摘　要：預(yù)算政策是財(cái)政政策的重要工具，具有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和配置資源等重要功能。因此，在通貨緊縮的情況下，選擇合適的預(yù)算政策顯得尤為重要和迫切。本文通過(guò)對(duì)不同類型預(yù)算政策的功能和缺陷的分析，為通貨緊縮下的我國(guó)預(yù)算政策的選擇提供鋪墊，然后在具體分析目前制約我國(guó)預(yù)算政策選擇的諸多因素的基礎(chǔ)上，提出我國(guó)應(yīng)選擇的合適的預(yù)算政策，最后對(duì)如何理解預(yù)算政策提出幾點(diǎn)看法。

　　關(guān)鍵詞：通貨緊縮；預(yù)算平衡；適度就業(yè)平衡預(yù)算；內(nèi)在穩(wěn)定器；相機(jī)抉擇

　　選擇什么類型的預(yù)算政策一向是一個(gè)富有爭(zhēng)議的理論和實(shí)踐問(wèn)題。尤其是1998年以來(lái)，為了解決通貨緊縮，政府發(fā)債規(guī)模一再擴(kuò)大，傳統(tǒng)的年度預(yù)算平衡被一再打破的情況下，怎樣理解預(yù)算政策，我國(guó)應(yīng)選擇何種類型的預(yù)算政策等問(wèn)題就成為理論界探討的熱點(diǎn)。加之目前從造成通貨緊縮的一些因素短時(shí)期內(nèi)難以解決來(lái)看，以發(fā)行國(guó)債籌集資金、增加政府支出為主要內(nèi)容的積極財(cái)政政策大有長(zhǎng)期化趨勢(shì)。在此背景下，關(guān)于預(yù)算政策的認(rèn)識(shí)和探討無(wú)疑顯得更加重要和迫切。

　　一、預(yù)算政策的類型及功能分析

　　預(yù)算政策是財(cái)政政策的一個(gè)重要工具。它不僅在宏觀上具有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的功能，而且在微觀上具有資金配置和收入分配的功能。因此，運(yùn)用好預(yù)算政策對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)將產(chǎn)生良好的調(diào)控功能。按照不同的分類方法，預(yù)算政策可有多種分類。常見(jiàn)的如：按預(yù)算平衡與否，分為赤字預(yù)算、盈余預(yù)算和平衡預(yù)算（前兩種也可稱為非平衡預(yù)算政策）。另一種分類方法是按照功能不同，分為年度平衡預(yù)算、功能財(cái)政預(yù)算、周期平衡預(yù)算以及充分就業(yè)平衡預(yù)算。應(yīng)當(dāng)指出，兩種分類下的預(yù)算政策并非截然分開，由下面的論述，我們可以看出，第一種分類的思想（預(yù)算是否平衡）始終體現(xiàn)在第二種分類的各種預(yù)算政策之中。但為了研究問(wèn)題的需要，我們以第二種分類為主展開本文的論述。同時(shí)，需要說(shuō)明的是，預(yù)算政策的制定反映了預(yù)算經(jīng)濟(jì)思想的選擇①。年度平衡預(yù)算等四種預(yù)算政策與預(yù)算經(jīng)濟(jì)思想的對(duì)應(yīng)關(guān)系如圖所示：

