1998年我國啟動(dòng)積極財(cái)政政策以來，對(duì)減緩?fù)ㄘ浘o縮和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長起到了明顯的積極作用。從現(xiàn)在有關(guān)方面公布的數(shù)據(jù)看，前四個(gè)年頭積極財(cái)政政策對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率分別為1.5、2.0、1.7和1.8個(gè)百分點(diǎn)。積極財(cái)政的路還應(yīng)（能）走多遠(yuǎn)，不僅取決于經(jīng)濟(jì)增長的需要，也取決于繼續(xù)實(shí)行這種政策的代價(jià)和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的正確判斷。目前理論界關(guān)于積極財(cái)政政策運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)的研究一般集中于政策的通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)層面，擔(dān)心財(cái)政持續(xù)擴(kuò)張會(huì)導(dǎo)致需求過度而引發(fā)通貨膨脹以及國債規(guī)模過大和過快增長會(huì)超過財(cái)政的承受能力而引發(fā)償債危機(jī)，而對(duì)其面臨的體制風(fēng)險(xiǎn)的研究則相對(duì)薄弱。鑒此，本文擬對(duì)此作初步探討。

　　一、積極財(cái)政政策體制風(fēng)險(xiǎn)的理論分析

　　積極財(cái)政政策的體制風(fēng)險(xiǎn)是指政策的運(yùn)用存在的影響市場經(jīng)濟(jì)體制正常運(yùn)行的可能性。市場經(jīng)濟(jì)理論與發(fā)展的實(shí)踐均表明，與經(jīng)濟(jì)的市場化相對(duì)應(yīng)的必然是財(cái)政的公共化。公共財(cái)政的活動(dòng)是充分尊重市場力量，只對(duì)市場起補(bǔ)充作用而不干預(yù)和損害市場運(yùn)行的規(guī)則。就此而論，積極財(cái)政政策的體制風(fēng)險(xiǎn)的含義還可以進(jìn)一步理解為對(duì)公共財(cái)政運(yùn)行的干擾和不利影響。這就是說，如果積極財(cái)政政策是在公共財(cái)政的框架內(nèi)運(yùn)行的，則有利于市場體制的建設(shè)與發(fā)展，不存在體制風(fēng)險(xiǎn)；反之，存在體制風(fēng)險(xiǎn)。

　　毫無疑問，政府采用積極財(cái)政政策的目的是為了彌補(bǔ)市場在宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行上的失靈，熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。然而，由于各種原因，政府的政策運(yùn)用，并非總是在公共財(cái)政的框架約束下進(jìn)行，其結(jié)果，政府并不能做到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和維護(hù)市場體制兩重目標(biāo)的兼顧，而是在彌補(bǔ)市場失靈、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，可能對(duì)市場本身的運(yùn)行規(guī)則和效率產(chǎn)生損害。因此，可以說，積極財(cái)政政策的體制風(fēng)險(xiǎn)實(shí)質(zhì)上是政府失靈的一種表現(xiàn)。在實(shí)行積極（擴(kuò)張性）財(cái)政政策過程中，由其政策內(nèi)容和特點(diǎn)所決定，容易使財(cái)政分配活動(dòng)偏離公共財(cái)政的原則，存在著較大的體制風(fēng)險(xiǎn)。

　　首先，財(cái)政活動(dòng)規(guī)模擴(kuò)大從而偏離政府與市場間資源配置的均衡規(guī)模。由于社會(huì)資源是稀缺的，社會(huì)需求包括對(duì)私人物品和公共物品的需求都很難得到最大滿足。而且，一般情況下，由于我們不能說公共物品和私人物品哪一個(gè)更重要，因而社會(huì)資源在兩種物品間并沒有一個(gè)孰先孰后的配置順序。為使資源配置的效率最大化，資源在私人物品和公共物品之間的配置應(yīng)達(dá)到二者社會(huì)邊際效率相等的那一點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)“庇古均衡”。而積極財(cái)政政策的擴(kuò)大總需求效應(yīng)是以擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模為前提的，從而可能使政府提供公共物品占有的資源過多，偏離“庇古均衡”，導(dǎo)致效率損失。

