[摘　要]目前我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、行政管理支出仍然偏高，而社會(huì)公共管理支出仍然偏低。按照公共財(cái)政框架的要求必須從部門預(yù)算、政府轉(zhuǎn)移制度、國庫集中收付制度的改革入手優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。

　　[關(guān)鍵詞]財(cái)政支出結(jié)構(gòu)；公共財(cái)政；政策選擇

　　一、我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

　　財(cái)政支出或政府支出，是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府為履行其職能，而支出一切費(fèi)用的總和，它直接反映著政府的政策選擇，同時(shí)也代表著政府提供公共物品與服務(wù)所造成的耗費(fèi)。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是綜合反映一國政府活動(dòng)的方向和范圍。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家必須建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財(cái)政，當(dāng)然也包括相應(yīng)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，以體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)政府職能的要求。

　　隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立，使我國的財(cái)政模式發(fā)生了根本性的變化，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)也已作了相應(yīng)的調(diào)整，但與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家相比，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)仍存在不合理性。通過列示我國1998～2002年財(cái)政費(fèi)用類別支出表（不含國內(nèi)外債務(wù)還本付息支出和國外借款安排的基本建設(shè)支出）來具體說明我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的特征。

1998～2003年中國財(cái)政費(fèi)用類別支出　　單位：億元

資料來源：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。中國統(tǒng)計(jì)出版社，2004年

　　從表中可以看出，我國現(xiàn)行的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)有如下特點(diǎn)：

　　（1）經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)所占比重自1998年以來有所下降，但仍占財(cái)政支出的較大比重，超過30%（發(fā)達(dá)國家直接用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出未達(dá)到30%）；（2）社會(huì)文教費(fèi)用所占比重自1998年以來總體上有所提高，但幅度不大。2000年到2001年保持穩(wěn)定，2002和2003年略有降低；（3）國防費(fèi)所占比重下降穩(wěn)定，2002和2003年略有提高；（4）行政管理費(fèi)所占比重由降轉(zhuǎn)升，對(duì)經(jīng)濟(jì)“起飛”極為不利；（5）其它費(fèi)用所占比重保持10%左右，但從2000年起，包括國內(nèi)外債務(wù)付息支出，所占比重有所提高。

　　二、影響我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的主要因素

　　財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不是一成不變的，不是僵化的，它取決于一個(gè)國家所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)具有決定性的作用，使財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化帶有一定的規(guī)律性。因此，政府不能夠任意的調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段來看，現(xiàn)階段影響我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的因素有：

　�。ㄒ唬┱�府職能的轉(zhuǎn)化滯后與政府行為的不規(guī)范

　　財(cái)政支出的直接目的是滿足政府履行其職能。因此政府的職能究竟是否規(guī)范化，直接影響著財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的合理與否問題。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求規(guī)范化的政府職能標(biāo)準(zhǔn)是滿足公共需要，彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”。目前對(duì)我國政府來說，應(yīng)該把市場(chǎng)能解決的事情交給市場(chǎng)，而政府應(yīng)該把社會(huì)公共需求領(lǐng)域的事情做好。

　�。ǘ�）財(cái)政收支矛盾較為突出

　　財(cái)政支出可能達(dá)到的總規(guī)模，在一般情況下取決于財(cái)政收入規(guī)模。國民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)狀況是決定財(cái)政收入規(guī)模的前提。目前，我國正處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，生產(chǎn)力發(fā)展水平不高，這無疑會(huì)影響財(cái)政收入規(guī)模的擴(kuò)大，而財(cái)政支出壓力很大，如西部大開發(fā)、振興大東北、發(fā)展農(nóng)業(yè)、教育、科技、環(huán)保以及解決失業(yè)人員的安置等問題都需要財(cái)政來妥善解決，這些使財(cái)政支出壓力更加加大。

