專項資金是指國家為了扶持、發(fā)展某項事業(yè)而專門設(shè)立的，具有專門來源和專門用途的資金。專項資金的來源包括國家安排撥付資金、地方財政配套資金和項目實施單位自籌資金，以及具有專門用途的行政事業(yè)性收費、政府基金、群眾“一事一議”資金等；使用范圍及其金額由該專項資金設(shè)立機構(gòu)確定。加強專項資金管理，就是加強專項資金的籌集、存儲、記賬、分配、使用等全過程的經(jīng)濟性、效率性、效果性、科學(xué)性的考核與評價以及適時采用必要的管理措施，使有限的資金發(fā)揮較大的經(jīng)濟、社會效益。

　　一、專項資金管理中存在的主要問題及原因

　　1.擠占挪用現(xiàn)象時有發(fā)生。如一些單位日常運行經(jīng)費預(yù)算不足，加上少數(shù)人員認(rèn)為“媒人不貼女來嫁”（做某件事就應(yīng)當(dāng)在該事項中開支費用），則在扶貧資金等專項資金中列支立項爭資前期費用和單位其他工作所用辦公費、小車費、差旅費、招待費等。

　　其表現(xiàn)方式主要有直接在專項資金中報銷有關(guān)費用的顯性擠占挪用；有與機關(guān)經(jīng)費收、支混合列賬，專項資金余額有數(shù)無錢的隱性擠占挪用；有巧立名目套出資金用于機關(guān)日常運行支出的故意擠占挪用；有時還有個別經(jīng)辦人員個人的挪用、侵占、貪污等等。

　　2.個別單位亂收“立項爭資前期費”。有的管理機構(gòu)因為本單位的日常運行經(jīng)費拮據(jù)，加上立項爭資中確實也增加了資料費、差旅費等經(jīng)費支出。在無正當(dāng)經(jīng)費來源的情況下，即按10%或15%向項目實施單位收取“立項爭資前期費”；還有個別地方政府為了鼓勵立項爭資，也出臺了一定比例的爭資獎勵辦法，以致個別單位亂收“立項爭資前期費”。

　　3.專項資金存款利息收入，不按規(guī)定列作專項資金。

　　4.擅自改變項目計劃和資金投向。有的地方專項資金管理機構(gòu)或項目實施單位因原報批項目論證不科學(xué)，或項目批準(zhǔn)后實際情況發(fā)生了變化（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組建制調(diào)整、鄉(xiāng)村學(xué)校布局改變），或領(lǐng)導(dǎo)干部“拍腦袋定決策”、“建設(shè)自己的家鄉(xiāng)”等干預(yù)，擅自改變項目計劃和資金投向的現(xiàn)象時有發(fā)生。

　　5.一些工程項目管理尤其是小金額項目管理不規(guī)范。專項資金實施的項目，應(yīng)當(dāng)與其他工程項目一樣，實行嚴(yán)格的工程管理規(guī)范。如科學(xué)論證制、民主決策制、項目業(yè)主制、招投標(biāo)制、公開采購制、質(zhì)量監(jiān)理制、預(yù)算決算制、驗收審計制、資料規(guī)范制、質(zhì)量保證制等制度。但是，實施中一些項目缺少這樣那樣的程序和手續(xù)。如審計中發(fā)現(xiàn)小金額項目的造價預(yù)算（估算）書未保留，工程結(jié)賬發(fā)票不規(guī)范，未按要求預(yù)留工程質(zhì)量保證金等問題。

　　6.會計核算混亂。相當(dāng)一部分單位的專項資金核算看不出“專項”。有的與機關(guān)經(jīng)費混合核算；有的雖然劃分了專項資金科目，但未具體到“項目”或者“什么項目”。如某縣畜牧局近年來管理實施專項資金的項目大大小小40多個，接受檢查、審計時，就集中項目管理人員、財務(wù)人員花數(shù)天時間對其分“項”。有的單位甚至為了應(yīng)付檢查，將本單位所管的多個專項資金科目隨意“調(diào)賬”。

