新中國財政從建國以來已有五十多年的歷史。財政改革從1980年實行“劃分收支、分級包干”算起已有二十三年�？v觀財政的歷次改革，特別是1994年實行分稅制改革，還有預(yù)算管理、農(nóng)村稅費制度以及最近的企業(yè)所得稅分享改革，都是對國家、企業(yè)、個人之間分配關(guān)系的規(guī)范，總的來說是朝著與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的方向發(fā)展，成績顯著。認真總結(jié)中國財政改革的實質(zhì)性經(jīng)驗，深入探討財政改革和發(fā)展的客觀規(guī)律，對于今后全面貫徹落實黨的十六大精神、更充分有效地發(fā)揮財政的宏觀調(diào)控作用是十分必要的。

　　財政改革的立足點：公共財政與民主財政

　　在市場經(jīng)濟條件下，主要為滿足社會公共需要而進行的政府收支活動就是公共財政。國家以社會管理者的身份從市場取得稅費收入，并將其用于政府的各項公共活動支出，以充分保證國家機器正常運轉(zhuǎn)，保障國家安全，維護社會秩序，實現(xiàn)社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。公共財政是全面貫徹“三個代表”重要思想的具體體現(xiàn)，是全面建設(shè)小康社會的基本保障，是構(gòu)筑社會主義市場經(jīng)濟體制的緊要環(huán)節(jié)，是合理轉(zhuǎn)變政府職能的迫切需要。建立和完善社會主義公共財政事關(guān)治國安邦、強國富民大計。黨的十五屆五中全會、六中全會以及《國家“十五”計劃綱要》中都對建立公共財政體制提出了明確要求。年前的全國財政工作會議也強調(diào)“建立比較完善的公共財政體系”是我國財政改革與發(fā)展的目標。因此，把建立科學(xué)、規(guī)范、完善的“公共財政”總體框架作為中國財政改革的立足點和歸宿，應(yīng)該是沒有疑義的。

　　一、財政改革的立足點之一——公共財政

　　公共財政的核心是滿足社會公共需要。公共財政的基本功能主要是為全社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，體現(xiàn)公眾整體的利益；同時調(diào)控經(jīng)濟運行，促進經(jīng)濟健康穩(wěn)定增長；優(yōu)化資源配置，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)合理調(diào)整；調(diào)節(jié)個人收入分配，保持社會的公平與和諧。在公共財政與公共經(jīng)濟的關(guān)系上，“由分門別類的眾多部門生產(chǎn)各種公共物品的活動”是“公共經(jīng)濟”，而“為這種生產(chǎn)公共物品的經(jīng)濟活動籌集、分配、核算、管理、監(jiān)督經(jīng)濟資源的活動”就是“公共財政”。（齊守印，2002年）公共財政也是一種財政運行機制。我國經(jīng)濟模式從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變是一場“革命”；相應(yīng)地，建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的“公共財政”機制，也是對傳統(tǒng)“國家分配”模式的脫胎換骨的改革。

　　自我國確定建立公共財政五年來，大家對于公共財政雖然都有了一定的認識，但由于實踐的時間還比較短，經(jīng)驗教訓(xùn)還不夠豐富，有些人理解得還比較膚淺，仍然沿襲計劃經(jīng)濟的思路，認為財政支持經(jīng)濟發(fā)展就是把財政資金大量地投向生產(chǎn)性、經(jīng)營性領(lǐng)域，堅持大辦“官營”工商企業(yè)，在資金不足時甚至不惜背上沉重的債務(wù)包袱；有的或許是受地方利益、個人利益的驅(qū)使，大搞脫離實際的所謂“形象工程”、“政績工程”，而對教師干部工資、社會保障、支農(nóng)資金等社會公共需要的支出該保的不保，違背了公共財政的原則。發(fā)展經(jīng)濟作為黨和國家政策的基本點，財政自然應(yīng)該給予支持和配合。但在市場經(jīng)濟下，經(jīng)濟發(fā)展有其自身客觀的規(guī)律。只要是生產(chǎn)資源豐富、產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)暢銷、經(jīng)濟環(huán)境優(yōu)良、稅費負擔(dān)較輕、企業(yè)利潤豐厚，企業(yè)自然會有迅速的發(fā)展，并且會吸引社會的大量投資：“經(jīng)濟”有工業(yè)經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、第三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，在三業(yè)中應(yīng)該支持哪個產(chǎn)業(yè)發(fā)展？經(jīng)濟建設(shè)又分加工企業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對這二者應(yīng)該如何分別支持？“經(jīng)濟”還有國有經(jīng)濟、民營經(jīng)濟、合資經(jīng)濟之分，應(yīng)該支持哪種類型發(fā)展？這在財政給予支持之前都是需要討論弄清的。再者，財政支持經(jīng)濟發(fā)展首先就要多支出，多支出的前提是多收入、多收稅，這又與“支持經(jīng)濟發(fā)展”相矛盾。這里存在一個合適的“度”，而這個“度”正是要靠建立在公共財政基礎(chǔ)上的稅收法規(guī)和政策來確定的。