　�。ㄒ唬┠甓绕胶忸A(yù)算政策。即每一年的財(cái)政收支結(jié)果都應(yīng)是平衡的預(yù)算。這一預(yù)算政策在凱恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)出現(xiàn)之前，為古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家所推崇。其理財(cái)思想是基于政府預(yù)算行為應(yīng)是“節(jié)儉”的這一文化觀念，認(rèn)為預(yù)算平衡表明財(cái)政具有責(zé)任感和政府是高效率的。相反，預(yù)算赤字則會(huì)引起債務(wù)，會(huì)促使政府揮霍浪費(fèi)、耗費(fèi)社會(huì)的資本金，并給子孫后代造成負(fù)擔(dān)，因而是有害的。實(shí)現(xiàn)年度預(yù)算平衡就是維護(hù)健全財(cái)政的原則。但正如任何事物都具有兩面性一樣，年度平衡預(yù)算也存在一些缺陷。（1）在現(xiàn)行累進(jìn)稅率制度下，經(jīng)濟(jì)繁榮會(huì)導(dǎo)致稅收收入自動(dòng)增加，按平衡預(yù)算政策，財(cái)政支出必須隨之增加，結(jié)果無(wú)疑會(huì)增加通貨膨脹的壓力；相反，經(jīng)濟(jì)衰退將導(dǎo)致稅收收入自動(dòng)減少，按該種政策，財(cái)政支出也必須相應(yīng)減少，結(jié)果必然是使衰退的經(jīng)濟(jì)雪上加霜。“總之，極力試圖保持年度預(yù)算平衡會(huì)使經(jīng)濟(jì)走向更加蕭條或膨脹。”②因此，在經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的年份，政府實(shí)行年度預(yù)算平衡，將會(huì)加大經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)幅度，使經(jīng)濟(jì)更加不穩(wěn)定。（2）在某一特定年份里，財(cái)政的收支相等并不一定意味著整體的財(cái)政均衡。③盡管年度平衡預(yù)算政策有一些缺點(diǎn)，但并不表明這種政策一無(wú)是處，在資源配置主要由市場(chǎng)操縱的社會(huì)里，年度平衡預(yù)算政策試圖對(duì)政府的過(guò)度行為進(jìn)行“控制”，使公共部門的相對(duì)規(guī)模不至于過(guò)大，故它具有一定的優(yōu)點(diǎn)。在下面討論的各種折衷的預(yù)算政策，依然包含有年度平衡預(yù)算的某些“控制”功能。

　�。ǘ�）功能財(cái)政預(yù)算政策。20世紀(jì)30年代的大危機(jī)使人們認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)衰退期間保持年度預(yù)算平衡會(huì)進(jìn)一步加深衰退。于是，建立在凱恩斯經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)上的以“反衰退”著稱的功能財(cái)政預(yù)算應(yīng)運(yùn)而生。功能財(cái)政預(yù)算一反年度平衡預(yù)算政策的思想，把注意力集中在采用相機(jī)抉擇的財(cái)政措施來(lái)調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上，而不顧預(yù)算是否平衡。美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家勒那教授曾經(jīng)指出：“所謂功能財(cái)政預(yù)算政策，是指拋棄所有傳統(tǒng)上視為‘健全’的觀點(diǎn)，而以財(cái)政措施的后果，或它們?cè)谏鐣?huì)經(jīng)濟(jì)中所發(fā)揮的職能，作為判斷優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)”。④可以說(shuō)，功能財(cái)政預(yù)算政策是一種先進(jìn)的預(yù)算思想，它旨在從整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)來(lái)考慮財(cái)政政策的影響。但是，正如年度平衡預(yù)算過(guò)分追逐一年內(nèi)的預(yù)算收支絕對(duì)平衡一樣，功能財(cái)政預(yù)算因置預(yù)算平衡于不顧而走向了另一個(gè)極端。這也決定了這一預(yù)算政策在經(jīng)濟(jì)衰退期間因過(guò)分依賴公債或貨幣創(chuàng)造而難免有使政府預(yù)算彈性失效以及陷入“債務(wù)危機(jī)”的危險(xiǎn)。另外，這一政策在實(shí)際應(yīng)用時(shí)，由于尋找完整數(shù)據(jù)資料的困難以及政策制定的曠費(fèi)時(shí)日和實(shí)施效果時(shí)滯等影響，也決定了這一政策在實(shí)際操作中難度頗大。

　�。ㄈ�）周期平衡預(yù)算政策。即財(cái)政在一個(gè)完整的經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)保持收支平衡，而不是在某一個(gè)特定的財(cái)政年度或一個(gè)日歷時(shí)期內(nèi)保持平衡。這一政策突出的優(yōu)點(diǎn)表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，該政策接受了功能財(cái)政的合理因素，即認(rèn)識(shí)到審慎的財(cái)政政策有助于宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。第二，它仍然保留著與資源配置目標(biāo)相關(guān)的預(yù)算控制思想，繼承了年度平衡預(yù)算政策的主要優(yōu)點(diǎn)。但是，這一預(yù)算在實(shí)際應(yīng)用時(shí)，也存在著許多問(wèn)題。首先，經(jīng)濟(jì)波動(dòng)不一定是對(duì)稱的。因此，在繁榮時(shí)期產(chǎn)生的盈余不一定等于在衰退時(shí)期出現(xiàn)的赤字，收支差額可能依然存在。其次，在某一周期處于波峰時(shí)期，經(jīng)濟(jì)不一定存在嚴(yán)重的通貨膨脹，此時(shí)，預(yù)算盈余就成為一個(gè)極不合理的穩(wěn)定政策。因此，可以說(shuō)，這一預(yù)算政策理想化色彩較濃，運(yùn)用到實(shí)際中決非易事。