　　其次，財(cái)政活動(dòng)范圍的擴(kuò)大從而混淆政府和市場活動(dòng)的分工邊界。按照公共財(cái)政原則，政府提供公共物品，市場提供私人物品，混合物品則由政府與市場共同提供。在實(shí)行積極財(cái)政政策的情況下，政府為在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的政策目標(biāo)，有可能在混合物品供應(yīng)領(lǐng)域占據(jù)太多的份額，并且介入私人物品的供應(yīng)。

　　第三，財(cái)政決策可能偏離民主財(cái)政的原則，導(dǎo)致財(cái)政資源的不公平分配。公共財(cái)政理論認(rèn)為，政府與社會(huì)公眾之間是一種契約關(guān)系，即公眾向政府交稅，政府受托提供公共物品。提供公共物品的數(shù)量和種類，則應(yīng)由公眾民主投票決定，政府提供公共物品的整個(gè)過程應(yīng)置于公眾的監(jiān)督之下。因此，與市場經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)的財(cái)政是公共財(cái)政，而公共財(cái)政的本質(zhì)則是民主財(cái)政。然而，通向民主財(cái)政的道路并不平坦，撇開技術(shù)性的障礙如循環(huán)投票等不論，現(xiàn)實(shí)中的民眾由其社會(huì)和經(jīng)濟(jì)利益所決定往往從屬于不同的利益集團(tuán)或群體，而不同的利益集團(tuán)的力量對(duì)比往往是不均衡的，最終的決策結(jié)果可能較多地考慮強(qiáng)勢集團(tuán)的偏好，偏離全體民眾的真正意愿，從而偏離民主財(cái)政的軌道。為增加市場需求而實(shí)施的積極財(cái)政政策是以減稅和增加財(cái)政支出為主要內(nèi)容的，如果我們可以把減稅和得到財(cái)政支出的好處看成是一種“租金”的話，那么擴(kuò)張性財(cái)政政策的運(yùn)用就可以看成是政府“設(shè)租”活動(dòng)，強(qiáng)勢集團(tuán)往往會(huì)通過尋租得到主要的減稅份額和成為主要的支出受益者。這不僅有悖于市場公平，而且，尋租所導(dǎo)致的大量資源浪費(fèi)也嚴(yán)重降低了市場的效率。另外，按照公共選擇理論，政治家也是經(jīng)濟(jì)人。在財(cái)政擴(kuò)張過程中，他們也可以打著擴(kuò)張需求的旗號(hào)，對(duì)財(cái)政資源做有利于強(qiáng)勢集團(tuán)的安排，以換取強(qiáng)勢集團(tuán)的支持，獲取政治利益�？傊�，擴(kuò)張性財(cái)政政策更有可能使財(cái)政活動(dòng)偏離民主財(cái)政的軌道。

　　需要說明的是，積極財(cái)政政策也就是擴(kuò)張性財(cái)政政策。而擴(kuò)張性財(cái)政政策的體制風(fēng)險(xiǎn)顯然不只是在我國才存在，市場經(jīng)濟(jì)國家在實(shí)行擴(kuò)張性財(cái)政政策時(shí)都面臨同樣的威脅。為什么倌奉和崇尚市場機(jī)制的自由主義經(jīng)濟(jì)理論堅(jiān)決地反對(duì)凱恩斯主義的財(cái)政擴(kuò)張政策？顯然，不能說他們?nèi)院退姑軙r(shí)代的經(jīng)濟(jì)學(xué)家一樣天真地認(rèn)為市場是完美無缺的，不需要政府的干預(yù)，從主要的方面來說，他們可能正是擔(dān)心政府職能的擴(kuò)大和財(cái)政的擴(kuò)張會(huì)損害市場體制�？傊�，財(cái)政擴(kuò)張政策實(shí)際上是一把“雙刃劍”，凱恩斯主義看到的是其對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)有利影響的一面，而新自由主義則正相反，更多地注意到了其對(duì)市場經(jīng)濟(jì)的威脅。