　�。ㄈ�）預(yù)算管理體制不夠完善

　　從近幾年的運(yùn)行情況來看，我國預(yù)算管理體制改革是比較成功的，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、現(xiàn)行管理體制、預(yù)算法制化以及現(xiàn)行利益分配格局等因素的影響，我國預(yù)算管理體制改革尚存在許多不足點(diǎn)，其主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）預(yù)算科目劃分不科學(xué)。政府預(yù)算科目的改革，不僅要全面、準(zhǔn)確地反映政府所有收支活動(dòng)，而且要強(qiáng)化收支分類的經(jīng)濟(jì)分析功能，提高財(cái)政透明度和政府宏觀調(diào)控管理水平，同時(shí)還要與國際慣例相結(jié)合。目前我國現(xiàn)行預(yù)算科目體系的劃分，存在著經(jīng)濟(jì)與功能分類方法上相互交叉，這導(dǎo)致了核算口徑與國際慣例不能銜接。（2）預(yù)算的編審時(shí)間較短。盡管2002年財(cái)政部規(guī)定編制下一年度的預(yù)算時(shí)間提前到8月底，但仍然達(dá)不到有效編制預(yù)算時(shí)間要求，特別是在當(dāng)前構(gòu)建公共財(cái)政框架及推行部門預(yù)算、政府采購制度、國庫集中收付制度條件下，沒有充分的時(shí)間對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行周密的論證，將直接影響預(yù)算的實(shí)際效力。從審議時(shí)間來看，每年一次的全國人大會(huì)期，一般不太長(zhǎng)，而會(huì)議期間的審議預(yù)算時(shí)間則更短，因此在較短的時(shí)間內(nèi)全國人大難以深入地對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行細(xì)致、認(rèn)真地審議修改。

　　（四）財(cái)政監(jiān)督力度較為薄弱

　　財(cái)政監(jiān)督是國家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的一個(gè)重要方面。要有效地發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督機(jī)制對(duì)加強(qiáng)財(cái)政管理和維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律具有現(xiàn)實(shí)意義。目前，我國財(cái)政監(jiān)督機(jī)制中存在著以下不足點(diǎn)：（1）監(jiān)督方式單一并且不規(guī)范，即專項(xiàng)性和突擊性檢查較多，日常監(jiān)督較少；對(duì)公共收入檢查較多，對(duì)公共支出監(jiān)督較少。（2）財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督較為薄弱。近幾年來我國對(duì)自身的監(jiān)督力度不夠嚴(yán)格，為財(cái)政資金的分配和預(yù)算的執(zhí)行留下了漏洞，如財(cái)政部門腐敗現(xiàn)象的蔓延。

　　三、優(yōu)化我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的政策措施

　�。ㄒ唬┙∪�以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的政府職能，提高政府行為效率

　　1.進(jìn)一步完善政府職能。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府的一個(gè)重要職能是提供“公共物品”。在這里所學(xué)的公共物品包括國防、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化、科技、教育、公共衛(wèi)生、環(huán)保等。這些只包括了公共物品的實(shí)體層次，而忽略了重要的制度。實(shí)際上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最基本的經(jīng)濟(jì)制度，其制度基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)決策自由、個(gè)人權(quán)利、政法環(huán)境和法律制度。因此，政府的基本職能就是保護(hù)產(chǎn)權(quán)，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作提供必要的制度框架。這也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府所提供的一種能為全體公民共享有“公共產(chǎn)品”。所以，政府必須保護(hù)產(chǎn)權(quán)和維護(hù)市場(chǎng)秩序，協(xié)調(diào)社會(huì)各利益集團(tuán)之間以及個(gè)人之間的利益關(guān)系，對(duì)社會(huì)各主體合法權(quán)益給予應(yīng)有的保障。

　　2.依法行政，提高政府行為效率，使政府真正成為“服務(wù)型政府”。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中有引入政府管制、發(fā)揮政府職能是必要的。但政府必須在法律框架下保護(hù)產(chǎn)權(quán)，維護(hù)市場(chǎng)秩序進(jìn)行宏觀調(diào)控提供公共物品，也就是說政府行為也要受法律約束。因此，在法律框架下要提高政府行為效率。提高政府效率時(shí)，一要以所服務(wù)的公眾需求為中心，了解公眾的不同情況，區(qū)分不同的公共需求，提供多元化的公共服務(wù)。要重視公眾的抱怨、建議和政府對(duì)公眾的承諾，積極迅速做出反應(yīng)，建立政府與公眾的互動(dòng)機(jī)制，形成新型的誠信合作關(guān)系。二要增強(qiáng)“政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)”決策程序的透明度。在任何一項(xiàng)涉及社會(huì)全體利益的重大決策做出之前，應(yīng)充分利用社會(huì)智力資源和現(xiàn)代信息技術(shù)，廣泛聽取社會(huì)各界的意見，提高他們的參與程度，增強(qiáng)決策過程的透明度，實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)決策的科學(xué)化、民主化和規(guī)范化。三要以公眾滿意度為服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，全面提升公共服務(wù)品質(zhì)。全面推行服務(wù)質(zhì)量管理，在對(duì)公共需求進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估的基礎(chǔ)上，制定和實(shí)施公眾服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和申訴處理辦法，提供最便捷的服務(wù)方式和申訴渠道，改善服務(wù)態(tài)度，樹立全新的服務(wù)形象。