　�。ㄋ模┏浞志蜆I(yè)平衡預(yù)算政策。鑒于現(xiàn)代健全的預(yù)算政策既要求在結(jié)余和赤字方面有反經(jīng)濟(jì)周期的變化，也要求一些保證財(cái)政紀(jì)律得以實(shí)現(xiàn)的原則，美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會(huì)在1947年發(fā)展了一項(xiàng)旨在把反經(jīng)濟(jì)周期的財(cái)政政策同某種形式的預(yù)算紀(jì)律結(jié)合起來(lái)的預(yù)算政策。即充分就業(yè)平衡預(yù)算政策。充分就業(yè)預(yù)算政策認(rèn)為，政府不一定在每一年度或每一經(jīng)濟(jì)周期都保持預(yù)算收支平衡，在實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)以前，預(yù)算可以永遠(yuǎn)是赤字。但該政策原則上要求在整個(gè)經(jīng)濟(jì)周期過(guò)程中產(chǎn)生一個(gè)平衡的預(yù)算，以充分繁榮時(shí)期的結(jié)余抵消衰退時(shí)期的赤字，而且，為了償還債務(wù)，預(yù)算在充分就業(yè)水平上最好還是“略有結(jié)余”。

　　充分就業(yè)平衡預(yù)算政策的突出特點(diǎn)是，以自動(dòng)穩(wěn)定器為基礎(chǔ)。自動(dòng)穩(wěn)定器是按照法律規(guī)定的稅收制度和支出綱領(lǐng)而自動(dòng)執(zhí)行的，從而財(cái)政收支的升降是自動(dòng)的由經(jīng)濟(jì)周期的波動(dòng)所決定的。在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期，所得稅、工薪稅以及消費(fèi)稅收入會(huì)自動(dòng)增加，而失業(yè)保險(xiǎn)支付將自動(dòng)下降。因此，對(duì)過(guò)熱的需求是一種“抑制”。相反，在經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期，這三種稅的稅收收入會(huì)自動(dòng)減少，而失業(yè)保險(xiǎn)支付將自動(dòng)增加，這對(duì)過(guò)冷的需求是一種“刺激”。因此，預(yù)算的內(nèi)在穩(wěn)定器特征，以合理的反周期方式在起作用。從這一點(diǎn)上看，充分就業(yè)平衡預(yù)算政策與周期平衡預(yù)算政策有很大不同，后者主張充分利用相機(jī)抉擇以平衡預(yù)算，而前者則主張主要利用自動(dòng)穩(wěn)定機(jī)制。

　　當(dāng)然一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)充分就業(yè)平衡預(yù)算政策也提出了一些質(zhì)疑：如完全的自動(dòng)穩(wěn)定機(jī)制是否存在還不確定；自動(dòng)穩(wěn)定器的能量有限，不足以應(yīng)付重大的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)；衡量充分就業(yè)的指標(biāo)數(shù)值經(jīng)常變化，難以確定預(yù)算在什么時(shí)候應(yīng)該平衡等等。

　　二、不同類型預(yù)算政策的綜合分析

　　為了取得宏觀上“穩(wěn)定”和“增長(zhǎng)”以及微觀上“配置”和“分配”的雙重經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，合適的預(yù)算政策應(yīng)包括各項(xiàng)預(yù)算政策的合理因素。