　　轉(zhuǎn)型國家的市場機(jī)制本來就不完善。一個(gè)不完善的市場存在的缺陷比那些發(fā)達(dá)國家就更多、也更復(fù)雜。因此，我們承認(rèn)在我們這里政府的作用要多一些，同時(shí)，更應(yīng)認(rèn)識(shí)到市場體制建設(shè)的任務(wù)也更重，因而在利用政府糾正市場缺陷的過程中更應(yīng)提防其對(duì)市場體制的危害和影響。

　　二、積極財(cái)政政策體制風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)分析

　　1.財(cái)政規(guī)模的迅速擴(kuò)張及其非市場化的擴(kuò)張方式

　　改革以來，我國財(cái)政收入占GDP的比重持續(xù)下降，從而財(cái)政改革的一個(gè)重要著眼點(diǎn)和方向就是提高財(cái)政收入比重，并視之為振興財(cái)政的一個(gè)重要步驟和內(nèi)容。在這種背景下，實(shí)行積極財(cái)政政策與西方市場經(jīng)濟(jì)國家的擴(kuò)張性財(cái)政政策有一個(gè)重要的不同點(diǎn)，即在財(cái)政支出擴(kuò)張的同時(shí)，稅收不減反增，1998、1999兩年經(jīng)濟(jì)增長率為7.8%和7.1%，而以稅收為主的預(yù)算內(nèi)收入分別增長14.2%和16.6%，剔除價(jià)格因素影響，實(shí)際增長率高達(dá)15.7%和21.1%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)增長率，也高于前幾年的收入增長速度。當(dāng)然，若單一的以預(yù)算內(nèi)收入占GDP的比重而論，并不能得出政府占有資源規(guī)模大的結(jié)論，財(cái)政政策的運(yùn)作也談不上存在體制風(fēng)險(xiǎn)。問題在于：（1）我國在規(guī)范的預(yù)算內(nèi)收入以外，政府還通過預(yù)算外和制度外的渠道占有資源。1996年，預(yù)算內(nèi)收入占GDP的比重為10.8%，根據(jù)專家高培勇（1997）推算的數(shù)字，當(dāng)年包括預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外和制度外收入在內(nèi)的政府收入占GDP的比重達(dá)30%左右，已經(jīng)高于發(fā)展中國家25%的平均水平。顯而易見，在非規(guī)范性收入的治理進(jìn)展不大、規(guī)模尚未明顯縮減的情況下，預(yù)算內(nèi)收入的超快增長只能使社會(huì)資源的配置快速地向政府一方傾斜。人們對(duì)于政府占有資源過多的擔(dān)心不是沒有依據(jù)的。（2）擴(kuò)大赤字融資是與擴(kuò)張性財(cái)政政策相伴隨的政府?dāng)U大資源占有的核心途徑。1996、1997兩年，我國財(cái)政赤字分別為529億元和560億元，1998年實(shí)行積極財(cái)政政策的當(dāng)年，赤字規(guī)模陡然增至960億元，1999年、2000年分別為1743.59億元和2499.33億元。（3）在我國積極財(cái)政政策運(yùn)作中，還有需引起注意的特殊現(xiàn)象：信貸資金的財(cái)政化。如1998年財(cái)政增發(fā)1000億元國債，同時(shí)政府要求商業(yè)銀行增加1000億元相應(yīng)信貸投入，當(dāng)信貸投資被政府計(jì)劃安排而進(jìn)入財(cái)政運(yùn)作的軌道時(shí)，顯然就有可能違背了信貸資金的本來性質(zhì)，實(shí)際上使這部分信貸資金具有了“準(zhǔn)財(cái)政資金”的性質(zhì)，無異于財(cái)政發(fā)行了2000億元的國債和增加了2000億元的支出（張馨、袁東，1999）。這種政策安排所帶來的現(xiàn)實(shí)后果，自然是增大了政府財(cái)政實(shí)際占有或控制的資源的規(guī)模。不僅如此，信貸資金的越位和扭曲安排，增大了我國國有銀行商業(yè)化進(jìn)程的困難，直接與經(jīng)濟(jì)的市場化進(jìn)程相背離。