　　7.隨意多收少收行政事業(yè)性收費、政府基金。對行政事業(yè)性收費、政府基金的設(shè)定原則是，涉及國土等資源型的收費，一般不得少收；對辦證等管理性的收費，一般不準(zhǔn)多收。但是，實際操作中，常有少收、多收、無規(guī)定名目亂收的現(xiàn)象。

　　8.地方財政配套資金不足，群眾投勞計劃不科學(xué)。如扶貧資金的立項計劃，差不多都有地方財政配套和群眾投勞的計劃。但往往是扶貧地方財政也困難，難以配套資金；群眾投勞計劃幾乎查不到預(yù)算。這樣的項目，雖經(jīng)立項審批，實際上很難達到預(yù)期目的；而且審計時或者社會公眾難以對其實施效益、效果檢查。

　　9.個別政策的設(shè)定不科學(xué)。據(jù)有關(guān)資料反映，2003—2004年，重慶市發(fā)放一般扶貧貼息貸款18.6億元，財政為此貼息4500萬元。但是，市扶貧辦和18個貧困區(qū)縣扶貧辦僅收取“扶貧義務(wù)金”350多萬元，使用扶貧貼息貸款的單位履行扶貧義務(wù)較差，根源在于重慶市扶貧辦、財政局、農(nóng)行重慶分行《使用扶貧貼息貸款履行扶貧義務(wù)管理暫行規(guī)定》（渝扶辦發(fā)［2003］10號）對此事項的設(shè)定不科學(xué)。該《規(guī)定》對扶貧貼息貸款使用單位怎樣履行扶貧義務(wù)只規(guī)定了方向，但標(biāo)準(zhǔn)不明確，用款單位履行扶貧義務(wù)存在很大的隨意性。該貸款的扶貧效益不高；該《規(guī)定》且還存在所收取的扶貧義務(wù)金使用范圍不明確、用款單位以其他方式履行扶貧義務(wù)怎樣監(jiān)管的問題。

　　存在上述缺陷的原因：一是“專項資金?？顚Ｓ谩钡恼咭庾R不強；二是財政拮據(jù)，專項資金管理單位日常運行經(jīng)費困難；三是項目論證、會計基礎(chǔ)、項目管理等基礎(chǔ)性工作缺失。

　　二、對策措施

　　（一）完善專項資金管理辦法，健全內(nèi)控機制

　　近些年對專項資金的管理，一些單位積累了許多很好的經(jīng)驗。如某縣扶貧辦根據(jù)上級要求，結(jié)合本地實際，總結(jié)出了“三專、三制、兩監(jiān)督、兩強化、一保障”的管理辦法。筆者結(jié)合多次審計實踐，覺得他們的辦法切合當(dāng)前實際，現(xiàn)介紹作相關(guān)事項借鑒，同時探討怎樣加強專項資金效益審計。

　　1.管理方式上實行“三?！?，即對項目與資金的管理，實行項目專賬、資金專儲、管理專人的辦法。這樣做，不僅在財務(wù)管理、項目管理等管理上心中有數(shù)，更重要的是可以從制度上、心理上防止隨意擠占挪用資金的行為。

　　2.內(nèi)控制度方面“三制”，即項目公示制、資金報賬制、竣工驗收制。具體做法是：對當(dāng)年全縣擬實施的項目及其資金額度，縣扶貧辦在當(dāng)?shù)貓蠹埖让襟w上公開；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、用款單位用公開墻公開；項目實施地立碑將項目實施規(guī)模、受益范圍、資金開支、群眾投勞等情況公開。資金開支由項目實施單位在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門或者縣級主管部門報賬，在報賬過程中及時接受一次檢查。項目竣工后，即按現(xiàn)行政策規(guī)定，由扶貧工作主管部門組織相關(guān)機構(gòu)有關(guān)人員對項目質(zhì)量、管理程序、財務(wù)收支等相關(guān)方面檢查驗收，督促整改發(fā)現(xiàn)的問題。

