摘要：國家審計對政府機構(gòu)及其主要領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力實施制約與監(jiān)督，是新的歷史時期審計機構(gòu)的新職責(zé)；其制約與監(jiān)督對象是被審計人權(quán)力運行機制的建立與運作情況；其審查目的是通過對被審計人權(quán)力運行機制建立與運作情況作出客觀評價，保障國家權(quán)力健康運作、廉潔運用、有效行使。

　　關(guān)鍵詞：政府權(quán)力；運行機制；國家審計；制約與監(jiān)督

　　黨的十六大報告提出：要發(fā)揮審計等職能部門的作用，加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督。這是黨和國家在新時期新形勢下對國家審計提出的新要求。如何認識和實踐國家審計對權(quán)力的制約與監(jiān)督，是國家審計部門面臨的新課題。

　　一、對權(quán)力的制約與監(jiān)督是新時期國家審計的新職責(zé)

　　現(xiàn)代國家審計產(chǎn)生于對公共資金的管理與使用的控制與監(jiān)督。1983年英國議會重新修改審計法，在新的審計法即《國家審計法》的序言中指出：本法旨在通過制定有關(guān)任命主審計長并確認其地位的新法則，通過建立公共賬目委員會和國家審計署，通過制定能使政府部門和其他機構(gòu)團體更有效、更經(jīng)濟地使用公共資金的新法規(guī)，來加強議會對公共資金使用的控制和監(jiān)督。

　　1982年，我國第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》同樣把國家資金或公共資金作為國家審計監(jiān)督的內(nèi)容，指出：“國務(wù)院設(shè)立審計機關(guān)，對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支進行審計監(jiān)督。”

　　1994年我國頒布的《中華人民共和國審計法》對國家審計對象作了更明確、更具體的規(guī)定：凡占有、使用國有資金或國家擔(dān)保外國貸款的單位均為國家審計有權(quán)審計的單位，審計的內(nèi)容就是這些單位的有關(guān)資金的管理和使用情況。

　　依據(jù)上述國內(nèi)外有關(guān)法規(guī)的規(guī)定，筆者認為，現(xiàn)代國家審計的基本職能就是依法監(jiān)督國家資金或公共資金的管理和使用情況，其監(jiān)督的客體就是上述資金的管理、使用單位及財政或財務(wù)收支情況。同時還應(yīng)該看到，國家審計作為國家政權(quán)的重要組成部分，除履行上述基本職能外，隨著歷史時期的推移與社會經(jīng)濟政治形勢的變化，國家還會賦予其新的職責(zé)。就我國的情況而言，對政府機構(gòu)及其主要領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力（主要是財產(chǎn)權(quán)）運行進行制約與監(jiān)督，就是新時期國家賦予國家審計部門的新職責(zé)。

　　從1984年起，我國國營企業(yè)開始實行廠長負責(zé)制、承包制和租賃制。為防范改革中企業(yè)負責(zé)人以權(quán)謀私、謊報業(yè)績、吃光分光等問題的發(fā)生，1985年4月，黑龍江省齊齊哈爾市審計局在全國率先開展了廠長任期經(jīng)濟責(zé)任審計。為適應(yīng)國有企業(yè)改革的需要，1986年9月，中共中央、國務(wù)院在所頒發(fā)的《全民所有制工業(yè)企業(yè)廠長工作條例》中規(guī)定：“廠長離任前，企業(yè)主管機關(guān)（或會同干部管理機關(guān)）可以提請審計機關(guān)對廠長進行經(jīng)濟責(zé)任評議。”1999年5月24日，經(jīng)黨中央、國務(wù)院批準，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人任期經(jīng)濟責(zé)任審計暫行規(guī)定》。為了加強對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的管理和監(jiān)督，正確評價領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任，促使領(lǐng)導(dǎo)干部勤政廉政，全面履行職責(zé)，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳同日還下發(fā)了《縣級以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計暫行規(guī)定》。至此，任期經(jīng)濟責(zé)任審計作為國家審計機關(guān)的一項新的審計任務(wù)在全國全面展開。

　　對權(quán)力的制約和監(jiān)督，是新的歷史條件下，黨和人民賦予國家審計的又一新職責(zé)。在新的歷史時期加強對權(quán)力的制約與監(jiān)督，具有特殊的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

　　二、國家審計對權(quán)力制約與監(jiān)督的特定對象

　　國家審計若要實際履行新時期黨和人民所賦予的對權(quán)力制約與監(jiān)督的職責(zé)，首先必須明確的一個問題，就是其所制約與監(jiān)督的特定對象。只有明確這一問題，才能將國家審計職責(zé)與其他審計職責(zé)區(qū)別開來，才能真正明確國家審計的任務(wù)，實現(xiàn)國家審計的目標。

