一、從理論特征上認(rèn)識(shí)和理解積極財(cái)政政策

　　半個(gè)多世紀(jì)的宏觀經(jīng)濟(jì)理論的爭(zhēng)論和發(fā)展，主要圍繞著政府是否應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)、干預(yù)的有效性以及如何干預(yù)的問題展開的。眾所周知，凱恩斯主義主張政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的積極干預(yù)，并主要實(shí)施需求管理，突出了政府赤字支出對(duì)總需求的擴(kuò)張作用，認(rèn)為在總需求不足，即經(jīng)濟(jì)陷入產(chǎn)出水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于潛在產(chǎn)出水平的狀況下，如果政府增加其購買量，總需求就會(huì)增加。古典主義、新古典主義和貨幣主義強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的作用，一般強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，主張放棄穩(wěn)定商業(yè)周期的政策，尤其是貨幣主義明確主張政府應(yīng)實(shí)行固定規(guī)則，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)不宜實(shí)施相機(jī)抉擇的政策。供給學(xué)派承認(rèn)并強(qiáng)調(diào)財(cái)政政策在決定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和供給方面的刺激作用，認(rèn)為政府過多地運(yùn)用稅收政策增加收入或刺激需求，而忽視了稅收負(fù)擔(dān)對(duì)企業(yè)和個(gè)人的激勵(lì)影響，高稅收會(huì)使得人們減少勞動(dòng)和資本供給，從而影響經(jīng)濟(jì)的中長(zhǎng)期增長(zhǎng)，因此主張政府應(yīng)更多地通過減稅政策，實(shí)行供給管理。

　　目前我國(guó)實(shí)行的積極財(cái)政政策屬于典型的凱恩斯主義的需求管理，對(duì)于這種宏觀調(diào)控政策的有效性和有限性至今還缺乏深入而有說服力的研究。從以下的分析中，將提出支持前面判斷的論據(jù)。

　　二、從政策出臺(tái)的背景認(rèn)識(shí)和理解積極財(cái)政政策

　　許多文章認(rèn)為，積極財(cái)政政策出臺(tái)的背景是亞洲金融危機(jī)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)形成沖擊之后，為了防止國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)衰退而采取的政策措施。這個(gè)論點(diǎn)是正確無疑的，但是需要進(jìn)一步的細(xì)化分析。眾所周知的事實(shí)是，80年代中期到1998年這一期間我國(guó)支撐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的因素中，除去對(duì)外貿(mào)易因素外，主要是金融業(yè)的間接和直接投資發(fā)揮了重要的作用。社會(huì)財(cái)力的80％左右集中在金融領(lǐng)域，政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金只占GDP比重的10％多一點(diǎn)，財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響和控制力已弱化到極點(diǎn)。在啟動(dòng)積極財(cái)政政策之前，政府主要以貨幣政策為主，財(cái)政政策為輔來調(diào)控經(jīng)濟(jì)。在1993—1995年間，政府主要實(shí)施適度從緊的財(cái)政和貨幣政策來抑制通貨膨脹。在經(jīng)濟(jì)成功地實(shí)現(xiàn)“軟著陸”以后，從1996—1998年初，銀行連續(xù)7次降息，事實(shí)上貨幣政策已經(jīng)由“適度從緊”轉(zhuǎn)變?yōu)椤斑m度從松”。但此時(shí)的財(cái)政依然實(shí)行以壓縮財(cái)政赤字為主要特征的“適度從緊”政策。在連續(xù)降息之后，受到亞洲金融危機(jī)沖擊的中國(guó)經(jīng)濟(jì)，仍然呈現(xiàn)下滑趨勢(shì)，“適度從緊”的財(cái)政政策必須進(jìn)行調(diào)整的建議被提出。