　　再比如，當支持經(jīng)濟發(fā)展時又常提到“要集中財力辦大事”。這里也有必要先搞清什么是“大事”，搞清“大事”和“小事”的辯證關(guān)系；現(xiàn)有的財力是如何分散的，哪些財力可以集中，哪些財力不能集中：“大事”如何辦，由誰來辦，等等�！敖�(jīng)濟發(fā)展”是客觀運動，“發(fā)展經(jīng)濟”是人的主觀愿望。當人們發(fā)展經(jīng)濟的主觀愿望與經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律相符合時，經(jīng)濟就能得到健康、持續(xù)的發(fā)展；當二者不相符合甚至違背時，經(jīng)濟就可能畸形“發(fā)展”，走上彎路，甚至出現(xiàn)倒退。因此，還需要從更高層次上加深對公共財政的認識，進一步健全和完善公共財政體制。這里的關(guān)鍵便是要用公共財政的理論、觀點分清哪些產(chǎn)品是非公共物品，是可以和應(yīng)該由市場提供的；哪些是公共物品，是應(yīng)該由財政提供支持的。這些公共物品中哪個又是最短缺的，是財政必須首先支持的，從而把“好鋼”真正用在“刀刃”上，使財政資金產(chǎn)生良好的社會經(jīng)濟效益。

　　二、財政改革的立足點之二——民主財政

　　黨的十六大把“建設(shè)社會主義政治文明”作為建設(shè)小康社會的重要目標之一，而政治文明的主要內(nèi)容就是民主政治建設(shè)。如果說“公共財政”與“代表最廣大人民的根本利益”在本質(zhì)上是一致的，那么，“民主財政”也正是民主政治在財政上的具體體現(xiàn)。

　　財政的民主化建設(shè)在我國歷來是個薄弱環(huán)節(jié)，平時強調(diào)不多，重視不夠，因此關(guān)鍵時刻往往出問題。目前我國社會經(jīng)濟中存在的諸如國有資產(chǎn)嚴重流失、社會保障體系不健全、社會貧富差距偏大、農(nóng)民負擔(dān)仍然過重等問題，除了社會生產(chǎn)力較低、經(jīng)濟管理能力較差等原因外，政治管理、財政管理缺乏民主化也是重要因素。某些地方大搞脫離實際的“形象工程”、“政績工程”，同時卻拖欠干部、教師的工資，對許多該辦的社會公共事務(wù)也不辦，這必然不符合以至違背廣大人民群眾的利益，也必然得不到大多數(shù)人的贊同。市場經(jīng)濟從根本上說是由獨立的生產(chǎn)者組成的經(jīng)濟，私營經(jīng)濟、民營經(jīng)濟應(yīng)該是生產(chǎn)經(jīng)營型領(lǐng)域的主要成份。財政資金過多地投向生產(chǎn)性、經(jīng)營性領(lǐng)域，大辦“官商”企業(yè)，必然與該領(lǐng)域的民營經(jīng)濟產(chǎn)生不公平競爭，形成對民營經(jīng)濟的排擠，必然違背民營經(jīng)濟業(yè)主的意愿。而這樣的決策之所以能夠貫徹執(zhí)行，大多是個人主觀獨斷的結(jié)果，是因為缺乏一套行之有效的民主決策、民主財政機制。一般干部教師、民營企業(yè)家的民主權(quán)利尚且如此，更不用說被沉重的稅費負擔(dān)壓彎了腰的農(nóng)民們了！