　　綜合考慮財(cái)政汲取資源的各種途徑來審視政府占有資源規(guī)模的變化，我們認(rèn)為積極財(cái)政政策無疑存在著一種（計(jì)劃）體制復(fù)歸效應(yīng)。而為擴(kuò)張財(cái)政規(guī)模采取的那些非市場化的形式，以及下述政府財(cái)力運(yùn)用上的非公共化問題，更會(huì)使我們感受到計(jì)劃體制的影響和體制風(fēng)險(xiǎn)的存在。

　　2.國有經(jīng)濟(jì)偏向與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的非公共化

　　市場經(jīng)濟(jì)要求財(cái)政應(yīng)向不同企業(yè)提供大致相同的公共服務(wù)，而不論其在所有制性質(zhì)上是國有企業(yè)還是非國有企業(yè)。然而，近年來我國積極財(cái)政政策的實(shí)踐表明，政策支持的重點(diǎn)過分傾向于國有經(jīng)濟(jì)體系，而對(duì)非國有經(jīng)濟(jì)的需求則比較冷漠（孫健夫，2002）。從1999年增發(fā)的國債除了繼續(xù)進(jìn)行國家重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，還以財(cái)政貼息的方式，有選擇地對(duì)國有大中型企業(yè)的技術(shù)改造和產(chǎn)業(yè)升級(jí)等提供支持。當(dāng)然，國有企業(yè)并不一定生產(chǎn)和提供私人物品，西方市場經(jīng)濟(jì)國家公共物品的提供電是通過建立國有企業(yè)來實(shí)現(xiàn)的。在我國，很多國有企業(yè)實(shí)際上在提供準(zhǔn)公共物品甚至公共物品。如果財(cái)政對(duì)這些國有企業(yè)提供投資支持，那是正常的，也是公共財(cái)政的職責(zé)。問題在于，我們注意到有關(guān)部門在選擇對(duì)那些國有企業(yè)提供技改支持時(shí)，所依據(jù)的原則基本沒有考慮公共財(cái)政的要求，而是從企業(yè)產(chǎn)品的市場占有率、銀行資信、綜合實(shí)力、管理水平以及企業(yè)的地理位置、對(duì)拉動(dòng)內(nèi)需和提高企業(yè)競爭力的影響等因素來確定重點(diǎn)支持對(duì)象的。這些國有企業(yè)主要處于冶金、紡織、石化、機(jī)械、汽車等行業(yè)，顯然不是公共物品（甚至混合物品）的生產(chǎn)者，當(dāng)然也就不屬于公共財(cái)政支持范圍。無疑，財(cái)政的支持的確使這些企業(yè)煥發(fā)了生機(jī)，也有效地帶動(dòng)了社會(huì)和銀行的投資，提高了競爭力，拉動(dòng)了內(nèi)需。但非國有企業(yè)卻得不到這樣的財(cái)政優(yōu)惠，難道對(duì)非國有企業(yè)的支持就不能“四兩撥千斤”，拉動(dòng)內(nèi)需嗎？顯然，技改貼息政策的運(yùn)作帶有明顯的國有經(jīng)濟(jì)偏向。這種政策安排的負(fù)面影響是，一方面財(cái)政投資結(jié)構(gòu)非公共化，另一方面則是國有企業(yè)的預(yù)算約束軟化和對(duì)政府的重新依賴。