　　3.深化政府機(jī)構(gòu)改革，大力壓縮行政經(jīng)費(fèi)。保證政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)是財(cái)政支出的范圍，但是，也必須注意到，行政機(jī)構(gòu)的數(shù)量與規(guī)模，行政經(jīng)費(fèi)供給的數(shù)量也必須和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求相適應(yīng)。供給規(guī)模過小，不能滿足政府提供公共產(chǎn)品的需要；供給規(guī)模過大，在財(cái)政收入一定的情況下，阻礙其它事業(yè)的發(fā)展，導(dǎo)致財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的不合理和財(cái)政收支矛盾的惡化。我國1993年和1998年進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改變，但行政經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出的比重一直穩(wěn)定在10%以上，甚至在“九五”時(shí)期平均在14%以上，特別是2000～2001年不降反升，達(dá)17～19%，不僅高于10%以上的國際一般水平，而且也高于同期我國財(cái)政收入增幅11%的水平。深化機(jī)構(gòu)改革，精簡(jiǎn)多余人員，關(guān)鍵是要通過調(diào)整結(jié)構(gòu)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，為精簡(jiǎn)出來的公務(wù)人員找到新的就業(yè)出路，否則，精簡(jiǎn)難以成功�？h、鄉(xiāng)兩級(jí)機(jī)關(guān)的富余人員，可以循著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的路子，組織他們?nèi)ジ愀鞣N形式的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，這既可以為千家萬戶的農(nóng)民提供服務(wù)，引導(dǎo)他們走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大市場(chǎng)，提高農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營水平，增加農(nóng)民的收入，又可以為縣、鄉(xiāng)兩級(jí)公務(wù)員開辟更為廣闊的發(fā)揮自己才能的工作途徑和生活出路，還可以從中選出一些政治素質(zhì)好、文化水平較高的青年去充實(shí)農(nóng)村基層組織。

　�。ǘ�）深入研究和發(fā)展“公共財(cái)政”理論

　　公共財(cái)政是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府為滿足社會(huì)公共需要而建立的財(cái)政收支活動(dòng)的一種新機(jī)制和新體制。公共財(cái)政主要包括五個(gè)方面的內(nèi)容：首先，公共財(cái)政是一種著眼于滿足社會(huì)公共需要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或分配活動(dòng)，不應(yīng)該成為超越市場(chǎng)的力量去滿足社會(huì)成員的私人需要；其次，公共財(cái)政活動(dòng)的對(duì)象是公共物品；第三，公共財(cái)政的核心是效率；第四，公共財(cái)政的立足點(diǎn)是非市場(chǎng)贏利性；第五，公共財(cái)政是運(yùn)行機(jī)制法制化的財(cái)政�！肮�共財(cái)政”理論是我國財(cái)政理論的發(fā)展與創(chuàng)新，即一方面“公共財(cái)政”理論能夠化解在國家財(cái)政改革中出現(xiàn)的有關(guān)矛盾，同時(shí)也能夠指導(dǎo)國家財(cái)政改革向縱向發(fā)展；另一方面，這一理論更有利于我國與國際接軌。雖然我國實(shí)行的是社會(huì)主義“公共財(cái)政”，而西方國家實(shí)行的是資本主義“公共財(cái)政”，既然都是“公共財(cái)政”，那么就必然有許多相同之處，這無疑為各國財(cái)政支出之間進(jìn)行比較提供了前提條件，也為我國吸取世界財(cái)政的先進(jìn)經(jīng)濟(jì)的效益統(tǒng)計(jì)口徑提供了基礎(chǔ)。