　　更為重要的事實(shí)是，在受到亞洲金融危機(jī)沖擊后，我國(guó)銀行的不良資產(chǎn)狀況受到高度關(guān)注，在防范金融危機(jī)、化解金融風(fēng)險(xiǎn)為主要任務(wù)的情況下，貨幣政策的發(fā)揮受到了金融業(yè)自身不健康和外部金融危機(jī)沖機(jī)的約束，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中難以發(fā)揮對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要支撐作用，財(cái)政政策不得不但當(dāng)起對(duì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的主要重任。從這個(gè)意義上講，積極財(cái)政政策的表述，是含有財(cái)政政策更為主動(dòng)和主要發(fā)揮對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的調(diào)控作用含義的。

　　三、從宏觀政策戰(zhàn)略思路上認(rèn)識(shí)和理解積極財(cái)政政策

　　從“穩(wěn)定、安全”的宏觀政策戰(zhàn)略思路考慮，積極財(cái)政政策的重要作用之一就是保障金融的安全。一些比較典型的例子是，財(cái)政發(fā)行2700億元特別國(guó)債補(bǔ)充國(guó)有銀行資本金；地方政府財(cái)政采取措施解決農(nóng)村基金會(huì)的清算問題；財(cái)政撥款100億元啟動(dòng)和支持“債轉(zhuǎn)股”，以剝離國(guó)有企業(yè)在國(guó)有銀行的不良資產(chǎn)，化解銀行風(fēng)險(xiǎn)等等。積極財(cái)政政策的另一個(gè)重要作用，就是“穩(wěn)定”和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的作用，如國(guó)債建設(shè)資金進(jìn)行大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，利用國(guó)債貼息進(jìn)行企業(yè)的技術(shù)改造，這些已廣為宣傳，為人所知。

　　從宏觀政策的總體組合和搭配上看，“積極”的財(cái)政政策和“穩(wěn)健”的貨幣政策的搭配，包括的總體政策含義是，在主要保證金融穩(wěn)定和安全的同時(shí)，相對(duì)更多地發(fā)揮財(cái)政政策在擴(kuò)大內(nèi)需、支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的作用，當(dāng)然也要發(fā)揮貨幣政策支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用。

　　從上述分析看，對(duì)積極財(cái)政政策僅從“松”“緊”角度和層次上考慮，可能難以描述其政策的更高或更深的含義。

　　四、從實(shí)際操作措施來認(rèn)識(shí)和理解積極財(cái)政政策

　　完整理解財(cái)政政策措施，要對(duì)收入和支出以及收支平衡、赤字狀況進(jìn)行全面分析。

　　1．從收入政策來看，1988年以來我國(guó)沒有采取減稅的政策。官方認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)階段不宜通過減稅刺激經(jīng)濟(jì)，而應(yīng)適時(shí)適度地?cái)U(kuò)大財(cái)政舉債規(guī)模和財(cái)政支出，增加投資，刺激消費(fèi)，擴(kuò)大出口，通過改革克服制約有效需求的體制和政策因素，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。另一方面，在收入政策取向上，也沒有明確提出增稅政策。在實(shí)際操作的措施中，既有增稅的措施，例如恢復(fù)開征利息稅，清理和停止到期的稅收優(yōu)惠政策，加強(qiáng)稅收征管等。也有減稅措施，如恢復(fù)或提高出口退稅率，逐漸降低銀行業(yè)的營(yíng)業(yè)稅稅率，減輕農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，對(duì)西部地區(qū)和某些高科技行業(yè)實(shí)行稅收優(yōu)惠政策等。從上述情況看，我們似乎難以判定財(cái)政收入政策的特點(diǎn)。

　　從1998年以來財(cái)政收入增長(zhǎng)情況看，財(cái)政收入的增長(zhǎng)幅度大大高于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)幅度，財(cái)政收入的彈性系數(shù)之比達(dá)到1：1．5—1：2以上(見圖1)。由于GDP是按照可比價(jià)格計(jì)算，而財(cái)政收入是按照當(dāng)年價(jià)格計(jì)算，兩者之間仍存在不可比因素，如果將GDP也按照當(dāng)年價(jià)格計(jì)算，那么財(cái)政收入的彈性更高(安體富，2002年)。實(shí)際執(zhí)行的情況表明，財(cái)政收入執(zhí)行結(jié)果是明顯的增稅政策。