　　3.城市偏向與收入分配政策的公平及效率偏差

　　財(cái)政的收入分配政策屬于再分配范疇，其目標(biāo)主要是縮小社會(huì)各階層收入差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。財(cái)政收入分配政策的效率包括微觀和宏觀兩個(gè)方面，前者是指財(cái)政的收入再分配要盡可能尊重市場分配的結(jié)果從而不傷害市場分配的效率；后者是指財(cái)政的收入再分配要有助于彌補(bǔ)市場在宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行上的缺陷，消除宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，提高宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率。

　　財(cái)政的收入分配政策能否實(shí)現(xiàn)公平和效率的目標(biāo)，在技術(shù)上取決于多種因素，但最終取決于這種公共政策的產(chǎn)生過程是否兼顧了社會(huì)各方的偏好和利益，這種非市場性決策過程能否貫徹市場經(jīng)濟(jì)的精神，是否在民主程序內(nèi)進(jìn)行。已如前述，經(jīng)濟(jì)理論和西方市場經(jīng)濟(jì)國家的實(shí)踐已經(jīng)表明，政府失靈是一個(gè)普遍現(xiàn)象。政府的收入分配政策也是如此。帕累托最優(yōu)在現(xiàn)實(shí)中受到太多因素的制約并不能實(shí)現(xiàn)，政府財(cái)政決策的目標(biāo)在于盡可能創(chuàng)造條件追求帕累托改進(jìn)。

　　1999年開始大規(guī)模啟動(dòng)的收入分配政策存在明顯的公平與效率偏差。目前社會(huì)議論較多的則是針對(duì)公職人員的加薪政策。從公平的角度分析，我國現(xiàn)階段收入水平最低的不是公職人員而是農(nóng)民和城市的失業(yè)及下崗職工，特別是農(nóng)民，他們已成為社會(huì)公認(rèn)的最貧困群體，也理應(yīng)成為政府收入分配政策的主要對(duì)象。然而，我們看到的是這幾年公務(wù)員的一再加薪，企業(yè)單位等也隨之不同程度地增加職工工資，社會(huì)保障體制的不斷完善，更多城市貧困家庭和弱勢群體得到救助，收入水平不斷提高。唯獨(dú)冷落的是農(nóng)民，雖然這幾年有些地方實(shí)行了稅費(fèi)改革，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的確有所減輕，相對(duì)地增加了農(nóng)民收入，但由于“費(fèi)改稅”只是調(diào)整農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，局限于農(nóng)村內(nèi)部的利益關(guān)系調(diào)整，很難取得理想的效果�！熬盼濉逼陂g，我國農(nóng)民的收入增長幅度逐年遞減：1996年農(nóng)民人均純收入的增長幅度為9.0%，1997年為4.6%，1998年為4.3%，1999年為3.8%，2000年僅為2.1%.雖然2001年農(nóng)民人均純收入增長4.2%，扭轉(zhuǎn)了農(nóng)民收入增幅連續(xù)幾年下降的勢頭，但同期城市居民家庭年均可支配收入增長9.2%.可以說，這幾年我國社會(huì)各階層收入差距，特別是城鄉(xiāng)收入差距不僅沒有縮小，反而進(jìn)一步拉大了。這其中有市場力量的作用，但政府收入分配政策的偏差也是不容忽視的因素。