　　政治是經(jīng)濟的集中表現(xiàn)，財政是經(jīng)濟與政治的結(jié)合部。民營經(jīng)濟的發(fā)展相應(yīng)要求政治的民主化和財政的公共化。公共財政是一種體制，也是一個結(jié)果。財政要支持經(jīng)濟發(fā)展，公共財政要合理有效地提供公共物品，其保障措施和切實手段就是民主財政。民主決策、民主財政一旦實行，違背公共財政原則的事便一般不會發(fā)生，即使發(fā)生也會減少到最低限度。英國思想家、哲學(xué)家羅素明確指出：“民主政治雖然不是一個完全的解決辦法，但它是一個主要的解決辦法�！薄皩⑺�有大規(guī)模的工業(yè)企業(yè)和財政收歸國有并由政府管理”，還不能保證對普通老百姓有多少益處，“它還需要有一種比以往任何純粹政治的民主更徹底、更能防止官僚專制、對宣傳自由更周密規(guī)定的民主來補充�！保ㄒ娏_素：《權(quán)力論》）或者說，“只有公共活動的民主性才能確保公共資源的最優(yōu)配置”：“從根本上講，公共財政一定是民主財政、民主活動”。（劉云龍，2001）大多數(shù)經(jīng)濟人的偏好的集合是相對穩(wěn)定的，其走勢是比較一致的；而單個人的偏好則具有個性和特點，可能出現(xiàn)搖擺性和不確定性。因此，當我們看到一個地方的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、財政收支決策出現(xiàn)重大失誤和劇烈變動時，我們就有理由質(zhì)疑：這個地方的財政是不是公共財政？是不是民主財政？

　　有無經(jīng)常的的批評和評論，是民主政治、民主財政的試金石。開展認真的而不是敷衍的、及時的而不是過時的、公開的而不是“私下”的批評和自我批評，是毛澤東倡導(dǎo)的三大優(yōu)良作風(fēng)之一。在黨的七屆二中全會上，毛澤東主席講了“兩個務(wù)必”之后，緊接著強調(diào)：“我們有批評和自我批評這個馬克思列寧主義的武器，我們能夠去掉不良作風(fēng)，保持優(yōu)良作風(fēng)�！边@種優(yōu)良作風(fēng)有些久違了，現(xiàn)在應(yīng)該繼續(xù)發(fā)揚光大。還是羅素認為，在同一張報紙上用相當篇幅發(fā)表不同觀點，是民主政治的良好體現(xiàn)，這能使讀者通過比較，自己判斷是非，從而減少許多偏見，因而他不贊成宣傳的一致性。如果報紙總是一種觀點，一種論調(diào)，只是“表揚和自我表揚”，那就與批評和自我批評背道而馳，從而離民主政治相去甚遠。那些脫離實際的所謂“形象工程”、“政績工程”之所以不能及時制止，就是因為缺少民主監(jiān)督，缺少批評，缺少社會正氣。在現(xiàn)實條件下，接受人大的監(jiān)督和審議是最有直接意義的；同時更要發(fā)展充分廣泛的民眾批評。

　　財政改革的著眼點：政府職能轉(zhuǎn)變與依法理財

　　財政，從字面看，是“財”與“政”的結(jié)合：“以政斂財”時，“政”是“財”的靠山：“以財行政”時，“財”是“政”的依托。這里的“財”是與“政”即公共管理、國家政治相聯(lián)系的“財”，“政”是與管理公共“錢財”相聯(lián)系的政府事務(wù)。財政的職能是以分配為主線，并再派生出資源配置、調(diào)節(jié)、監(jiān)督三大方面。各級政府是財政分配的主體，它們以國家權(quán)力為依托，并藉靠財政分配來履行政府的各種職能。（賈康，1998）政府作為公共錢財?shù)墓芾碚�，其政治�?jīng)濟職能決定了它對公共錢財?shù)姆峙浜褪褂玫奶匦浴?/p>

