一步回落到3.8％。2000年上半年農(nóng)民現(xiàn)金收入只增長了1.8％。二是新的消費熱點尚未形成。盡管近期國內(nèi)出現(xiàn)了一些新的消費熱點，如旅游熱、網(wǎng)絡(luò)熱、教育熱等，但這些熱點都是局部的或處于初始階段，新的主導(dǎo)型消費熱點并沒有真正形成，而這是決定和支撐新的生產(chǎn)增長周期的決定性因素。決定我國未來經(jīng)濟再上新臺階的主導(dǎo)消費力量將是住房、汽車和電子通信等類產(chǎn)品，但這有一段很長的路要走。三是消費心理因素的影響。這與目前許多改革尚不到位有關(guān)。由于房改、社會保障制度改革、教育制度改革等不到位，減收增支的預(yù)期仍不佳。

　　（三）國際因素存在較大的不確定性，對出口繼續(xù)增長拉動內(nèi)需的作用不能估計過高

　　進入90年代，美國經(jīng)濟實現(xiàn)了戰(zhàn)后最長時間的繁榮，這主要是由于新經(jīng)濟因素的推動，但新經(jīng)濟因素也會出現(xiàn)周期性波動，估計美國經(jīng)濟在最近幾年會出現(xiàn)自發(fā)性調(diào)整，降到適度增長區(qū)間，這對亞洲經(jīng)濟及我國經(jīng)濟將產(chǎn)生一定的波及性影響。另外，我國即將加入WTO， 盡管這對我國長遠發(fā)展較為有利，但近期內(nèi)會對經(jīng)濟產(chǎn)生沖擊，出口面臨的挑戰(zhàn)大于機遇。進口會增長更快一些，貿(mào)易順差將有所減少，凈出口對經(jīng)濟增長的作用不可高估。

　　上述分析表明，目前經(jīng)濟形勢的好轉(zhuǎn)，就國內(nèi)原因看主要是實施積極財政政策的結(jié)果，特別是國債投資在支撐，經(jīng)濟本身尚未形成內(nèi)在的增長動力，在這種情況下，放松積極財政政策，就有導(dǎo)致經(jīng)濟滑坡的危險。這里我們應(yīng)該汲取國外的經(jīng)驗教訓。例如日本，從1991年開始步入了經(jīng)濟長期衰退泥潭，為了扭轉(zhuǎn)這一局面，日本政府曾在90年代中期采取了一系列擴大內(nèi)需的政策以刺激國內(nèi)需求的增長，但當經(jīng)濟形勢稍有好轉(zhuǎn)，他們就放松這一政策，結(jié)果前功盡棄，使后來為重新啟動經(jīng)濟付出了更大的代價。我們應(yīng)該汲取這一教訓。

　　鑒于上述情況，在我國繼續(xù)實施積極財政政策是必要的。

　　三、政策建設(shè)

　�。ㄒ唬├^續(xù)適度增發(fā)國債

　　積極財政政策實質(zhì)上就是一種擴張性財政政策，是以擴大財政赤字和國債發(fā)行規(guī)模為代價的。我國已連續(xù)3年實行積極財政政策， 使財政赤字和國債規(guī)模大幅度增長，考慮到我國財政收入占 GDP的比重過低，和潛在的赤字和債務(wù)問題，財政的風險在加大。因此在確定國債的發(fā)行規(guī)模時，既要保證經(jīng)濟的需要又要考慮財政的承受能力，使其保持在適度的范圍之內(nèi)。明年增發(fā)國債的規(guī)模應(yīng)該大體維持在今年的水平上。

　　國債的使用方向，首先要用于加快在建項目的建成和投入使用，提高項目的使用效益；要加大對西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)工程的投資力度；要通過貼息等方式擴大國債對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造的支持，促進產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進步和升級。

　　國債投資的使用方式，應(yīng)適當減少直接投資，逐步增加間接投資的比重，即采取財政參股、補貼、貼息等辦法吸收民間投資的投入。例如，如果財政每年能拿出500億元專項投資，以年息5％的貼息率計算，就可以直接啟動1萬億元的社會投資規(guī)模， 真正起到“四兩撥千斤”的作用。對于一些競爭性能盈利的技改項目，則可以采取財政擔保的辦法吸收銀行貸款擴大投資。采取間接投資方式還有利于根據(jù)經(jīng)濟形勢的變化逐步縮減財政投資規(guī)模和為財政政策轉(zhuǎn)型創(chuàng)造條件。

　　目前我國只允許中央政府發(fā)債，不允許地方政府發(fā)債。為了解決地方使用債款問題，而采取由中央統(tǒng)一發(fā)債，再從中拿出一部分轉(zhuǎn)貸給地方使用，這實質(zhì)上是中央政府替地方政府發(fā)債。這種辦法不利于地方統(tǒng)籌安排投資和加強項目的可行性研究，還可能引起地方推卸還款責任。因此，應(yīng)該允許有條件的地方政府根據(jù)需要發(fā)行專項建設(shè)債券，加強監(jiān)督，�？顚Ｓ谩�

　　（二）鼓勵和引導(dǎo)民間投資的財稅政策

　　擴大投資的關(guān)鍵是鼓勵和引導(dǎo)民間投資的增長。為此，需要采取一系列配套的政策措施來解決這一問題，應(yīng)該進一步轉(zhuǎn)變觀念，對民營經(jīng)濟實行與國有經(jīng)濟同等待遇的政策；放寬投資領(lǐng)域，除關(guān)系國家安全和必須由國家壟斷的領(lǐng)域外，其余領(lǐng)域都應(yīng)允許民間投資進入，凡向外資開放的領(lǐng)域也應(yīng)允許民營經(jīng)濟進入或提前進入；加快投融資體制改革，擴大民營企業(yè)的融資渠道；等等。

　　在財政政策方面，主要是通過政府投資和國債投資、采取財政參股、補貼、貼息等形式吸收民間投資的投入，這已如上述。

　　在稅收方面可以采取的政策措施主要有：（1 ）取消固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅；（2）實行“消費型”增值稅， 鼓勵向資本密集型和技術(shù)密集型的行業(yè)和項目投資；（3）對于符合產(chǎn)業(yè)政策要求的投資， 實行投資抵免、加速折舊等政策；（4）實行支持科技創(chuàng)新的稅收政策。 通過稅收優(yōu)惠降低科技開發(fā)成本和調(diào)節(jié)風險企業(yè)收益，鼓勵企業(yè)積極應(yīng)用新成果，引進新技術(shù)，加快技術(shù)改造；（5）降低企業(yè)所得稅稅率， 提高資金利潤率。

　　（三）刺激消費的財稅政策

　　1.加快社會保障制度的改革和完善，不斷提高社會保障水平。建立和健全社會保障制度對實現(xiàn)社會安定，縮小居民收入差距、刺激消費和國有企業(yè)改革都具有十分重要的意義。這里關(guān)鍵是要拓寬社會保障資金的籌資渠道。應(yīng)當看到，目前我國積累起來的龐大的國有資產(chǎn)中包含有對國有職工社會保障資金的巨額欠帳。因此，應(yīng)通過部分國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓變觀，例如通過上市公司國有股的回購和減持來補充社會保障資金的不足；根據(jù)構(gòu)建公共財政的要求，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，提高各級政府預(yù)算中的社會保障支出比例。通過開征社會保障稅，保證社會保障資金的及時、足額征收和�？顚Ｓ谩Ｅc此同時，還應(yīng)逐步提高城鎮(zhèn)居民生活最低保障標準、國有企業(yè)下崗職工基本生活費和企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金的發(fā)放標準等，提高保障水平。

　　2.采取各種措施進一步提高城鄉(xiāng)居民的收入，特別是城市低收入階層的收入和農(nóng)民收入。這除了上面提到的關(guān)于社會保障方面的措施外，主要有：（1）通過稅收優(yōu)惠，支持民營中小企業(yè)發(fā)展， 擴大就業(yè)崗位，增加居民收入；（2）通過積極調(diào)整農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、 發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工和發(fā)展多種經(jīng)營，多渠道增加農(nóng)民收入；（3 ）要堅持按保護價敞開收購農(nóng)民余糧，實行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價，從價格上保護農(nóng)民利益；（4 ）積極支持發(fā)展小城鎮(zhèn)，增加小城鎮(zhèn)就業(yè)人口，增加農(nóng)民收入。

　　3.結(jié)合農(nóng)村費稅改革，切實減輕農(nóng)民負擔。農(nóng)村消費品市場占全國消費品市場的比重，改革開放初期為66％，目前已降到40％左右。這其中的原因，除了受農(nóng)民收入增長持續(xù)偏低的影響外，更重要的是農(nóng)民負擔過重，已不堪忍受，必須結(jié)合費稅改革采取切實措施予以解決。

　　4.清理不合理的消費政策，促進新消費熱點的形式。當前和今后一個時期應(yīng)把汽車和住房培育成新的消費熱點。為此，需要清理阻礙汽車、住房消費的不合理政策。在稅費政策方面，要在現(xiàn)有減稅的基礎(chǔ)上，進一步清理、減少和規(guī)范各種收費，降低費稅負擔，解決住宅造價和汽車售價過高的問題。做好出臺開征燃油稅方案的工作。

　�。ㄋ模┕膭畛隹诘呢敹愓�策

　　出口退稅是世界各國鼓勵本國商品出口參與國際市場競爭的通行做法。最近幾年國家為了支持外貿(mào)出口，帶動國內(nèi)經(jīng)濟增長，曾多次大幅度提高出口退稅率，目前我國綜合退稅率已達到15％，這成了去年下半年以來我國出口大幅度增長的重要因素之一。今后還可以在這方面進一步采取一些措施：（ 1）要盡快實行出口商品零稅率，實現(xiàn)徹底退稅；（2）實行“消費型”增值稅，解決退稅不足的問題；（3）擴大出口退稅的稅種范圍，如消費稅、營業(yè)稅和一些其他地方稅種，都可以列入出口退稅的范圍。