我國財政國庫管理制度改革的目標(biāo)是建立以國庫單一賬戶體為基礎(chǔ)，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度。近兩年多來，統(tǒng)一規(guī)范的財政資金收付管理制度、健全的預(yù)算外資金收入收繳制度、相應(yīng)的國庫收付執(zhí)行機(jī)構(gòu)已基本形成。政府財務(wù)行政作為政府行政的一項(xiàng)重要內(nèi)容，其改革的目標(biāo)必定要有利于實(shí)現(xiàn)我國深化行政管理體制改革的目標(biāo)，即有利于在我國盡快形成一個行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。當(dāng)前我國的改革已進(jìn)入整體協(xié)調(diào)推進(jìn)的新時期，各方面的改革都需要相互配套，進(jìn)而整合地發(fā)揮作用，而財政國庫管理制度是為政府行政提供資金的一項(xiàng)制度保證，其本身就是政府的一項(xiàng)財務(wù)行政活動。因此，財政國庫管理制度改革必將對政府行政改革發(fā)揮重大的推動作用。

　　一、以規(guī)范的國庫管理制度規(guī)范政府財務(wù)行為

　　（一）我國現(xiàn)階段政府財務(wù)行為仍不規(guī)范

　　1.政府的“經(jīng)濟(jì)人”特性導(dǎo)致了政府財務(wù)行為的不規(guī)范。按照一般的經(jīng)濟(jì)理論，作為財政資金支配者和使用者的各級政府部門，同時也應(yīng)視為理性的“經(jīng)濟(jì)人”�！敖�(jīng)濟(jì)人”的行為特性，使得各級政府部門總有謀求局部或集團(tuán)利益最大化的傾向，從而導(dǎo)致一些不規(guī)范的政府行為的出現(xiàn)。一方面，在組織收入時，一些政府部門熱衷于搞不規(guī)范的創(chuàng)收來提高小集團(tuán)的利益，他們利用手中的收費(fèi)權(quán)，以政府名義或政府批準(zhǔn)名義，亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派來謀取本集團(tuán)和個人利益。另一方面，安排支出時，一些部門、單位為爭取更多的財政預(yù)算，任意截留、擠占、挪用、甚至侵吞財政資金，特別是一些部門、單位挪用經(jīng)常性資金、各種專項(xiàng)資金去搞“形象工程”、“政績工程”，最后以經(jīng)常性資金、專項(xiàng)資金不足為由要求增加財政預(yù)算，以預(yù)算套預(yù)算來滿足本集團(tuán)利益。

　　2.不健全的財政資金收付管理制度助長了政府財務(wù)行為的不規(guī)范。在收入方面，由于這部分創(chuàng)收所得沒有及時足額上繳同級財政專戶而是進(jìn)入單位私設(shè)的“小金庫”，被看成部門、單位的自有資金，從而助長了他們違規(guī)的創(chuàng)收活動。在支出方面，由于原來重復(fù)、分散設(shè)置賬戶，資金的撥付環(huán)節(jié)多，且只要財政資金撥付到預(yù)算單位的賬戶上后，其具體使用便是預(yù)算單位自己掌握，至于經(jīng)常性資金是否用于保證機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，專項(xiàng)資金是否專款專用，在支出過程中已基本失去監(jiān)管，從而為不規(guī)范的政府財務(wù)行為大開方便之門。

　�。ǘ�）以規(guī)范的國庫管理制度規(guī)范政府財務(wù)行為

　　1.規(guī)范的國庫管理制度要求對財政資金實(shí)行集中管理和核算，有效地抑制了不規(guī)范的政府財務(wù)行為。規(guī)范的國庫管理制度要求取消其他所有部門、單位的自立賬戶，設(shè)立一套單獨(dú)的國庫單一賬戶體系，將所有的政府財政性資金全部納入該賬戶體系集中管理和核算，鏟除了部門利益的藏身之地，排除了由部門分散管理、自收自支的可能性，這無疑會有效地抑制各級政府部門不規(guī)范的創(chuàng)收行為。