　　年度平衡預(yù)算政策，其目標(biāo)在于限制或控制預(yù)算或財(cái)政，這對(duì)于主要利用市場(chǎng)配置資源的社會(huì)尤為重要。但是，過(guò)分強(qiáng)調(diào)這種“紀(jì)律性”預(yù)算功能，很可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和增長(zhǎng)的巨大犧牲。另一個(gè)極端的政策是功能財(cái)政預(yù)算政策，它的目標(biāo)是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)、穩(wěn)定物價(jià)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及國(guó)際收支平衡。但是，這個(gè)政策的最大缺陷是忽視了“財(cái)政紀(jì)律”，也就是說(shuō)不受預(yù)算“控制”，把部門間的資源配置問(wèn)題放在了次要位置上。上述兩種政策都走向了極端，合理的預(yù)算政策應(yīng)包括“控制”和“宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)”兩方面因素，所以，后來(lái)的周期平衡預(yù)算政策和充分就業(yè)平衡預(yù)算政策都包括了有關(guān)實(shí)現(xiàn)資源配置的預(yù)算控制和改善總體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的預(yù)算行為這兩方面的內(nèi)容。但周期平衡預(yù)算政策因在實(shí)際應(yīng)用中存在種種制約因素，而使其可行性大打折扣。經(jīng)濟(jì)學(xué)家比較一致贊同的是充分就業(yè)平衡預(yù)算。這一預(yù)算政策要求在經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了“接近最適”的就業(yè)和價(jià)格水平時(shí)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡。應(yīng)該說(shuō)，這是一種良好的折衷方法。但這一預(yù)算政策過(guò)分強(qiáng)調(diào)了“自動(dòng)穩(wěn)定器”的重要性，而忽視了相機(jī)抉擇的財(cái)政措施。這一點(diǎn)對(duì)于構(gòu)成完善的預(yù)算政策是有殘缺的。但總體來(lái)看，充分就業(yè)平衡預(yù)算不失為一種相對(duì)比較理想的預(yù)算政策。

　　三、影響我國(guó)預(yù)算政策選擇的因素分析

　　通貨緊縮下我國(guó)究竟應(yīng)選擇何種類型的預(yù)算政策？基于對(duì)我國(guó)當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的判斷，以及對(duì)財(cái)政狀況和財(cái)政制度的把握，我們傾向于選擇一種審慎的逆向調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的預(yù)算政策，我們將之稱為“適度就業(yè)平衡預(yù)算”。這一預(yù)算政策以克服通貨緊縮、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和實(shí)現(xiàn)適度就業(yè)為目標(biāo)，同時(shí)兼顧預(yù)算平衡。具體理由如下：

　�。ㄒ唬┪覈�(guó)當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的約束決定了預(yù)算政策的目標(biāo)選擇

　　1.通貨緊縮的壓力尚未消除。積極財(cái)政政策實(shí)施兩年多，對(duì)刺激內(nèi)需、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)功不可沒(méi)。但同時(shí)我們還應(yīng)看到，目前經(jīng)濟(jì)總體運(yùn)行情況仍不容樂(lè)觀。固定資產(chǎn)投資始終在低位俳徊，金融機(jī)構(gòu)貸款和存款的增長(zhǎng)率持續(xù)下降，企業(yè)間債務(wù)持續(xù)增加，商品零售價(jià)格指數(shù)連續(xù)25個(gè)月下降，生產(chǎn)資料價(jià)格指數(shù)已持續(xù)43個(gè)月下降。上述指數(shù)表明，宏觀經(jīng)濟(jì)仍處于通貨緊縮之中。從造成我國(guó)通貨緊縮的一些因素并非短期能解決來(lái)看，在今后較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，刺激需求、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將是宏觀經(jīng)濟(jì)決策的重大任務(wù)。因此，預(yù)算政策必須在這一方面有所作為。

　　2.企業(yè)職工下崗失業(yè)問(wèn)題嚴(yán)重。與通貨緊縮相伴的另一嚴(yán)峻社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題是大量的下崗、失業(yè)人員的存在。據(jù)估計(jì)，我國(guó)目前城鎮(zhèn)失業(yè)率達(dá)到5～8％，約有1200～1400萬(wàn)城鎮(zhèn)勞動(dòng)力處于失業(yè)狀態(tài)（劉國(guó)光，1997）。1997年底，全國(guó)國(guó)有企業(yè)分流下崗職工達(dá)到1274萬(wàn)，占國(guó)有企業(yè)職工總數(shù)的12％。預(yù)計(jì)到2000年，每年仍將有300～400萬(wàn)下崗人員（張卓元，1999）。若再考慮到各種隱性失業(yè)、農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力以及人口基數(shù)大等因素，可以看到，我國(guó)龐大的失業(yè)大軍正在形成。失業(yè)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成的嚴(yán)重威脅也不斷膨脹和日益臨近。盡管我國(guó)的失業(yè)是緣于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、企業(yè)改制以及通貨緊縮等多種因素影響，與西方國(guó)家的失業(yè)原因不盡相同，但在追求并促進(jìn)最大程度就業(yè)的目標(biāo)選擇上各國(guó)無(wú)疑是有共同之處的（當(dāng)然，中西國(guó)家還是存在一些差異，西方國(guó)家追求的是充分就業(yè)，而我國(guó)的國(guó)情決定了在就業(yè)目標(biāo)選擇上，我們更傾向于適度就業(yè)。）。因此，我們認(rèn)為，消除失業(yè)、促進(jìn)適度就業(yè)應(yīng)成為預(yù)算政策的又一重要著力點(diǎn)。