　　一、財政改革的著眼點之一——政府職能轉(zhuǎn)變

　　中華人民共和國成立五十多年來，國家財政職能隨著政府職能的變化而變動調(diào)整。開國之初，中央政府領(lǐng)導(dǎo)全國人民大力恢復(fù)被戰(zhàn)爭破壞的國民經(jīng)濟，國家財政與此緊密配合，并隨著經(jīng)濟狀況的根本好轉(zhuǎn)而完成了從戰(zhàn)時財政向和平時期財政、由以農(nóng)村為主的分散財政向以城市為中心的集中財政、由供給財政向經(jīng)濟建設(shè)財政的轉(zhuǎn)變。五十和六十年代，在西方國家實行經(jīng)濟封鎖、蘇聯(lián)給以援助又突然撤銷的背景下，國家進行大規(guī)模的經(jīng)濟建設(shè)。財政則實行以在本國籌集資金為主、以爭取外援為輔、大力支持國家工業(yè)化發(fā)展、壓縮城鄉(xiāng)居民消費的“建設(shè)財政”方針。十年內(nèi)亂期間，林彪、“四人幫”忙于篡黨奪權(quán)，不僅給國家經(jīng)濟建設(shè)造成巨大且難以彌補的挫折和損失，而且也迫使財政為其政治目的服務(wù)，使國家財政遭到嚴重的沖擊和破壞，產(chǎn)生了可怕的后果。（見《當代中國的財政》，1988）

　　建國以來直至改革開放之前的三十年間，我國實行單一的計劃經(jīng)濟體制。這在取得巨大成績的同進，也走了一些彎路。中央計劃包攬一切，對生產(chǎn)經(jīng)濟統(tǒng)得過多過死，分配上的平均主義等，嚴重挫傷了生產(chǎn)者主體的積極性，同時也造成宏觀經(jīng)濟中的產(chǎn)需脫節(jié)，比例不協(xié)調(diào)。這種缺乏科學(xué)性的計劃經(jīng)濟體制與其說是“計劃經(jīng)濟”，不如稱為命令經(jīng)濟、統(tǒng)制經(jīng)濟更恰當些。改革開放以來，中國逐步實行社會主義市場經(jīng)濟體制，就是以市場作為資源配置的基礎(chǔ)性手段，社會經(jīng)濟活動主要通過市場發(fā)生聯(lián)系，一切經(jīng)濟活動都要遵循價值規(guī)律。政府通過財政、稅收、金融等經(jīng)濟杠桿來間接地調(diào)控經(jīng)濟，實行適當、適度的干預(yù)。政府職能與財政分配之間緊密相連、互相依賴的關(guān)系，決定了財政改革的著眼點應(yīng)該也必須放在政府職能轉(zhuǎn)變上。