　　2.規(guī)范的國庫管理制度規(guī)范了支出撥付程序，從而規(guī)范了政府財務(wù)行為。規(guī)范的國庫管理制度要求所有的支出通過國庫單一賬戶體系按類別直接撥付或授權(quán)撥付到收款人（即商品和勞務(wù)供應(yīng)者）或用款單位賬戶，從而避免了資金在預(yù)算單位的滯留、沉淀，不給各部門、單位截留、擠占和挪用的機(jī)會。由于人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)基本直接支付到提供商品和勞務(wù)的供應(yīng)商手中，有效地保證了預(yù)算的硬約束，切斷了超預(yù)算的資金來源渠道，實(shí)質(zhì)上規(guī)范了政府財務(wù)行為。

　　（三）深化財政國庫管理制度改革，進(jìn)一步規(guī)范政府行為

　　1.逐步取消改革初期的一些過渡性措施。應(yīng)該看到，要淡化政府部門的利益觀念，消除局部利益、個人利益驅(qū)動帶來的政府行為不規(guī)范，我國的財政國庫管理制度改革還應(yīng)進(jìn)一步深化。要逐步取消改革初期在財政直接支付和財政授權(quán)支付的范圍劃分、銀行賬戶設(shè)置等方面采取的一些過渡性措施，擴(kuò)大財政直接支付的范圍，將財政授權(quán)支付的預(yù)算級次進(jìn)一步下延，以真正規(guī)范政府財務(wù)行為。

　　2.深化部門預(yù)算改革和政府采購制度改革。要規(guī)范政府行為，僅有財政國庫管理制度改革還不夠，因?yàn)樗�不足以保證政府支出的合法性和安全性，無法排除由于利益驅(qū)動而使支出部門與供應(yīng)商相互勾結(jié)共同侵吞財政資金的可能性。所以還要深化部門預(yù)算改革和政府采購制度改革，國庫要嚴(yán)格按部門預(yù)算制定的用款計(jì)劃撥付資金，而完善政府采購制度則可以切斷支出部門與供應(yīng)商之間的聯(lián)系渠道，減少他們共同謀利的機(jī)會。

　　二、以規(guī)范的國庫管理制度推動政府財務(wù)行政運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)

　　（一）我國現(xiàn)階段政府財務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)仍不協(xié)調(diào)

　　1.行政事業(yè)單位分賬戶管理制度造成了政府財務(wù)行政運(yùn)轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào)。我國現(xiàn)行政府各部門、單位實(shí)行的是重復(fù)和分散設(shè)置賬戶的分賬戶管理制度，這種制度在一定程度上意味政府各部門、單位具有相對獨(dú)立的利益。如果他們不恰當(dāng)?shù)嘏蛎浉髯缘睦�益追求，就存在為爭取集團(tuán)利益而各自為政的可能性，從而很容易導(dǎo)致諸如政出多門、執(zhí)法程序不統(tǒng)一、部門利益相沖突等一系列政府財務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào)的問題的出現(xiàn)。

　　2.預(yù)算的編制和執(zhí)行脫節(jié)造成了預(yù)算資金的分配使用不協(xié)調(diào)。在預(yù)算執(zhí)行過程中，我國過去是將資金直接撥入預(yù)算單位銀行賬戶，至于預(yù)算單位是否按規(guī)定的預(yù)算執(zhí)行，執(zhí)行進(jìn)度如何，只能在事后檢查監(jiān)督中才得以知曉，形成預(yù)算、執(zhí)行兩張皮，預(yù)算約束軟化，預(yù)算執(zhí)行中隨意調(diào)整預(yù)算的現(xiàn)象比較普遍，從而造成了預(yù)算資金的分配使用不協(xié)調(diào)。

　�。ǘ�）以規(guī)范的國庫管理制度推動政府財務(wù)行政運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)