　�。ǘ�）財(cái)政收支狀況的影響決定了預(yù)算政策的實(shí)施途徑選擇

　　1.增支壓力大。處于改革、發(fā)展以及體制轉(zhuǎn)軌的階段，我國(guó)財(cái)政支出壓力異常強(qiáng)勁。首先是支持國(guó)企改革支出。從支持國(guó)企技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的貸款貼息支出，到減員增效、再就業(yè)等社會(huì)保障支出，再到國(guó)企實(shí)施“債轉(zhuǎn)股”的財(cái)政擔(dān)保壓力（支出）等�？梢灶A(yù)見(jiàn)，隨著上述支持措施的逐步到位，財(cái)政支出將可能呈現(xiàn)跳躍式的增長(zhǎng)。其次是科教支出。隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)的到來(lái)和科技競(jìng)爭(zhēng)、人才競(jìng)爭(zhēng)的日趨激烈，增加科學(xué)教育經(jīng)費(fèi)支出顯得尤為迫切。而且在科教支出方面，我國(guó)歷史上“欠帳”很多，現(xiàn)在亟需“還帳”。再次是債務(wù)支出。近幾年，債務(wù)支出自身的膨脹加上以增發(fā)國(guó)債為主的積極財(cái)政政策的推行，使國(guó)債發(fā)行規(guī)模一路攀升。在債務(wù)支出完全依賴舉借新債作為資金來(lái)源的情況下，政府債務(wù)的可持續(xù)性問(wèn)題自然成為世人關(guān)注的一件大事。

　　2.減稅空間有限。在增加支出的同時(shí)，是否可以配合減稅，是理論界爭(zhēng)論的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。從我國(guó)稅收占GDP的比重來(lái)看，近二十年來(lái)這一比重一直處于下降通道之中。1998年這一指標(biāo)達(dá)11.6％。這樣的宏觀稅負(fù)水平，不僅無(wú)法與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，即使與大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家相比，也屬于較低水平之列。更何況處于體制轉(zhuǎn)軌階段的我國(guó)政府擔(dān)負(fù)的職能之多又是世界上任何一個(gè)國(guó)家所不能比的。因此，在這種情況下提出減稅的主張不具備現(xiàn)實(shí)可行性。另外，關(guān)于減稅的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)也不可高估。眾所周知，西方國(guó)家的稅制結(jié)構(gòu)基本上是以所得稅為主體。這些年雖然有加大流轉(zhuǎn)課稅比重的傾向，但稅制格局并無(wú)大的改變。所得課稅的特點(diǎn)之一就是適合作為政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的工具來(lái)使用。不管是“自動(dòng)穩(wěn)定器”，還是“相機(jī)抉擇”的稅收調(diào)節(jié)，抑或堅(jiān)持減稅不會(huì)減少反會(huì)增加稅收收入的“拉費(fèi)定理”，都主要是憑借所得課稅的機(jī)制來(lái)發(fā)揮作用的。我國(guó)現(xiàn)時(shí)的稅制結(jié)構(gòu)則與此有很大不同。1998年，增值稅、消費(fèi)稅和營(yíng)業(yè)稅三個(gè)稅種的收入便占到了整個(gè)稅收收入的70％。以流轉(zhuǎn)課稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)，相對(duì)于所得課稅來(lái)講，并不那么適合作為政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的工具。因此，相對(duì)于中國(guó)現(xiàn)時(shí)的稅制格局，不能過(guò)高期望減稅的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

　　3.財(cái)政的預(yù)算平衡要求比較迫切。在我國(guó)大量舉債、增加財(cái)政支出時(shí)，不能對(duì)目前并不樂(lè)觀的財(cái)政狀況掉以輕心。從中央債務(wù)依存度來(lái)看，已大大超過(guò)了國(guó)際公認(rèn)的警戒線標(biāo)準(zhǔn)。1998年這一指標(biāo)達(dá)到76.3％。再?gòu)膰?guó)債償還率看，國(guó)際上一般認(rèn)為國(guó)債償還率應(yīng)控制在10％左右，而我國(guó)1998年已達(dá)到24.3％，財(cái)政的債務(wù)支出在今后幾年還將不斷提高。這表明財(cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。如果這種局面一直延續(xù)下去，得不到緩解的話，是不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的，其蘊(yùn)含的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)絕不能不引起警惕。因此，從財(cái)政本身來(lái)看，長(zhǎng)期的非平衡（赤字）導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的加大，不能不通過(guò)逐漸過(guò)渡到預(yù)算平衡來(lái)加以化解。所以，制定預(yù)算政策時(shí)，必須把滿足財(cái)政內(nèi)在的預(yù)算平衡要求放在至關(guān)重要的位置。