　　國家審計客體作為國家審計作用的對象，由接受審計主體審計的實體和內(nèi)容兩部分所構(gòu)成。就一般國家審計而言，接受審計主體審計的客體是指受托責(zé)任的承擔(dān)者或履行者，如國務(wù)院各部門和地方各級人民政府及其各部門、國有企業(yè)、國有資產(chǎn)占控股地位的企業(yè)、國家事業(yè)單位、受政府委托的社會團體等均為國家審計有權(quán)審計的實體單位；接受審計主體審計的內(nèi)容是指受審實體單位的受托責(zé)任的履行情況，如受審實體單位的預(yù)算執(zhí)行、其他財政收支的管理和使用情況，國有企業(yè)的財務(wù)和經(jīng)營情況，各項專項建設(shè)資金的管理、使用和投資效益情況。

　　那么，如何理解國家審計對權(quán)力制約與監(jiān)督的實體與內(nèi)容呢？它與一般國家審計的實體與內(nèi)容又有何區(qū)別呢？筆者認為，一般國家審計實體是擁有公有資產(chǎn)即國家資產(chǎn)支配與使用權(quán)的組織、單位，而國家審計對權(quán)力制約與監(jiān)督的實體則是權(quán)力的執(zhí)掌者特別是財權(quán)的執(zhí)掌者，即黨和人民所賦予的掌有國家權(quán)力的各級黨政領(lǐng)導(dǎo)；一般國家審計的內(nèi)容是有關(guān)組織、單位國有資產(chǎn)的管理和使用情況，而國家審計對權(quán)力制約與監(jiān)督的內(nèi)容則是各級黨政領(lǐng)導(dǎo)所擁有權(quán)力運行機制的建立及其運用情況。

　　目前，在我國已經(jīng)形成了一個較為完善的對權(quán)力進行自我監(jiān)督或相互制約的監(jiān)控體系。政黨組織中的自我監(jiān)督功能主要由黨的紀檢系統(tǒng)承擔(dān)，它根據(jù)黨的章程和黨的紀律，行使對一切黨員包括黨的最高領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督權(quán)；政府組織中的自我監(jiān)督功能主要由政府的監(jiān)督部門承擔(dān)，它根據(jù)行政法則和行政紀律對國家的公務(wù)員實行監(jiān)督和檢查；此外，還有司法機關(guān)對政府執(zhí)行機關(guān)及其公務(wù)人員的監(jiān)督，等等。與審計職能相適應(yīng)，國家審計對權(quán)力的制約和監(jiān)督主要是對國家諸權(quán)力中的財權(quán)的制約與監(jiān)督。財權(quán)主要是指掌握、控制、支配國家預(yù)算資金、國有企業(yè)經(jīng)營資金、國家專項資金等公共資金的權(quán)力。

　　黨政領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力主要體現(xiàn)為決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)。對財權(quán)的制約與監(jiān)督，主要是對有關(guān)公共資金的管理與使用的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)的制約與監(jiān)督。筆者認為，對權(quán)力制約與監(jiān)督的具體內(nèi)容主要包括以下方面：

　　1.權(quán)力與權(quán)限

　　也可以簡單地概括為決策范圍，是指領(lǐng)導(dǎo)者具有何種決策權(quán)力及會受到何種權(quán)力限制。有關(guān)國家機構(gòu)必須合理分配財權(quán)，明確決策主體的決策范圍，防止越權(quán)和濫用權(quán)力。

　　2.決策程序

　　決策程序既與決策方式相關(guān)，也與決策控制方式有關(guān)。與前者相關(guān)的，涉及“集中與自決”、“獨斷與集議”等；與后者相關(guān)的，有“會簽”、“審批”等牽制制度。權(quán)力機構(gòu)必須依據(jù)決策事項的性質(zhì)確定決策程序，并使之規(guī)范化、制度化。在我國現(xiàn)階段，推進決策的科學(xué)民主化進程，增強決策的透明度，防止決策中腐敗行為的發(fā)生極為必要。

　　3.決策論證制度

　　對于重大決策事項，必須建立論證制度，不經(jīng)論證不能決策，以防止重大決策中的長官意志和個人專斷。其實，決策論證制度也屬于決策程序問題，但為了加強對權(quán)力的制約，依據(jù)重要性原則將其單獨列為一項內(nèi)容是十分必要的。

　　4.決策責(zé)任制度

　　為了增強權(quán)力行使的嚴肅性，必須建立決策責(zé)任制度，將決策權(quán)與決策責(zé)任聯(lián)系起來，行其權(quán)，負其責(zé)，以防止不負責(zé)任的經(jīng)驗決策、沖動決策的發(fā)生。

　　三、國家審計對權(quán)力制約與監(jiān)督應(yīng)注意的若干問題

　　國家審計若要有效地行使該審計職責(zé)，必須正確認識與解決有關(guān)審計目的、審計重點、審計程序與方法等問題。為便于說明，下面把國家審計所肩負的對權(quán)力制約與監(jiān)督的職責(zé)，稱之為“權(quán)力審計”。