　　1.規(guī)范的財政國庫管理制度的國庫單一賬戶體系有利于推動政府財務(wù)行政運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。財政國庫管理制度改革要求改變原來的分賬戶管理制度，設(shè)立一套單獨(dú)的國庫單一賬戶體系，所有的財政性資金都要求進(jìn)入其中集中管理和核算，它的一個顯著特征便是“收入一個口徑，支出一個漏斗”。這顯然有利于統(tǒng)一財權(quán)，消除政府各部門的局部利益干擾，正確協(xié)調(diào)好部門間利益關(guān)系，推動政府財務(wù)行政運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。

　　2.財政國庫管理制度改革規(guī)范了預(yù)算執(zhí)行，有利于保證預(yù)算資金的分配使用相協(xié)調(diào)。一是在資金管理方式上，由原來將資金層層下?lián)芙o預(yù)算單位改為現(xiàn)在財政部門只給預(yù)算單位下達(dá)年度預(yù)算指標(biāo)；二是在資金支付方式上，由原來預(yù)算單位分散支付改為由財政國庫中心根據(jù)審核后的預(yù)算單位用款計(jì)劃直接撥付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者賬戶。實(shí)現(xiàn)了以預(yù)算指標(biāo)控制預(yù)算單位用款計(jì)劃，以用款計(jì)劃控制資金撥付，真正做到了預(yù)算是什么，就執(zhí)行什么，保證了預(yù)算與執(zhí)行的一致，有利于預(yù)算資金的分配使用相協(xié)調(diào)。

　�。ㄈ�）明確相關(guān)單位在國庫資金運(yùn)作中的職權(quán)，進(jìn)一步推進(jìn)政府行政運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)

　　我們知道，推進(jìn)政府行政運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)將是一項(xiàng)長期、系統(tǒng)的工程，這就需要我國的財政國庫管理制度改革不斷地進(jìn)行調(diào)整�，F(xiàn)階段應(yīng)該注意的問題就是要明確相關(guān)單位在國庫資金運(yùn)作過程中的權(quán)責(zé)。現(xiàn)代國庫管理制度在西方市場經(jīng)濟(jì)國家實(shí)行已有上百年的歷史，其中一個很明顯的特征便是制度完善、權(quán)責(zé)清晰。如法國對其中支出決策人、公共會計(jì)、財政監(jiān)察專員等在有關(guān)國庫資金的使用、支付和監(jiān)督過程中的權(quán)力和責(zé)任都有明確的規(guī)定，以保證責(zé)任的執(zhí)行和權(quán)力的實(shí)施。為了使我國政府行政運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，我們可以借鑒西方國家的經(jīng)驗(yàn)，明確財政部門、預(yù)算單位、人民銀行等相關(guān)單位在國庫資金運(yùn)作中職權(quán)。

　　三、以規(guī)范的國庫管理制度推動政府財務(wù)行政公正透明

　　（一）我國現(xiàn)階段政府財務(wù)行政仍不公正透明

　　1.預(yù)算編制過粗，導(dǎo)致政府財務(wù)行政不透明，資金分配不公正。我國目前的預(yù)算管理中存在的一個比較嚴(yán)重的問題便是預(yù)算編制的粗放，沒有細(xì)化到具體部門和項(xiàng)目，不透明，造成了在編制預(yù)算時，政府各部門“亂請款、亂要價”，虛報預(yù)算的現(xiàn)象很嚴(yán)重。在編制預(yù)算時盡量報高點(diǎn)，然后讓財政部門砍削。從而導(dǎo)致了政府財務(wù)行政不透明，資金分配不公。

　　2.預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范，導(dǎo)致政府財務(wù)收支活動不透明。由于原來重復(fù)和分散設(shè)置賬戶，資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)多，在途時間長，導(dǎo)致了資金活動透明度不高，不利于財政監(jiān)督。一方面，收入不及時，退庫不規(guī)范，存在跑冒滴漏現(xiàn)象；另一方面，支出不透明，違規(guī)使用財政資金的現(xiàn)象時有發(fā)生。這就為“暗箱操作”、“權(quán)力行政”等提供了便利條件，造成了政府財務(wù)行政不透明、不公正。