　　我國已經(jīng)加入了世界貿(mào)易組織。這對我們既是巨大機遇，又是嚴峻挑戰(zhàn)。世貿(mào)組織是政府間組織，它所約束的第一主體就是各成員國政府。各締約方政府對世貿(mào)組織的規(guī)則和協(xié)議必須嚴格遵守，并對以前的職能、行為作出必要的調(diào)整。對于世界上人口最多、且正從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的我國，特別對于社會的組織者和管理者來說，各級政府如何應(yīng)對挑戰(zhàn)，其意義和作用更為重要。政府要擴大市場調(diào)節(jié)的范圍和規(guī)模，完善和加強對宏觀經(jīng)濟的調(diào)控和管理；要組織和管理好公共物品的生產(chǎn)，加強公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；要制定健全的市場運行規(guī)則，規(guī)范市場交易行為，營造統(tǒng)一開放的市場環(huán)境，糾正市場運轉(zhuǎn)失靈，保護市場的公平競爭。這就要求政府繼續(xù)轉(zhuǎn)軌變型，改革過去傳統(tǒng)的管理理念、管理模式和管理方法，關(guān)鍵就是要扭轉(zhuǎn)政府“越位”和“缺位”情況。必須改變過去那種大包大攬、事無巨細無所不管、凡事必由政府部門審批的做法。只要是市場機制能夠解決的問題，政府就不要介入，財政就不需支持，不要越俎代庖，否則就是浪費國家財力，就是“越位”；凡社會公共需要而市場不能有效提供、必須由政府提供的物品和服務(wù)，財政則要積極介入，盡力支持，不能推諉，不能“缺位”。要完全解決政府的職能“錯位”問題，就是要實行政府職能的改革，從計劃經(jīng)濟的統(tǒng)管一切的職能轉(zhuǎn)移、定位到為市場經(jīng)濟和社會發(fā)展提供“到位”的公共服務(wù)上來。

　　政府與經(jīng)濟的關(guān)系突出地表現(xiàn)在政府和企業(yè)的關(guān)系上。我國計劃經(jīng)濟的組織基礎(chǔ)就是大量的國有、國營企業(yè)。與高度集中的計劃管理體制相適應(yīng)，國家對企業(yè)長期采用集中的統(tǒng)收統(tǒng)支辦法。對國有企業(yè)的改革是中國經(jīng)濟改革中最重大而又最復(fù)雜的問題。這當中，政府方面占據(jù)著主導(dǎo)的地位，是矛盾的主要方面。政企關(guān)系的規(guī)范在政府，政企是否分離、如何分離在政府，建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度關(guān)鍵也在政府。政企關(guān)系特別在財政和企業(yè)財務(wù)中鮮明地體現(xiàn)出來。從改革前的統(tǒng)收統(tǒng)支與獎勵基金制度，到改革后的利潤留成，從兩步“利改稅”到承包制，再從稅利分流到今天的所得稅分享，各級政府與企業(yè)的關(guān)系從親密無間到逐步分離，越來越合理、規(guī)范，向現(xiàn)代企業(yè)制度逼進。這既是政府職能轉(zhuǎn)變的結(jié)果，也是政府對企業(yè)財務(wù)關(guān)系改革的結(jié)果。

　　人們常把政府管理經(jīng)濟的職能比喻為“只當裁判員，不要既當裁判員又當運動員”。要我說，作為規(guī)范的市場社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，如果把經(jīng)濟運行比喻為“運動會”，把各個經(jīng)濟主體比喻為“運動員”，那么，政府只應(yīng)該擔(dān)任“組委會”的角色，起“組委會”的作用，全面組織和部署經(jīng)濟活動的運行。“組委會”的工作已經(jīng)夠重，同時擔(dān)任“裁判員”并不合適，應(yīng)該把“裁判員”的角色讓給人大和各級法院來擔(dān)當，讓人大和法院發(fā)揮自己更大的、應(yīng)有的職能作用。無論是“運動員”、“裁判員”還是“組委會”，都要遵循運動比賽的規(guī)則：“組委會”做好組織、部署、協(xié)調(diào)的工作，“裁判員”做到“公正、公開、透明”，保證運動比賽的正常、有序和有效率地進行：“運動員”盡力做到“更高、更快、更強”，出更大的成績。

　　黨的十六大報告提出要“按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進政府機構(gòu)改革。”要改革行政體制和機構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)“行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的政府。機構(gòu)改革是政府職能轉(zhuǎn)變的前提條件，政府職能轉(zhuǎn)變又是機構(gòu)改革的原則基礎(chǔ)。財政資金使用分散的背后就是政府職能的肢解。政府適應(yīng)市場經(jīng)濟的職能定位對了，職能轉(zhuǎn)變就有了明確的方向，機構(gòu)改革就有了具體的目標，財政資金的分配也就有了科學(xué)合理的標準。財政改革的每一步必須緊盯著政府職能的轉(zhuǎn)換，政府要干什么，財政就要及時跟上；政府不再干什么，財政就要迅速撤退�！罢�府應(yīng)做的，就是財政要干的”。（何盛明，1998）因此說，政府職能的轉(zhuǎn)變正是財政改革的著眼點。