　　1.正確認識權(quán)力審計的目的

　　審計的目的，是指審計委托人通過審計人對被審計人進行審計所要達到的預(yù)期結(jié)果。按照審計目的的不同，可以把審計劃分為財務(wù)審計與管理審計兩類。財務(wù)審計是為了維護特定的經(jīng)濟利益關(guān)系而進行的審計；管理審計則是為了提高經(jīng)濟效益所實施的審計。權(quán)力審計的目的主要在于監(jiān)督、檢查有關(guān)國家機關(guān)及主要領(lǐng)導(dǎo)干部財權(quán)的運用情況，以便將權(quán)力的行使納入制度化、規(guī)范化、程序化的軌道，確保國家機關(guān)及其主要領(lǐng)導(dǎo)干部正確地行使權(quán)力，防止濫用權(quán)力。因此，就權(quán)力審計的性質(zhì)而言，權(quán)力審計既同財務(wù)審計相關(guān)，也同管理審計相聯(lián)系。但就我國目前的實際情況來看，解決濫用職權(quán)、以權(quán)謀私的問題，應(yīng)是權(quán)力審計的重點。有人把審計機關(guān)對權(quán)力的制約與監(jiān)督歸結(jié)為管理審計或績效審計，認為審計的目的在于提高政府部門工作效率，考核主要領(lǐng)導(dǎo)干部的工作業(yè)績。這種認識是與我國目前的國情不相吻合的。就我國目前的情況而言，國家審計實施對權(quán)力的制約與監(jiān)督的主要目的在于防止濫用職權(quán)，以權(quán)謀私。

　　2.正確處理權(quán)力審計與其他審計的關(guān)系

　　國家審計要實施的有各級政府部門的預(yù)決算審計、國有金融機構(gòu)的財務(wù)收支審計、國有企業(yè)的財務(wù)審計、國家固定資產(chǎn)投資審計、任期經(jīng)濟責(zé)任審計等。當(dāng)把權(quán)力審計也列作審計機關(guān)的一項審計職責(zé)時，則必須處理好權(quán)力審計與其他審計的關(guān)系。在上述諸審計中，權(quán)力審計與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計的關(guān)系最為密切，因而也就最難區(qū)分。盡管如此，為了更好地履行審計職責(zé)，對二者卻必須進行區(qū)分。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計，是指對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間所承擔(dān)的確保本單位財政收支、財務(wù)收支的真實性、合法性、效益性及相關(guān)經(jīng)濟責(zé)任履行情況進行鑒證與評價的活動。就審計對象而言，權(quán)力審計與任期經(jīng)濟責(zé)任審計具有相同之處，都關(guān)系到權(quán)力的制約與監(jiān)督問題。但二者也有不同之處：權(quán)力審計是以直接監(jiān)督與制約權(quán)力的運行為特征；任期經(jīng)濟責(zé)任審計則是通過以監(jiān)督與評價領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任的履行情況，間接地監(jiān)督與制約權(quán)力的運行為特征。有人認為，任期經(jīng)濟責(zé)任審計就是權(quán)力審計。這是一種誤解。從權(quán)責(zé)關(guān)系上看，任期經(jīng)濟責(zé)任審計可視為對權(quán)力審計的一種補充，但不可能替代權(quán)力審計。

　　3.權(quán)力審計的重點

　　十六大報告明確指出，要“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴密、制約有效的權(quán)力運行機制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強對權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益?！笔髨蟾娴倪@段話不僅指明了對權(quán)力進行制約與監(jiān)督的內(nèi)容、目的，也指明了對權(quán)力進行制約與監(jiān)督的重點。被審計單位是否建立起結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴密、制約有效的權(quán)力運行機制，建立的權(quán)力運行機制是否實際發(fā)生作用，既是權(quán)力審計的基本內(nèi)容，也是權(quán)力審計的重點。正是在這一點上，體現(xiàn)了權(quán)力審計的本質(zhì)特征，使權(quán)力審計與其他審計區(qū)別開來。

　　4.權(quán)力審計的基本程序和方法

　　權(quán)力審計以權(quán)力運行機制的建立和實際運行情況為其審計重點，這就決定了權(quán)力審計運用的主要方法是對權(quán)力運行機制的審查與評價的方法。這一方法包括以下三項基本內(nèi)容：一是權(quán)力運行機制的健全性測試，這是權(quán)力運行機制評審的第一個步驟。在這一步驟中要采取查閱、詢問等方法，努力取得有關(guān)權(quán)力運行機制建立情況的資料。二是有關(guān)權(quán)力運行機制實際運作情況的測試，這是權(quán)力審計的第二個步驟。實施這一步驟主要采取業(yè)務(wù)抽查的方法，檢查有關(guān)權(quán)力運行機制的各項規(guī)章制度的實際執(zhí)行情況。三是權(quán)力運行機制的總體評價，這是權(quán)力運行機制評審的最后一個步驟。在這一步驟中，審計機關(guān)應(yīng)對被審計的單位權(quán)力運行機制的建立、對已建立的有關(guān)規(guī)章制度的執(zhí)行情況作出總體評價。對于未建立或未健全或已健全而未執(zhí)行有關(guān)規(guī)章制度的被審單位，應(yīng)提出改進意見，要求其限期予以改進；對于權(quán)力運行中問題較多的單位，還應(yīng)針對重點問題進行深入審計，從決策、決策執(zhí)行及執(zhí)行結(jié)果等環(huán)節(jié)進行審查，加強對權(quán)力的監(jiān)督。

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