　�。ǘ�）以規(guī)范的國庫管理制度推動政府財務(wù)行政公正透明

　　1.規(guī)范的國庫管理制度要求細(xì)化預(yù)算編制，有利于政府財務(wù)行政的公正透明。規(guī)范的國庫管理制度是以細(xì)化預(yù)算編制為基礎(chǔ)的，它要求預(yù)算科目和預(yù)算編制都要規(guī)范化和細(xì)化，以利于每個預(yù)算單位編制詳細(xì)的分月用款申請計(jì)劃，國庫部門再根據(jù)批復(fù)的部門預(yù)算和分月用款計(jì)劃撥付資金，使國庫支付的基本程序透明，資金分配公正。

　　2.預(yù)算執(zhí)行中采取預(yù)算單位只掌握預(yù)算指標(biāo)而不直接辦理資金支付的方式提高了預(yù)算執(zhí)行的透明度。由于資金已不再從預(yù)算單位實(shí)存賬戶支取，而是從財政給預(yù)算單位在銀行開設(shè)的賬戶體系中直接或授權(quán)撥付，因此，無論是預(yù)算單位，還是財政部門和人民銀行對每一筆資金的去向都很清楚。這對于推動我國政府財務(wù)行政的公正透明無疑是有積極意義的。

　�。ㄈ�）深化財政國庫管理制度改革，進(jìn)一步推動政府財務(wù)行政公正透明

　　1.進(jìn)一步深化預(yù)算編制改革。預(yù)算單位現(xiàn)行的預(yù)算編制水平不高，不夠準(zhǔn)確和明細(xì)，不能滿足國庫支付的基本要求。所以要在把預(yù)算編制細(xì)化到每一個基層單位具體項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確地編制預(yù)算單位的用款計(jì)劃，使國庫支付的基本程序公正透明。

　　2.加快財政管理信息系統(tǒng)的建設(shè)。財政國庫管理制度改革要求提高財政資金運(yùn)轉(zhuǎn)透明度，加強(qiáng)財政監(jiān)督。為此，需要建立一套先進(jìn)、可靠的財政管理信息系統(tǒng)。而我國目前的財政管理信息系統(tǒng)技術(shù)水平還不高，財政、稅務(wù)、銀行之間計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)程度比較低，顯然不適應(yīng)形勢的需要，也不利于建立一個公正透明的行政管理體制。

　　四、以規(guī)范的國庫管理制度推動政府行政廉潔高效

　�。ㄒ唬┪覈�現(xiàn)階段政府財務(wù)行政離廉潔高效的目標(biāo)還有距離

　　1.資金管理方式落后，導(dǎo)致政府財務(wù)行政中貪污腐敗現(xiàn)象比較嚴(yán)重。在原來那種重復(fù)、分散設(shè)置賬戶，資金層層劃撥的資金管理方式下，由于大量資金分散、沉淀在各部門、單位，資金撥付使用透明度低，缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，導(dǎo)致了財政資金流失現(xiàn)象十分嚴(yán)重，無故截留和隱瞞應(yīng)繳財政預(yù)算和財政專戶資金的現(xiàn)象時有發(fā)生，預(yù)算外資金未按規(guī)定合理使用，預(yù)算內(nèi)資金亂支亂列現(xiàn)象也屢見不鮮，助長了貪污腐敗行為的滋生，不利于加強(qiáng)廉政建設(shè)。