　　今后，要在公共財(cái)政改革的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高財(cái)政管理的公共化程度。財(cái)政管理的公共化實(shí)際上就是提高公共選擇的民主決策程度和公民的普遍參與水平。

　�。ㄈ�）科學(xué)界定財(cái)政支出范圍

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政應(yīng)以滿足社會(huì)公共需要為標(biāo)準(zhǔn)參與社會(huì)資源的配置，政府公共支出范圍必須以社會(huì)公共需要為標(biāo)準(zhǔn)來界定和規(guī)范。社會(huì)公共需要一般具有以下特征：一是只有政府出面組織和實(shí)施才能實(shí)現(xiàn)的事務(wù)；二是只有政府舉辦才能有效協(xié)調(diào)各方面利益的事務(wù)；三是企業(yè)和個(gè)人不愿意舉辦而又是社會(huì)存在和發(fā)展所必須的事務(wù)。凡屬于社會(huì)公共需要的領(lǐng)域和事務(wù)，財(cái)政才能提供資金支持；凡不屬于這個(gè)范圍的領(lǐng)域和事務(wù)應(yīng)逐步推向市場(chǎng)，由市場(chǎng)機(jī)制去調(diào)節(jié)。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，政府公共支出的范圍界定如下：（1）消耗性支出。一般是指資源置于政府直接配置，直接消耗的支出。主要包括：國防支出，對(duì)外事務(wù)支出、各級(jí)政府、人大、政協(xié)、檢察院、法院支出、基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研、衛(wèi)生保健等公益性事業(yè)支出。（2）轉(zhuǎn)移性支出。一般是指政府不直接消耗，而是通過再分配轉(zhuǎn)移出去由社會(huì)消耗的支出。主要包括價(jià)格補(bǔ)貼等補(bǔ)助。（3）公共工程支出。一般是指用于公益性基礎(chǔ)設(shè)施的支出。

　　（四）進(jìn)一步完善預(yù)算管理體制

　　西方的財(cái)政實(shí)踐表明，公共財(cái)政模式與預(yù)算體制密不可分的，即政府預(yù)算制度為該模式的形成和存在提供了基礎(chǔ)形式。1998年以來，我國的預(yù)算管理體制改革取得了顯著成績(jī)，但必須進(jìn)一步創(chuàng)新。（1）推進(jìn)部門預(yù)算改革。這既是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)的需要，又是實(shí)現(xiàn)依法理財(cái)?shù)目陀^需要。目前，部門預(yù)算改革的主要內(nèi)容是：實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算制度（30個(gè)月），解決預(yù)算編制時(shí)間的不合理現(xiàn)象；采用科學(xué)的預(yù)算編制方法，即采用（標(biāo)準(zhǔn)收入測(cè)算）、（零基預(yù)算）、（績(jī)效預(yù)算）等先進(jìn)科學(xué)的預(yù)算編制方法，以提高公共資金的使用效率；科學(xué)地劃分政府收支，實(shí)行預(yù)算內(nèi)、外資金的統(tǒng)管，為綜合預(yù)算創(chuàng)造有利條件。（2）全面推行政府采購制度。政府采購可以避免公共資金使用者與最終商品和勞務(wù)提供者“合謀”，是國庫單一賬戶核心功能得以充分發(fā)揮的配套措施，是加大預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控力度的重要手段。因此要進(jìn)一步加大政府采購的工作力度：一是擴(kuò)大政府采購的范圍，現(xiàn)階段我國政府采購應(yīng)該以商品采購為主，并將大型工程和重要服務(wù)項(xiàng)目，列入政府采購范圍；二是建立統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng)，可先進(jìn)行區(qū)域聯(lián)網(wǎng)，當(dāng)條件成熟時(shí)再實(shí)行全國聯(lián)網(wǎng)。三是優(yōu)化組合采購方式，以招標(biāo)為主，輔之以其他采購方式。（3）推行國庫集中收付制度（會(huì)計(jì)集中核算）。國庫集中支付制度是按照國際慣例，公正、公開、公平和優(yōu)化政府收支行為，提高其效率。這是我國公共財(cái)政改革取向。當(dāng)前，美國、法國等西方發(fā)達(dá)國家已把政府公共會(huì)計(jì)核算作為國庫集中收付制度的重要部分，以保障和促進(jìn)國庫集中支付資金的有效運(yùn)作和取得最大效益。其中政府公共會(huì)計(jì)核算實(shí)行統(tǒng)一與分散核算相結(jié)合的模式。例如，政府采購支出通常占政府財(cái)政支出的30%，各國通常采用集中采購和分散采購相結(jié)合的模式。對(duì)政府集中采購支出通常是要用政府部門統(tǒng)一支付統(tǒng)一核算。對(duì)于國庫集中支付資金，法國由公共會(huì)計(jì)對(duì)單位支付申請(qǐng)進(jìn)行審核、支付、核算。目前我國實(shí)施會(huì)計(jì)集中核算制度是適應(yīng)部分地區(qū)行政事業(yè)部門和領(lǐng)導(dǎo)法制意識(shí)不強(qiáng)，管理技術(shù)比較落后、財(cái)政性資金緊缺等實(shí)際情況的。與國際接軌建立和健全國庫集中收付制度后，會(huì)計(jì)集中核算和監(jiān)督功能將融入國庫集中收付制度中，完全能夠有效地對(duì)行政事業(yè)部門的財(cái)政性收支進(jìn)行規(guī)范的控制、管理、核算和監(jiān)督。會(huì)計(jì)集中核算制度作為獨(dú)立的財(cái)政會(huì)計(jì)制度將完成其歷史使命。