　　從通貨緊縮的經(jīng)濟(jì)背景來看，增加消費(fèi)需求、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長應(yīng)該是近幾年收入分配政策設(shè)計(jì)的直接和主要目標(biāo)。相比較而言，政策的側(cè)重點(diǎn)可能在分配的宏觀效率。然而，以效率標(biāo)準(zhǔn)來審視1999年以來的收入分配政策，政策效果也并不明顯。不否認(rèn)增加下崗職工生活費(fèi)，增加的收入可以增加消費(fèi)。因?yàn)�，大量的下崗職工生活比較貧困，對(duì)增加的收入他們不會(huì)存起來不花。主要問題在于對(duì)公職人員的加薪政策。我們知道，經(jīng)濟(jì)學(xué)上有一個(gè)邊際消費(fèi)傾向遞減規(guī)律，收入越低，邊際消費(fèi)傾向越高。因此，調(diào)整收入分配政策、增加消費(fèi)需求應(yīng)貫徹低收入階層優(yōu)先的原則。在我國的低收入階層，除了城市的下崗職工外，更多的是農(nóng)民。要增加消費(fèi)需求，最應(yīng)該增加收入的是農(nóng)民。九億農(nóng)民收入水平過低是國內(nèi)消費(fèi)需求的“瓶頸”，占總?cè)丝?0%的農(nóng)村居民消費(fèi)份額不到40%，人均消費(fèi)不及城市居民的三分之一。而公務(wù)員既不是低收入階層，也不是增加收入后最能擴(kuò)大需求的群體，而他們卻成為收入分配政策調(diào)整的最大受益者。收入分配政策的效率偏差是顯而易見的。

　　收入分配政策之所以存在公平與效率上的偏差，主要的原因可能是政府在認(rèn)識(shí)分配財(cái)政資源方面有失偏頗，因而未能給社會(huì)不同階層以平等的財(cái)政待遇，而出現(xiàn)了明顯的城市偏向。按照公共選擇理論，政府的財(cái)政行為，無論是提供公共物品還是進(jìn)行收入再分配，應(yīng)反映全體納稅人的偏好（盡管現(xiàn)實(shí)中不同人群向政府提供的稅金不可能相同），政府的財(cái)政決策應(yīng)是公共選擇的產(chǎn)物。然而，西方市場經(jīng)濟(jì)國家經(jīng)常發(fā)生的情況卻是社會(huì)強(qiáng)勢集團(tuán)對(duì)決策的左右以從中謀取在真正民主選擇中不能得到的財(cái)政利益，和政府對(duì)強(qiáng)勢集團(tuán)的偏向以換取后者對(duì)其政治上的支持而謀取政治利益。毫無疑問，擴(kuò)張性財(cái)政政策的實(shí)施為政府和強(qiáng)勢集團(tuán)的上述活動(dòng)提供了機(jī)會(huì)和舞臺(tái)。在我國，城市公民特別是公務(wù)員最靠近權(quán)力中心，是明顯的強(qiáng)勢群體。收入分配政策在實(shí)施過程中，不論決策者主觀上是否意識(shí)到，客觀上則確實(shí)迎合了強(qiáng)勢集團(tuán)的偏好，從而也就偏離了公共財(cái)政的原則和市場經(jīng)濟(jì)的要求。

　　三、幾點(diǎn)理論見解

　　其一，一般情況下，擴(kuò)張性財(cái)政政策的啟用以政府規(guī)模和作用的擴(kuò)張為主要手段，總有可能對(duì)市場活動(dòng)范圍和規(guī)模產(chǎn)生排擠效應(yīng)以及對(duì)市場活動(dòng)的規(guī)則產(chǎn)生傷害，總是存在著一定的體制風(fēng)險(xiǎn)，這是所有市場經(jīng)濟(jì)國家和正在轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)的國家面臨的共同問題。但在那些成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家，由于市場經(jīng)濟(jì)的觀念和傳統(tǒng)經(jīng)過幾百年的積累和沉淀已經(jīng)根深蒂固，社會(huì)往往存在一種自發(fā)的力量形成對(duì)政府和財(cái)政擴(kuò)張的牽制（如西方國家存在的自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)派及其與政府干預(yù)主義的不懈的斗爭），這有助于減輕財(cái)政擴(kuò)張政策的體制風(fēng)險(xiǎn)，使政府在偏離市場經(jīng)濟(jì)體制的道路上不至于走得過遠(yuǎn)，保障市場經(jīng)濟(jì)體制的安全。中國作為轉(zhuǎn)型國家，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)慣性的影響和沒有市場經(jīng)濟(jì)的思維沉淀，在政府政策手段選擇上更容易偏離市場經(jīng)濟(jì)，不僅存在比其他國家更大的體制風(fēng)險(xiǎn)，也更容易忽視這種體制風(fēng)險(xiǎn)。