　　2．從支出政策來看，財(cái)政支出規(guī)�；�本上呈現(xiàn)持續(xù)擴(kuò)張的態(tài)勢(shì)。支出的增長(zhǎng)速度高于 GDP的增長(zhǎng)，1998—2000三年也高于財(cái)政收入的增長(zhǎng)，但在2001年有所不同，財(cái)政收入增長(zhǎng)高于支出增長(zhǎng)(見圖1)。對(duì)于2001年財(cái)政收入增長(zhǎng)高于財(cái)政支出增長(zhǎng)應(yīng)做何種解釋，在下文中將結(jié)合其他內(nèi)容進(jìn)行判斷。

　　3.對(duì)財(cái)政赤字進(jìn)行考察和分析。1998年一2000年赤字的絕對(duì)量逐年擴(kuò)大，2001年赤字比2000年有所縮小。考慮到2000年開始，對(duì)赤字的口徑做了調(diào)整，即把當(dāng)年國(guó)債的付息額列入經(jīng)常性預(yù)算支出，并體現(xiàn)為當(dāng)年財(cái)政赤字。按照同比口徑，2001年的赤字則比上年的赤字有較大幅度的減少。從當(dāng)年赤字與上年赤字比較的變化率來看，赤字?jǐn)U大的速度明顯降低，由1999年的89．1％降低到2001年的負(fù)增長(zhǎng)4.8％，如果按照同比口徑，2001年財(cái)政赤字的增長(zhǎng)率為負(fù)9．2％。

　　4．對(duì)國(guó)債規(guī)模進(jìn)行考察和分析。與赤字的走勢(shì)有所不同，1998—2001年國(guó)債的絕對(duì)規(guī)模逐年擴(kuò)大，債務(wù)擴(kuò)張的速度也明顯提高。1999年為3．2％，2000年為9．1％，2001年為19．7％(見圖2)。

　　2001年以來，出現(xiàn)了這樣一種觀點(diǎn)，認(rèn)為 2001年的積極財(cái)政政策的力度有所控制或減弱，主要論據(jù)是，財(cái)政在中央銀行的凈債權(quán)數(shù)額比較以前年度有明顯增加(李揚(yáng)，2001年)，政府發(fā)行的長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債規(guī)�？刂圃�1500億元，國(guó)債投資力度沒有增加(張立群，2001年)。這種觀點(diǎn)有一定道理，但仍需要做進(jìn)一步的分析和研究。值得說明的是，從2002年的財(cái)政預(yù)算案來看，積極財(cái)政政策的擴(kuò)張力度又有明顯的加大。

　　以上的實(shí)證分析表明，財(cái)政支出表現(xiàn)出明顯的擴(kuò)張性政策特征；而從財(cái)政收入政策看，按照目前的宏觀經(jīng)濟(jì)理論，并不具有擴(kuò)張性政策的特征，反而具有一定“緊”的政策特征。因此直接對(duì)表象的描述應(yīng)為：積極財(cái)政政策是赤字和國(guó)債規(guī)模的擴(kuò)張性支出政策與緊的收入政策的共同組合。有些經(jīng)濟(jì)學(xué)家將其形象地比喻為：一腳踩油門，一腳踩剎車。但要作出更為確切的判斷，關(guān)鍵問題在于對(duì)這樣兩種政策的作用合力需要進(jìn)行比較分析。

