摘要：國(guó)家審計(jì)對(duì)政府機(jī)構(gòu)及其主要領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力實(shí)施制約與監(jiān)督，是新的歷史時(shí)期審計(jì)機(jī)構(gòu)的新職責(zé)；其制約與監(jiān)督對(duì)象是被審計(jì)人權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的建立與運(yùn)作情況；其審查目的是通過(guò)對(duì)被審計(jì)人權(quán)力運(yùn)行機(jī)制建立與運(yùn)作情況作出客觀評(píng)價(jià)，保障國(guó)家權(quán)力健康運(yùn)作、廉潔運(yùn)用、有效行使。

　　關(guān)鍵詞：政府權(quán)力；運(yùn)行機(jī)制；國(guó)家審計(jì)；制約與監(jiān)督

　　黨的十六大報(bào)告提出：要發(fā)揮審計(jì)等職能部門的作用，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督。這是黨和國(guó)家在新時(shí)期新形勢(shì)下對(duì)國(guó)家審計(jì)提出的新要求。如何認(rèn)識(shí)和實(shí)踐國(guó)家審計(jì)對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督，是國(guó)家審計(jì)部門面臨的新課題。

　　一、對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督是新時(shí)期國(guó)家審計(jì)的新職責(zé)

　　現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)產(chǎn)生于對(duì)公共資金的管理與使用的控制與監(jiān)督。1983年英國(guó)議會(huì)重新修改審計(jì)法，在新的審計(jì)法即《國(guó)家審計(jì)法》的序言中指出：本法旨在通過(guò)制定有關(guān)任命主審計(jì)長(zhǎng)并確認(rèn)其地位的新法則，通過(guò)建立公共賬目委員會(huì)和國(guó)家審計(jì)署，通過(guò)制定能使政府部門和其他機(jī)構(gòu)團(tuán)體更有效、更經(jīng)濟(jì)地使用公共資金的新法規(guī)，來(lái)加強(qiáng)議會(huì)對(duì)公共資金使用的控制和監(jiān)督。

　　1982年，我國(guó)第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》同樣把國(guó)家資金或公共資金作為國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的內(nèi)容，指出：“國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)政府的財(cái)政收支，對(duì)國(guó)家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。”

　　1994年我國(guó)頒布的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》對(duì)國(guó)家審計(jì)對(duì)象作了更明確、更具體的規(guī)定：凡占有、使用國(guó)有資金或國(guó)家擔(dān)保外國(guó)貸款的單位均為國(guó)家審計(jì)有權(quán)審計(jì)的單位，審計(jì)的內(nèi)容就是這些單位的有關(guān)資金的管理和使用情況。

　　依據(jù)上述國(guó)內(nèi)外有關(guān)法規(guī)的規(guī)定，筆者認(rèn)為，現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)的基本職能就是依法監(jiān)督國(guó)家資金或公共資金的管理和使用情況，其監(jiān)督的客體就是上述資金的管理、使用單位及財(cái)政或財(cái)務(wù)收支情況。同時(shí)還應(yīng)該看到，國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家政權(quán)的重要組成部分，除履行上述基本職能外，隨著歷史時(shí)期的推移與社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治形勢(shì)的變化，國(guó)家還會(huì)賦予其新的職責(zé)。就我國(guó)的情況而言，對(duì)政府機(jī)構(gòu)及其主要領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力（主要是財(cái)產(chǎn)權(quán)）運(yùn)行進(jìn)行制約與監(jiān)督，就是新時(shí)期國(guó)家賦予國(guó)家審計(jì)部門的新職責(zé)。

　　從1984年起，我國(guó)國(guó)營(yíng)企業(yè)開始實(shí)行廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、承包制和租賃制。為防范改革中企業(yè)負(fù)責(zé)人以權(quán)謀私、謊報(bào)業(yè)績(jī)、吃光分光等問(wèn)題的發(fā)生，1985年4月，黑龍江省齊齊哈爾市審計(jì)局在全國(guó)率先開展了廠長(zhǎng)任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。為適應(yīng)國(guó)有企業(yè)改革的需要，1986年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院在所頒發(fā)的《全民所有制工業(yè)企業(yè)廠長(zhǎng)工作條例》中規(guī)定：“廠長(zhǎng)離任前，企業(yè)主管機(jī)關(guān)（或會(huì)同干部管理機(jī)關(guān)）可以提請(qǐng)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)廠長(zhǎng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任評(píng)議?！?999年5月24日，經(jīng)黨中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》。為了加強(qiáng)對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的管理和監(jiān)督，正確評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任，促使領(lǐng)導(dǎo)干部勤政廉政，全面履行職責(zé)，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳同日還下發(fā)了《縣級(jí)以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》。至此，任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)新的審計(jì)任務(wù)在全國(guó)全面展開。

　　對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，是新的歷史條件下，黨和人民賦予國(guó)家審計(jì)的又一新職責(zé)。在新的歷史時(shí)期加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督，具有特殊的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