　　2.政府各部門成本效益意識淡薄，導(dǎo)致政府財務(wù)行政低效。長期以來，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，政府各部門、單位成本效益意識不強(qiáng)，會計(jì)核算不僅沒有真實(shí)反映單位有關(guān)財務(wù)活動，甚至成為部分單位謀取小集團(tuán)利益的工具，使社會公眾和立法部門缺乏有效的信息對各級政府部門進(jìn)行正確的績效評價，導(dǎo)致財政支出管理粗放，資金使用不計(jì)成本，不考慮效益，大量財政資金浪費(fèi)，使用效益很低。

　�。ǘ�）以規(guī)范的國庫管理制度推動政府財務(wù)行政廉潔高效

　　1.規(guī)范的國庫管理制度有利于充分發(fā)揮財政監(jiān)督的職能，抑制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。首先，改革后取消了部門、單位自有賬戶，要求所有財政資金都進(jìn)入國庫單一賬戶體系，特別是將預(yù)算外資金納入國庫專戶進(jìn)行管理，填補(bǔ)了預(yù)算外資金管理方面的漏洞，增強(qiáng)了財政監(jiān)督的完整性。其次，國庫管理制度改革克服了過去財政不能事前監(jiān)督的弊端，實(shí)現(xiàn)了資金運(yùn)動全過程、全方位的監(jiān)督。以前，財政、審計(jì)部門只能依據(jù)各部門、單位提供的財務(wù)報告進(jìn)行事后審查。實(shí)行規(guī)范的國庫管理制度后，財政部門能清楚地掌握每一筆收入的來源、時間、數(shù)目及每一筆支出的用途，實(shí)現(xiàn)了對財政資金來源、流向、流量的全面控制，使財政監(jiān)督貫穿于部門財務(wù)收支活動的全過程。

　　2.規(guī)范的財政國庫管理制度有利于對政府各部門進(jìn)行正確的績效評價，促進(jìn)政府財務(wù)行政運(yùn)轉(zhuǎn)高效。首先，改革后要求細(xì)化預(yù)算編制，其所反映的信息、更加真實(shí)；其次，國庫集中支付的一大特點(diǎn)便是資金流轉(zhuǎn)鏈條短，其所反映的信息更加及時；最后，它要求所有的財政性資金都進(jìn)入國庫單一賬戶體系集中管理和核算，其所反映的信息更加完整。由此可見，規(guī)范的財政國庫核算體系所提供的信息能真實(shí)、及時、完整地反映出一定時期內(nèi)政府活動的范圍、規(guī)模和方向，有利于社會公眾和立法部門對各級政府部門進(jìn)行準(zhǔn)確公正的績效評價，促進(jìn)政府財務(wù)行政運(yùn)轉(zhuǎn)高效。

　�。ㄈ�）進(jìn)一步建立、健全國庫的監(jiān)督制約機(jī)制，推進(jìn)政府財務(wù)行政的廉潔高效

　　我國目前的國庫監(jiān)督機(jī)制主要由財政監(jiān)督、政府監(jiān)督和人民代表大會的監(jiān)督構(gòu)成。其中存在的主要問題是權(quán)責(zé)利不明確，權(quán)力之間缺乏制衡，監(jiān)督約束軟化，這顯然不利于推動我國政府行政的廉潔高效，因此，應(yīng)建立、健全國庫的監(jiān)督制約機(jī)制。一是加強(qiáng)法律法規(guī)方面的監(jiān)督制約�？梢钥紤]修改《預(yù)算法》，在《預(yù)算法》中應(yīng)對現(xiàn)代財政國庫管理制度的監(jiān)督制約機(jī)制做出明細(xì)具體的規(guī)定，明確各種監(jiān)督主體的權(quán)責(zé)利。二是財政部門要加強(qiáng)對國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)督，加強(qiáng)對預(yù)算單位使用資金的監(jiān)督，對資金撥付的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控。三是充分發(fā)揮人民代表大會和審計(jì)部門對國庫集中支付制度的外部監(jiān)督，財政國庫部門應(yīng)定期向人民代表大會匯報國庫資金運(yùn)行情況，審計(jì)部門應(yīng)每年定期組織人員對國庫資金進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)。

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