　　3.內(nèi)部監(jiān)管實行“兩監(jiān)督”，即實行年度拉網(wǎng)檢查、信訪及時查處?？h上每年由扶貧辦、監(jiān)察、審計、財政、發(fā)改委共同組織檢查組對扶貧項目的實施情況和扶貧資金的使用情況進行一次以上的檢查；對群眾關(guān)于專項資金使用、管理方面的來信來訪，縣扶貧辦或有關(guān)單位盡力做到及時調(diào)查處理。

　　4.管理過程要做到“兩強化”即動態(tài)監(jiān)測、資料建檔。扶貧工作結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展的五年規(guī)劃，編制了自己的中期規(guī)劃。各年內(nèi)進一步調(diào)查研究，當(dāng)年末編定次年的項目實施計劃。按程序報批后，即按計劃實施；同時做好相關(guān)文字材料、統(tǒng)計數(shù)據(jù)、圖片等資料的立卷歸檔工作。

　　5.前提條件要有“一保障”，即財政撥付必要的工作經(jīng)費。在扶貧項目的立項報批爭資和項目監(jiān)督管理過程中，必然發(fā)生資料費、差旅費等開支。為了防止擠占挪用專項資金，即便財政不能配套專項資金，但是，預(yù)算其工作經(jīng)費是完全必要的；而且數(shù)量不多，也是可能的。

　?。ǘ╅_展專項資金效益審計

　　專項資金從設(shè)立到使用，經(jīng)歷了資金籌集、管理、分配、使用多個環(huán)節(jié)，那么審計亦應(yīng)當(dāng)注重檢查這些環(huán)節(jié)的真實性與合規(guī)性，并且注重檢查與評價其效益。這樣的要求，不僅適應(yīng)審計工作，而且適合相關(guān)管理機構(gòu)對專項資金的監(jiān)管。

　　1.資金來源審計。地方單位的專項資金來源，一是上級撥入專項款；二是地方按現(xiàn)行政策規(guī)定籌集行政事業(yè)性收費、政府基金和群眾“一事一議”資金。對上級撥款部分，主要依據(jù)項目計劃從財政或其他主管部門查其資金的撥款、到位情況。主要查上級下達的指標(biāo)文件（或撥款追加單）、與上級往來、指標(biāo)賬、年度結(jié)算表等資料即可；對地方籌集的行政事業(yè)性收費、政府基金、群眾“一事一議”資金，應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)政策規(guī)定檢查，防止多收、少收、亂收費和違背群眾意愿搞不切實際的“政績工程”、“形象工程”。

　　2.資金分配與管理審計。一是采用會計資料查閱法、存款帳戶檢查法、項目跟蹤抽查法等方法，圍繞批復(fù)的項目計劃檢查資金的分配情況及其撥付資金的時間。看有關(guān)管理部門是否做到足額分配、及時撥付。有無隨意改項、滯留截留、擠占挪用的問題；二是采用查閱法、計算法、調(diào)查法等方法，檢查項目開支的真實、合規(guī)性和項目管理的程序。有無顯性、隱性或者巧立名目擠占挪用甚至侵占、貪污專項資金的問題；三是采用查閱法、訪談法等方法，檢查項目資金的會計核算是否做到具體分“項”，內(nèi)控制度設(shè)立的完備性和執(zhí)行的有效性。

　　3.對其效益審計，應(yīng)以社會公共產(chǎn)品建設(shè)、經(jīng)濟效益項目兩個方面分別作檢查與評價。對社會公共產(chǎn)品建設(shè)項目，主要是看項目實施是否遵循規(guī)定程序，是否完成預(yù)定任務(wù)，受益范圍是否能達到預(yù)期目標(biāo)；對經(jīng)濟效益項目，除檢查是否執(zhí)行規(guī)定程序、完成預(yù)定任務(wù)外，還應(yīng)當(dāng)遵循投入產(chǎn)出原理，運用“價值工程法”、“凈現(xiàn)值法”、“內(nèi)含報酬率法”、“現(xiàn)值指數(shù)法”、“投資收益率法”、“投資回收期法”等指標(biāo)檢查項目是否達到預(yù)期目標(biāo)。