　　其二，建立在公共財(cái)政基點(diǎn)上的宏觀經(jīng)濟(jì)政策不一定是最能拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的政策，特別是對(duì)于中國目前的轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)。這意味著財(cái)政政策要有效拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，有可能偏離公共財(cái)政的基點(diǎn)，需要付出體制代價(jià)。1998年以來的通貨緊縮，不僅僅是經(jīng)濟(jì)總量上的問題（總需求不足），更主要的是深層次的結(jié)構(gòu)問題（供給結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)）。沒有不合理的需求，只有不合理的供給。需求的不足實(shí)際上是供給結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)的脫節(jié)引致的。因此，解決需求不足問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，還需要在調(diào)整供給結(jié)構(gòu)上做文章。在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)主要是依靠市場自發(fā)調(diào)節(jié)來直接實(shí)現(xiàn)的，政府一般不介入結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)過程，從而公共財(cái)政的調(diào)控職能主要在于協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)總量；政府和市場在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)方面各司其職、各負(fù)其責(zé)，共同實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量的平衡和結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)。政府和市場在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)方面之所以能有這樣的分工，前提條件是市場機(jī)制的健全和有效運(yùn)作。顯然，中國轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)并不具備這樣的條件，市場機(jī)制的不健全使其難以獨(dú)立承擔(dān)結(jié)構(gòu)調(diào)整的任務(wù)，政府只能延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的做法，繼續(xù)承擔(dān)結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)的使命。如前所述的財(cái)政貼息政策，實(shí)際上就具有調(diào)節(jié)供給結(jié)構(gòu)的性質(zhì)。而且，在今后一個(gè)時(shí)期，財(cái)政在這一領(lǐng)域還會(huì)繼續(xù)發(fā)揮作用。

　　其三，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，在運(yùn)用財(cái)政擴(kuò)張政策過程中，政府需要審慎處理體制改革與經(jīng)濟(jì)增長的矛盾關(guān)系，其中，關(guān)鍵是要權(quán)衡經(jīng)濟(jì)增長的社會(huì)貢獻(xiàn)和體制風(fēng)險(xiǎn)（代價(jià)）以及經(jīng)濟(jì)增長對(duì)財(cái)政政策的依賴程度。上述分析已經(jīng)表明，在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，政府財(cái)政政策偏離公共化的軌道和經(jīng)濟(jì)市場化的軌道有時(shí)可能是不可避免的。這樣，基于增長與改革的矛盾關(guān)系，政府實(shí)際上有時(shí)會(huì)被推上一個(gè)兩難的境地：是保改革，還是保增長？或者，是改革優(yōu)先還是增長優(yōu)先？我們認(rèn)為，在處理這個(gè)問題從而決定財(cái)政擴(kuò)張政策的取舍時(shí)，一味地強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長或一味地強(qiáng)調(diào)改革可能都是不可取的，而應(yīng)因時(shí)而異，即確定哪一個(gè)方面是矛盾的主要方面。就當(dāng)前來講，沒有經(jīng)濟(jì)增長，一系列的社會(huì)問題都難以解決，并會(huì)危及社會(huì)的穩(wěn)定。而經(jīng)濟(jì)保持一定的增長速度，可以解決、至少可以緩解很多社會(huì)矛盾。經(jīng)濟(jì)增長的巨大社會(huì)貢獻(xiàn)決定了其成為矛盾的主要方面，而政府啟用一些體制風(fēng)險(xiǎn)較小的經(jīng)濟(jì)增長手段（如貨幣手段）又不見效。這又表明，目前的經(jīng)濟(jì)增長對(duì)財(cái)政擴(kuò)張政策已經(jīng)存在很高的依賴度。在這種情況下，付出一定的體制代價(jià)來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)也是值得的。在我們看來，體制風(fēng)險(xiǎn)并不等于體制危機(jī)，也就是說，采取某些非市場的手段來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長并不等于對(duì)市場體制的否定，更不意味回歸計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，只是改革的進(jìn)程暫緩而已。但這樣做，是對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的社會(huì)貢獻(xiàn)及其體制風(fēng)險(xiǎn)權(quán)衡的結(jié)果，而不可以理解為可以忽視這種體制風(fēng)險(xiǎn)，更不意味著為追求經(jīng)濟(jì)的高增長可以隨意付出體制代價(jià)。沒有一個(gè)健全的體制基礎(chǔ)，這種經(jīng)濟(jì)高增長是注定不能持久的。這里關(guān)鍵的問題是因時(shí)而異和對(duì)體制風(fēng)險(xiǎn)的客觀評(píng)價(jià)，特別是一個(gè)度的把握。