　�。ㄎ澹┙�立健全財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督制度

　　財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督作為提高財(cái)政支出績(jī)效的有效手段，是當(dāng)前財(cái)政支出管理改革和公共財(cái)政框架構(gòu)建過程中一個(gè)不可缺少的重要環(huán)節(jié)。作為財(cái)政監(jiān)督的重要組成部分，財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督是指財(cái)政部門以提高財(cái)政資金分配與使用效益為目的，在有效開展財(cái)政支出合規(guī)性監(jiān)督的基礎(chǔ)上，運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的績(jī)效監(jiān)督方法，按照績(jī)效的內(nèi)在原則，對(duì)照部門預(yù)算要求，對(duì)財(cái)政支出行為過程及其結(jié)果進(jìn)行客觀、公正地制約和反饋。其本質(zhì)是在實(shí)現(xiàn)財(cái)政分配基本職能過程中體現(xiàn)的國家主體對(duì)其他相關(guān)主體的一種效益性制約功能，其目的是促進(jìn)國家財(cái)政資金配置與使用效率的提高。財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督的內(nèi)容從動(dòng)態(tài)角度分析，可以理解為財(cái)政支出資金運(yùn)行鏈條。在整個(gè)鏈條中財(cái)政支出過程可以劃分為若干個(gè)運(yùn)行環(huán)節(jié)，具體可分為財(cái)政支出資金的分配環(huán)節(jié)、財(cái)政支出資金的撥付環(huán)節(jié)、財(cái)政支出資金的使用顯效環(huán)節(jié)。財(cái)政支出資金的使用顯效環(huán)節(jié)又將涉及到財(cái)政支出活動(dòng)的四個(gè)方面即成本、投入、產(chǎn)出、效果。這些環(huán)節(jié)構(gòu)成了財(cái)政支出資金運(yùn)行的全過程。這一資金運(yùn)行全過程都需要進(jìn)行有效性的監(jiān)督。所以，財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督的內(nèi)容，從動(dòng)態(tài)上說是財(cái)政支出的行為過程及其結(jié)果。財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督時(shí)要遵循的原則為“3E”原則。所謂“3E”原則是經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性的總稱�！�3E”實(shí)質(zhì)上是三種關(guān)系，涉及到財(cái)政支出活動(dòng)的四個(gè)方面即成本、投入、產(chǎn)出、效果。要從經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性三者之間的相互聯(lián)系中對(duì)財(cái)政資金分配使用情況進(jìn)行綜合考察、分析，才能做出客觀、公正的結(jié)論。因此，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金使用效益的監(jiān)督，是為確保財(cái)政資金使用的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，使財(cái)政資金真正用于維持公共需要并取得預(yù)期效果。

　　[參考文獻(xiàn)]

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