　　二、財政改革的著眼點之一——依法理財

　　市場經(jīng)濟是以法制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟體制。統(tǒng)一、開放、競爭有序的市場經(jīng)濟通過法治來形成和維持。健全完善的法制是社會進步和文明的標志。加強法制建設(shè)，實行依法治國、依法行政、依法理財，是建立社會主義市場經(jīng)濟的客觀要求，是國家實現(xiàn)四個現(xiàn)代化、全面建設(shè)小康社會的根本保證。

　　市場經(jīng)濟條件下，政府的經(jīng)濟職能就是正確處理效率與公平的關(guān)系，促進市場效率，保持社會公平。依法理財是為了實現(xiàn)財政的規(guī)范運行，抵制不適當?shù)男姓�干預(yù)和長官意志，減少工作失誤，提高財政資金的使用效益；歸根到底，是為了實現(xiàn)全社會資源配置的公平與效率，保證國家政治、經(jīng)濟和社會的平穩(wěn)健康發(fā)展。依法理財是依法治國、依法行政的重要內(nèi)容，又是建立公共財政、民主財政的核心問題。全國財政會上項部長概括“六項重點工作”的第六條就是要加強財政法規(guī)體系建設(shè)，推進依法理財和依法行政。

　　依法理財首先要求實行“公開財政”，形象地可稱為“陽光財政”，即財政政策公開透明、百姓能夠了解、人大便于監(jiān)督、腐敗無處藏身、政府行政效率提高、社會誠信和法治程度加強的財政狀態(tài)。這就要求信息公開透明，資金完整統(tǒng)一，各項開支有明確的標準和定額，還要接受有效的外部監(jiān)督。

　　財政監(jiān)督的目的是保證財政活動切實遵守國家的法律、法規(guī)和有關(guān)的方針政策，同一切違反法律、法規(guī)和財經(jīng)紀律的行為作斗爭。強化財政監(jiān)督是保證財政管理和改革任務(wù)實現(xiàn)的重要條件，也是實現(xiàn)民主財政的可靠手段。不僅要加強財政內(nèi)部的監(jiān)督，還要加強人大、輿論和社會各界的外部監(jiān)督；不僅要加強財政事后的監(jiān)督，特別要加強事前和事中的監(jiān)督。要嚴格整頓財政收支秩序，完善財政監(jiān)督機制，提高財政監(jiān)督水平。

　　中國長期以來是一個封建小農(nóng)經(jīng)濟國家。封建官僚政治的各級成員“只對君主負責(zé)或下級只層層對上級負責(zé)，而不對人民負責(zé)；所以官僚政治基本上沒有多少法治可言，主要是依靠人治和形形色色的宗法和思想統(tǒng)治來維持。人治是官僚政治固有的基本特征或規(guī)律。”（孫越生，1980）新中國成立后，舊社會遺留下來深厚的封建專制傳統(tǒng)并未肅清，加上革命者對西方法律的蔑視，使得我國沒有健全完備的法律體系，國家活動中缺乏依法辦事的規(guī)程，國家的政治、社會和經(jīng)濟生活仍然在很大程度上因循著“人治”和“禮治”的老路。我國的財政法律法規(guī)也一直處于不完備、不健全的狀態(tài)。那些脫離實際的所謂“形象工程”、“政績工程”，說到底不過是“長官工程”，是“人治”的體現(xiàn)。黨的十六大再次強調(diào)“必須嚴格依法辦事，任何組織和個人都不允許有超越憲法和法律的特權(quán)”，“堅持有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”。這對我國公共財政和民主財政的建立也是完全必要、非常及時的，因而也是財政改革的著眼點。

　　財政改革的著手點：調(diào)整支出結(jié)構(gòu)與加強制度建設(shè)