　　其四，能有效帶動(dòng)民間經(jīng)濟(jì)的財(cái)政擴(kuò)張政策是最具經(jīng)濟(jì)增長效力的政策，也是體制風(fēng)險(xiǎn)最小的政策。因此，應(yīng)把帶動(dòng)民間投資和消費(fèi)增長作為積極財(cái)政政策的一個(gè)基本出發(fā)點(diǎn)。我國積極財(cái)政政策之所以存在較大的體制風(fēng)險(xiǎn)，與財(cái)政政策運(yùn)用過程中民間經(jīng)濟(jì)未能如期跟進(jìn)有關(guān)。1998年積極財(cái)政政策實(shí)施初期，有關(guān)部門曾聲稱增發(fā)的國債資金“一分錢也不用于加工項(xiàng)目”，因?yàn)榧庸ろ?xiàng)目屬于私人物品的生產(chǎn)活動(dòng)，屬于市場調(diào)節(jié)的范圍。政府原本希望通過政府投資的擴(kuò)張效應(yīng)帶動(dòng)民間投資，以此來帶動(dòng)整體經(jīng)濟(jì)的增長。但實(shí)際情況是，政府的國債投資政策在1998年第四季度使經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)好轉(zhuǎn)跡象后，1999年一季度開始出現(xiàn)效力遞減從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增速回落，GDP增幅由1998四季度的9.6%下降到1999年一季度的8.3%、第二季度的7.1%和第三季度的7%.政府不得已于1999年下半年又增發(fā)600億元國債，并將其中的153億元用于國有企業(yè)的技改貼息，迄今為止，積極財(cái)政政策已運(yùn)行四年有余，民間投資和消費(fèi)一直處于萎靡不振狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)的增長給人的總體印象是政府的“獨(dú)木撐天”和財(cái)政的“孤軍奮戰(zhàn)”。政府的擴(kuò)張政策如果不能喚起民間經(jīng)濟(jì)的響應(yīng)，則必然會(huì)導(dǎo)致財(cái)政擴(kuò)張政策的長期化和范圍的擴(kuò)大化，由此帶來的后果便是各種負(fù)面影響，包括體制風(fēng)險(xiǎn)的加深和積累。無疑，民間投資不響應(yīng)，有民間經(jīng)濟(jì)自身內(nèi)在的原因，同時(shí)也不可否認(rèn)與政策的操作不當(dāng)有關(guān)。限于篇幅這里不再討論�？傊�，如何把財(cái)政政策建立在拉動(dòng)民間經(jīng)濟(jì)的基點(diǎn)上，我們還需要積累經(jīng)驗(yàn)和改善宏觀調(diào)控的技術(shù)。這是提高政策的調(diào)控效果和防范體制風(fēng)險(xiǎn)的共同需要。

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