　　由上述對(duì)財(cái)政收支狀況的分析可以看出，在中國(guó)目前階段，可以通過(guò)增加財(cái)政支出來(lái)刺激需求。主張減稅的思路不可行。當(dāng)然，不能實(shí)行減稅，并不意味著稅收政策在治理通貨緊縮方面沒(méi)有作為。通過(guò)對(duì)現(xiàn)行稅制存在的問(wèn)題作局部性調(diào)整，如：改生產(chǎn)型增值稅為消費(fèi)型增值稅，變對(duì)不動(dòng)產(chǎn)銷售和建筑安裝業(yè)課征營(yíng)業(yè)稅為增值稅以及統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)適用的稅制等就不僅有助于優(yōu)化稅制而且對(duì)刺激需求也將產(chǎn)生良好的影響。此外，通過(guò)規(guī)范稅費(fèi)關(guān)系，加快“費(fèi)改稅”進(jìn)程，切實(shí)把企業(yè)和居民的過(guò)高的負(fù)擔(dān)水平降下來(lái)，對(duì)刺激需求也會(huì)收到異曲同工之妙。因此，其他國(guó)家一般要通過(guò)減稅來(lái)達(dá)到的目的，在目前的中國(guó)完全可以通過(guò)規(guī)范政府收入機(jī)制的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。

　�。ㄈ�）財(cái)政制度本身的特點(diǎn)決定了預(yù)算政策工具的選擇和運(yùn)用

　　1.內(nèi)在穩(wěn)定器。根據(jù)近年統(tǒng)計(jì)計(jì)算，企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅合計(jì)占16.9％，其中個(gè)人所得稅僅占3.9％，所得稅比重過(guò)低，大大限制了這一稅種的內(nèi)在穩(wěn)定器功能的發(fā)揮。從財(cái)政支出來(lái)看，西方的社會(huì)保障支出和濟(jì)貧支出，都有著因經(jīng)濟(jì)狀況好壞而大幅度增減的特點(diǎn)。而從我國(guó)來(lái)看，長(zhǎng)期以來(lái)財(cái)政幾乎不包括失業(yè)保險(xiǎn)支出，兼之各種社會(huì)福利支出所占比重也很小，財(cái)政支出也就不能如西方那樣，在經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)自動(dòng)減支，而在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)自動(dòng)增支。這樣，我國(guó)財(cái)政支出大體上也不具備自動(dòng)穩(wěn)定器功能。但同時(shí)我們還應(yīng)看到，隨著市場(chǎng)取向改革的深入，我國(guó)財(cái)政正在逐步具備了建立自動(dòng)穩(wěn)定器的可能性：（1）企業(yè)破產(chǎn)和職工失業(yè)制度正在建立之中。我國(guó)財(cái)政為此也正逐步進(jìn)入社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域之中。這就可能產(chǎn)生類似于西方財(cái)政的社會(huì)保險(xiǎn)支出，而形成一定的自動(dòng)穩(wěn)定能力。（2）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立健全，也使得我國(guó)由于市場(chǎng)活動(dòng)所導(dǎo)致的貧富差距在拉大，這也要求我國(guó)政府和財(cái)政逐步加大濟(jì)貧支出的數(shù)額和份量。（3）我國(guó)的個(gè)人所得稅收入規(guī)模，正隨著人們收入的提高而處于上升之中。其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的自動(dòng)穩(wěn)定能力也正在逐步增強(qiáng)。