　　公共財政體制的建立與政府職能轉(zhuǎn)變都是改革的目標，它們的實現(xiàn)需要有一個過程。作為執(zhí)行具體業(yè)務(wù)職能的財政部門要盡力而為，改革的著手點要放在調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)、通過制度建設(shè)加強支出管理、提高財政資金分配效益上。

　　一、財政改革的著手點之一——調(diào)整支出結(jié)構(gòu)

　　廣義的財政包括收入和支出兩個方面，而調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)、加強支出管理的意義較之對收入管理更大。財政收入講的是國家聚財，國家聚財之道在于聚財有度，聚財?shù)摹岸取笔怯晒�共需要和私人需要之間的數(shù)量關(guān)系決定的，既不是越少越好，也不是越多越好。聚財要講究公平、合理；要完善稅制，公平稅負；要依法征收，依法減免，降低稅收成本。這里有財政的部分職能，但主要有專職的稅務(wù)部門負責(zé)。財政收入具有客觀性、不確定性即預(yù)測性；相比而言，財政支出更具有主觀性和決策性。對財政部門來說，如何分配財政資金、如何有效地管理好財政資金更為重要。因為，“取之于民（納稅人）”的財政資金如果真的完全“用之于民”，則多取或少取一些問題并不很大，即對聚財“度”的掌握可以不必太過嚴格，稍有過度人們也能承受；但若財政資金不是完全用之于民，不是為滿足公共需要，而是被某些人亂支濫用，造成浪費，甚至拿去用于私人目的，大肆揮霍，搞公款消費、貪污腐敗，則定會導(dǎo)致納稅人和廣大民眾的不滿，嚴重的還會引起反抗。所以財政資金的分配和管理更是重大問題。調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，分對、管嚴、用好財政資金，應(yīng)該成為專司其職的國家財政部門改革的著手點。

　　今年的財政工作要突出保證重點項目支出，嚴格控制一般性支出，控制赤字規(guī)模。項懷誠部長具體概括為“三保三抓”：一要保經(jīng)濟發(fā)展大局，在保持國債投資力度下確保重大項目的投入，重點向農(nóng)村、向結(jié)構(gòu)調(diào)整、向生態(tài)環(huán)境建設(shè)傾斜；二要保社會保障、工資發(fā)放等重點支出需要，促進社會穩(wěn)定；三是要保其他重點事業(yè)支出，支持社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展；四要抓收入征管，確保財政收入穩(wěn)定增長；五要抓厲行節(jié)約，堅決制止鋪張浪費；六要抓整頓監(jiān)督，規(guī)范財經(jīng)秩序。這當中，三個“�！焙偷诙�個“抓”都是講支出結(jié)構(gòu)調(diào)整：“�！钡氖且�增加或不減少支出，“抓”的則是降低政府施政成本，減少行政經(jīng)費開支。由此看來，按照公共財政的要求，配合政府職能的轉(zhuǎn)換，及時合理地調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，確保重點支出的需要，壓縮不必要、不合理的支出，正是財政改革和財政工作的著手點。

　　二、財政改革的著手點之二——加強制度建設(shè)

　　財政制度是國家的基礎(chǔ)性制度安排，“因為只有財政才能對國家行為構(gòu)成硬性約束”，“財政改革的意義就是要為市場經(jīng)濟立憲�！保ê畏�，1998）財政機制的創(chuàng)新和運行有賴于制度作保證。已有的、經(jīng)過實踐檢驗的制度要嚴格遵守；成熟的改革成果要得到鞏固，也要通過正當?shù)某绦�，把它提升為法律、法�?guī)或規(guī)范性制度。