　　現(xiàn)有的宏觀經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，政府支出的擴(kuò)張(即赤字和國(guó)債的擴(kuò)大)會(huì)對(duì)社會(huì)總投資需求產(chǎn)生兩方面的效應(yīng)。一方面是，當(dāng)國(guó)債主要用于建設(shè)投資時(shí)，會(huì)產(chǎn)生擴(kuò)大社會(huì)總投資的作用；另一方面，赤字的擴(kuò)大，也即政府部門的國(guó)債投資又會(huì)在一定程度上擠出私人部門的投資。在我們受本文主題的限制，不可能對(duì)這兩方面效應(yīng)進(jìn)行量化的分析時(shí)，我們暫時(shí)推論這兩種效應(yīng)對(duì)社會(huì)總投資量的影響是持平的。更為重要的是需要考慮財(cái)政收入政策——實(shí)際的增稅效應(yīng)。增稅也會(huì)產(chǎn)生對(duì)私人部門投資的擠出效應(yīng)，那么增加的稅收收入會(huì)用于抵補(bǔ)政府的財(cái)政支出，這樣對(duì)社會(huì)總需求的影響就取決于，對(duì)私人部門的擠出數(shù)量與政府赤字規(guī)模的大小。如果擠出數(shù)量大于政府赤字，那么增稅的效應(yīng)就是相對(duì)縮小了社會(huì)總需求；反之，政府赤字大于擠出數(shù)量，增稅的效應(yīng)可能就是擴(kuò)大了社會(huì)總需求。這樣看來，赤字成為了一個(gè)擴(kuò)張與收縮的“閘口”。

　　總地來看，在總需求中，國(guó)債和增稅都對(duì)私人部門的投資和消費(fèi)是在做“減法”，政府的國(guó)債投資和消費(fèi)支出，是在做“加法”。從總量上觀察“加”和“減”的結(jié)果，粗略的量化分析是，對(duì)政府資金投入資源配置的凈增量(投資的增加)和政府從微觀企業(yè)資源配置中取得的收入增量(資金轉(zhuǎn)移到政府手中，從而使企業(yè)資金減少)進(jìn)行比較，這可以大致推斷兩者對(duì)總的加減結(jié)果。從1998—2001年政府投入的支出增量來看，債務(wù)增量總額約為9248億元，同期的財(cái)政收入增量總額約為7062億元，兩者相比的結(jié)果是，政府的投入量大致為2186億元。結(jié)論基本上是加數(shù)大于減數(shù)。

　　如果上述分析是成立的，我們對(duì)積極財(cái)政政策的基本判斷是，它總體上(中期內(nèi))具有擴(kuò)張政策的特性。但是政府根據(jù)短期經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化，通過對(duì)財(cái)政支出與稅收增量的控制，適時(shí)在調(diào)整擴(kuò)張的力度。

　　如果我們?cè)倏紤]到財(cái)政政策的乘數(shù)效應(yīng)，由于支出乘數(shù)大于稅收乘數(shù)，在擴(kuò)張性支出政策與稅收增收政策的相互作用之下，支出擴(kuò)張的乘數(shù)可能大于稅收增收的乘數(shù)，所以更可以支持以上作出的積極財(cái)政政策在總體和本質(zhì)上是擴(kuò)張性的結(jié)論。綜合考慮到存在著收入的從緊對(duì)支出擴(kuò)張的緩沖，所以準(zhǔn)確的概括是，積極財(cái)政政策是一種適度擴(kuò)張性的政策。

　　與實(shí)行一方面擴(kuò)大國(guó)債發(fā)行，一方面“減稅”的擴(kuò)張性財(cái)政政策相比較，減稅對(duì)私人部門的投資和消費(fèi)是做“加”法，擴(kuò)大國(guó)債對(duì)政府的投資和消費(fèi)也是做“加”法，在赤字?jǐn)?shù)量上，這種政策所導(dǎo)致的赤字規(guī)模要明顯擴(kuò)大。顯然，它對(duì)社會(huì)總需求的綜合擴(kuò)張力度要大于適度的擴(kuò)張性政策。而且更為重要的是，減稅政策從供給角度有利于經(jīng)濟(jì)的中長(zhǎng)期增長(zhǎng)。

　　將以上多角度的分析綜合起來，我們提出對(duì)積極財(cái)政政策的完整理解和認(rèn)識(shí)是：它是在我國(guó)特定時(shí)期實(shí)行的為穩(wěn)定社會(huì)和保障金融安全，政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與結(jié)構(gòu)調(diào)整的適度擴(kuò)張性政策。