　　2.相機(jī)抉擇。應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)的預(yù)算政策運(yùn)作的內(nèi)容和基點(diǎn)主要是放在相機(jī)抉擇上，但我國(guó)的相機(jī)抉擇與西方有所不同。西方財(cái)政奉行的是赤字財(cái)政原則。它可以同時(shí)對(duì)稅收和財(cái)政支出一增一減或者同增同減，但兩者變動(dòng)幅度有較大差異，這就使得其政策運(yùn)作具有較強(qiáng)的自主選擇能力。而我國(guó)在目前情況下，增支壓力大但減稅沒(méi)有空間，這就勢(shì)必大大限制政府在對(duì)付宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)上的自主選擇能力。當(dāng)然，隨著市場(chǎng)改革和財(cái)政改革的不斷深入，我國(guó)財(cái)政業(yè)已逐步開始具備市場(chǎng)式的相機(jī)抉擇能力�？傮w而言，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立健全，自動(dòng)穩(wěn)定器和相機(jī)抉擇的制度工具也處于不斷建立健全之中，這也為預(yù)算政策調(diào)節(jié)功能的發(fā)揮奠定了一定的基礎(chǔ)。

　　從我國(guó)當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)以及對(duì)財(cái)政狀況和財(cái)政制度的把握來(lái)看，都使得我們傾向于選擇“適度就業(yè)平衡”預(yù)算政策。當(dāng)然，我國(guó)的“適度就業(yè)平衡”預(yù)算政策與西方國(guó)家的同一類型的預(yù)算政策又不盡相同。首先表現(xiàn)在我國(guó)這一預(yù)算政策不單純地運(yùn)用內(nèi)在穩(wěn)定機(jī)制，而且還要配合相機(jī)抉擇手段，以達(dá)到預(yù)算調(diào)節(jié)的目標(biāo)。其次，我國(guó)預(yù)算收支手段的運(yùn)用是增支但不減稅。再次，我國(guó)的這一預(yù)算政策在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)，由于國(guó)情的限定，在就業(yè)目標(biāo)上追求的是適度就業(yè)而不是充分就業(yè)。最后，是我國(guó)預(yù)算政策始終把平衡放在至關(guān)重要的位置上，即便在出現(xiàn)赤字的情況下，仍堅(jiān)持赤字能少則少，能免則免，從各方面創(chuàng)造條件力爭(zhēng)最終實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡�？梢哉f(shuō)，我國(guó)的“適度就業(yè)平衡”預(yù)算政策是具有中國(guó)特色的預(yù)算政策。當(dāng)然，這一預(yù)算政策的訴諸實(shí)踐尚需從制度上不斷加以完善

　　四、怎樣理解我國(guó)預(yù)算政策的“平衡”內(nèi)核

　　對(duì)“適度就業(yè)平衡”預(yù)算政策的理解，其根本著眼點(diǎn)還在于對(duì)“預(yù)算平衡”內(nèi)核的理解。在某一特定年份里，預(yù)算的收支相等并不一定意味著整體的預(yù)算平衡。因此，對(duì)預(yù)算平衡的理解必須結(jié)合預(yù)算平衡的期間、預(yù)算平衡的狀態(tài)、預(yù)算平衡的范圍以及預(yù)算的配置是否平衡等多個(gè)方面來(lái)考慮。唯有如此，才能對(duì)預(yù)算平衡有一個(gè)全面的辯證的把握。

　�。ㄒ唬╊A(yù)算平衡期間的選擇

　　預(yù)算收支恒等關(guān)系究竟存在一個(gè)多長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)？一日、一年、一個(gè)周期抑或更長(zhǎng)的時(shí)期？為此，國(guó)際貨幣基金經(jīng)濟(jì)學(xué)家坦茲（V.Tanzi）曾經(jīng)指出，“以一年為基礎(chǔ)來(lái)論證財(cái)政平衡與否，在原始的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，它可能還具有一定意義，但在現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，這種時(shí)間限制并沒(méi)有什么特殊的意義”。⑤事實(shí)上，倘若我們賦予政府具有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的功能，那么，我們就不一定非要預(yù)算收支在每一年內(nèi)都相等。因此，把預(yù)算的平衡局限在一年內(nèi)具有內(nèi)在的缺陷。與年度平衡預(yù)算相對(duì)的是長(zhǎng)期平衡預(yù)算。長(zhǎng)期平衡不同于周期平衡，周期平衡依據(jù)的是經(jīng)濟(jì)的周期性波動(dòng)，但周期平衡的期間確定存在困難。而長(zhǎng)期平衡預(yù)算對(duì)“平衡”期間的把握是立足于一段較長(zhǎng)的時(shí)期，因而長(zhǎng)期平衡預(yù)算具有計(jì)劃性和漸進(jìn)性的特點(diǎn)。長(zhǎng)期平衡預(yù)算通過(guò)對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況進(jìn)行預(yù)計(jì)，而減少了因目前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益矛盾所導(dǎo)致的判斷與決策的錯(cuò)誤。因而在平衡期間上確立長(zhǎng)期平衡觀是最優(yōu)選擇。