　　國家管理也同企業(yè)經(jīng)營一樣，在提高管理水平的同時也應(yīng)該降低施政成本。市場經(jīng)濟要求的是“小政府，大社會”�！靶≌�府”不僅人員要精干，費用還要低廉。政府機構(gòu)改革不僅機構(gòu)要撤并，人員要減少，行政經(jīng)費支出也要降低，主要是占財政總支出的比重要逐步降低。有些地方政府財政收入增長不快，供養(yǎng)人員過多，再加上人均經(jīng)費水平提高，行政經(jīng)費支出增速過快、比重偏高。這一方面是人員編制控制不緊，另一方面是行政經(jīng)費掌握不嚴。如果某級政府的行政經(jīng)費總量、其占財政支出或收入的比重以及上級財政補助的限量從制度上嚴格規(guī)定，用費用控制來達到嚴格的人員控制，“小政府”和廉潔政府的目標就一定能實現(xiàn)。（參見唐虎梅：《國家行政經(jīng)費與國家財政支出關(guān)系研究》）

　　財政預(yù)算是國家意志的體現(xiàn)，是政府收支計劃的法律性文件，是財政工作的“憲法”。預(yù)算是上一財政年度支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的總結(jié)性成果，也是規(guī)范本年度財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的綱領(lǐng)性文件。因此，財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整從預(yù)算編制開始，就要把《預(yù)算法》規(guī)定的“厲行節(jié)約、勤儉建國”的方針落到實處，“統(tǒng)籌兼顧、確保重點，在保證政府公共支出合理需要的前提下，妥善安排其他各類預(yù)算支出”。財政預(yù)算要實行編制、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離、相互制約的運行機制，對預(yù)算外資金實行“收支兩條線”管理，對預(yù)算內(nèi)外資金實行綜合預(yù)算，對財政信息實行現(xiàn)代電子化、網(wǎng)絡(luò)化管理。

　　政府預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整是組織政府預(yù)算收支實現(xiàn)，并對其平衡和監(jiān)督的過程。只有政府預(yù)算的正確執(zhí)行才能把國家的財政收支計劃由可能性變?yōu)楝F(xiàn)實性。因為收入的客觀性和不完全確定性，預(yù)算執(zhí)行主要是對支出的調(diào)整、平衡。通過對各項支出進度的控制（同時也是對“即期”支出數(shù)量和結(jié)構(gòu)的調(diào)整），及時解決預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，最后實現(xiàn)政府預(yù)算的動態(tài)收支平衡，并切實履行財政代表國家宏觀調(diào)控經(jīng)濟的職能。

　　國庫集中收付制度是將所有的財政性資金集中在國庫或其指定的銀行賬戶，所有的財政支出均通過這一賬戶撥付。集中收入，加強管理，防止擠占挪用，保證及時足額入庫，這是集中收付中“收”的內(nèi)容。集中收付更主要是對財政資金支出的集中管理，是集中支付，是對從預(yù)算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算直至資金到達商品或勞務(wù)供應(yīng)者賬戶全過程的監(jiān)控制度。管住、管好支出資金，才能真正硬化預(yù)算約束，從源頭上杜絕各種不合理的奢侈浪費行為，防止腐敗滋生蔓延。因此它是預(yù)算執(zhí)行的關(guān)鍵制度。

　　政府采購制度是對用財政資金購買商品、工程和勞務(wù)方式的規(guī)范化管理�；ㄘ斦�性資金搞政府采購，切實遵循公開、公平、競爭的原則，進行規(guī)范化操作，不僅直接降低采購成本，節(jié)省財政支出，提高財政性資金的經(jīng)濟效益，而且有利于實現(xiàn)政府對生產(chǎn)和消費的宏觀調(diào)控，有利于形成有效競爭的市場環(huán)境，提高微觀經(jīng)濟效率，還能大量減少政府官員的“尋租”行為，促進政府的廉政建設(shè)。這也是財政對資金支出管理職能的必要的延伸和加強。

　　發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟在我國是一項偉大的事業(yè)。全面建設(shè)惠及十幾億人口的富強、民主、文明的小康社會更是一個宏偉的目標。建立和完善與之相適應(yīng)的公共財政體系也是一項艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程。財政改革任重而道遠。這就需要中國財政的改革者們腳踏實地、堅定立場，更新觀念、放遠眼光，努力實干、拼搏向上，不辜負黨和人民的殷切期望，圓滿完成歷史賦予的光榮使命，在財政改革和發(fā)展中實現(xiàn)自己的價值和理想。