　�。ǘ�）預(yù)算平衡狀態(tài)的選擇

　　與平衡期間長(zhǎng)短的選擇相關(guān)的一個(gè)問(wèn)題是動(dòng)態(tài)平衡與靜態(tài)平衡的選擇問(wèn)題。一方面，當(dāng)一國(guó)政府出現(xiàn)額外收入（或稱非長(zhǎng)久收入）的增加，那么在安排預(yù)算支出時(shí)，就不僅要考慮當(dāng)年財(cái)政平衡，而且還要從動(dòng)態(tài)的觀點(diǎn)出發(fā)，注意將來(lái)財(cái)政年度的預(yù)算平衡。另一方面，財(cái)政收支之間經(jīng)常存在著一定的時(shí)滯。比如一些經(jīng)濟(jì)性支出從最初支出的發(fā)生到最終形成一定的生產(chǎn)力，成為以后年度的財(cái)政資源需要一定的時(shí)間。因此，這類支出發(fā)生時(shí)，當(dāng)年的財(cái)政狀況可能是虧空的，但它卻為將來(lái)的預(yù)算平衡打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。因此，這就涉及到一個(gè)從動(dòng)態(tài)的觀點(diǎn)看待預(yù)算平衡的問(wèn)題。所以，我們認(rèn)為，在平衡的狀態(tài)上，動(dòng)態(tài)平衡優(yōu)于靜態(tài)平衡。

　　（三）預(yù)算平衡范圍的選擇

　　在整個(gè)社會(huì)范圍內(nèi)，與預(yù)算收支有關(guān)的部門不只一個(gè)。相反，反映財(cái)政關(guān)系的公共部門是由許多部門有機(jī)構(gòu)成的，如中央政府、地方政府、公共企業(yè)等。因此，只強(qiáng)調(diào)中央預(yù)算平衡是片面的，政府的預(yù)算平衡在范圍上應(yīng)是各級(jí)政府之間以及政府預(yù)算和部門、機(jī)構(gòu)預(yù)算的整體平衡、全局平衡。當(dāng)政府預(yù)算實(shí)際上綜合了部門、機(jī)構(gòu)預(yù)算時(shí)，政府預(yù)算平衡就與部門、單位常常出現(xiàn)的預(yù)算非平衡存在著矛盾。有時(shí)從整體預(yù)算的安排上看是平衡的，但卻會(huì)因?yàn)椴块T、機(jī)構(gòu)的預(yù)算盈余和赤字而出現(xiàn)不平衡，如果這種不平衡能夠通過(guò)一定的融資渠道加以改變的話，預(yù)算的整體平衡也是可以實(shí)現(xiàn)的。否則，可能就會(huì)因?yàn)椴块T、機(jī)構(gòu)之間存在的盈余和赤字致使政府預(yù)算的整體平衡難以確定。

　�。ㄋ模╊A(yù)算的配置平衡

　　政府有可能使整個(gè)預(yù)算平衡，甚至也可以使每個(gè)政府部門的預(yù)算平衡。但是，為了實(shí)現(xiàn)這種平衡，政府可能要以低效率的方式把財(cái)政資源配置出去—每種支出方式的邊際社會(huì)成本可能與邊際社會(huì)利益之間的差距很大。站在整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系的角度來(lái)看，這種預(yù)算平衡并沒(méi)有多大意義。從動(dòng)態(tài)上說(shuō)，長(zhǎng)期高效率的經(jīng)濟(jì)要求所有資源，包括私人資源和公共資源，都要得到高效率的利用；因此。在努力實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡過(guò)程中，必須對(duì)財(cái)政資源的配置予以高度的重視。

　　最后，需要說(shuō)明的是宏觀經(jīng)濟(jì)的繁榮或蕭條并不完全取決于預(yù)算政策的調(diào)控，更重要的還在于國(guó)民經(jīng)濟(jì)微觀機(jī)制的構(gòu)建。為此，盡快建立現(xiàn)代企業(yè)制度、加快培育完善市場(chǎng)體系等都是促使經(jīng)濟(jì)盡快擺脫蕭條、走向繁榮的治本之策。

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