　　二、國(guó)家審計(jì)對(duì)權(quán)力制約與監(jiān)督的特定對(duì)象

　　國(guó)家審計(jì)若要實(shí)際履行新時(shí)期黨和人民所賦予的對(duì)權(quán)力制約與監(jiān)督的職責(zé)，首先必須明確的一個(gè)問(wèn)題，就是其所制約與監(jiān)督的特定對(duì)象。只有明確這一問(wèn)題，才能將國(guó)家審計(jì)職責(zé)與其他審計(jì)職責(zé)區(qū)別開來(lái)，才能真正明確國(guó)家審計(jì)的任務(wù)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)的目標(biāo)。

　　國(guó)家審計(jì)客體作為國(guó)家審計(jì)作用的對(duì)象，由接受審計(jì)主體審計(jì)的實(shí)體和內(nèi)容兩部分所構(gòu)成。就一般國(guó)家審計(jì)而言，接受審計(jì)主體審計(jì)的客體是指受托責(zé)任的承擔(dān)者或履行者，如國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)人民政府及其各部門、國(guó)有企業(yè)、國(guó)有資產(chǎn)占控股地位的企業(yè)、國(guó)家事業(yè)單位、受政府委托的社會(huì)團(tuán)體等均為國(guó)家審計(jì)有權(quán)審計(jì)的實(shí)體單位；接受審計(jì)主體審計(jì)的內(nèi)容是指受審實(shí)體單位的受托責(zé)任的履行情況，如受審實(shí)體單位的預(yù)算執(zhí)行、其他財(cái)政收支的管理和使用情況，國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)情況，各項(xiàng)專項(xiàng)建設(shè)資金的管理、使用和投資效益情況。

　　那么，如何理解國(guó)家審計(jì)對(duì)權(quán)力制約與監(jiān)督的實(shí)體與內(nèi)容呢？它與一般國(guó)家審計(jì)的實(shí)體與內(nèi)容又有何區(qū)別呢？筆者認(rèn)為，一般國(guó)家審計(jì)實(shí)體是擁有公有資產(chǎn)即國(guó)家資產(chǎn)支配與使用權(quán)的組織、單位，而國(guó)家審計(jì)對(duì)權(quán)力制約與監(jiān)督的實(shí)體則是權(quán)力的執(zhí)掌者特別是財(cái)權(quán)的執(zhí)掌者，即黨和人民所賦予的掌有國(guó)家權(quán)力的各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)；一般國(guó)家審計(jì)的內(nèi)容是有關(guān)組織、單位國(guó)有資產(chǎn)的管理和使用情況，而國(guó)家審計(jì)對(duì)權(quán)力制約與監(jiān)督的內(nèi)容則是各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)所擁有權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的建立及其運(yùn)用情況。

　　目前，在我國(guó)已經(jīng)形成了一個(gè)較為完善的對(duì)權(quán)力進(jìn)行自我監(jiān)督或相互制約的監(jiān)控體系。政黨組織中的自我監(jiān)督功能主要由黨的紀(jì)檢系統(tǒng)承擔(dān)，它根據(jù)黨的章程和黨的紀(jì)律，行使對(duì)一切黨員包括黨的最高領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督權(quán)；政府組織中的自我監(jiān)督功能主要由政府的監(jiān)督部門承擔(dān)，它根據(jù)行政法則和行政紀(jì)律對(duì)國(guó)家的公務(wù)員實(shí)行監(jiān)督和檢查；此外，還有司法機(jī)關(guān)對(duì)政府執(zhí)行機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的監(jiān)督，等等。與審計(jì)職能相適應(yīng)，國(guó)家審計(jì)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督主要是對(duì)國(guó)家諸權(quán)力中的財(cái)權(quán)的制約與監(jiān)督。財(cái)權(quán)主要是指掌握、控制、支配國(guó)家預(yù)算資金、國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)資金、國(guó)家專項(xiàng)資金等公共資金的權(quán)力。

　　黨政領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力主要體現(xiàn)為決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)。對(duì)財(cái)權(quán)的制約與監(jiān)督，主要是對(duì)有關(guān)公共資金的管理與使用的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)的制約與監(jiān)督。筆者認(rèn)為，對(duì)權(quán)力制約與監(jiān)督的具體內(nèi)容主要包括以下方面：

　　1.權(quán)力與權(quán)限

　　也可以簡(jiǎn)單地概括為決策范圍，是指領(lǐng)導(dǎo)者具有何種決策權(quán)力及會(huì)受到何種權(quán)力限制。有關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)必須合理分配財(cái)權(quán)，明確決策主體的決策范圍，防止越權(quán)和濫用權(quán)力。

　　2.決策程序

　　決策程序既與決策方式相關(guān)，也與決策控制方式有關(guān)。與前者相關(guān)的，涉及“集中與自決”、“獨(dú)斷與集議”等；與后者相關(guān)的，有“會(huì)簽”、“審批”等牽制制度。權(quán)力機(jī)構(gòu)必須依據(jù)決策事項(xiàng)的性質(zhì)確定決策程序，并使之規(guī)范化、制度化。在我國(guó)現(xiàn)階段，推進(jìn)決策的科學(xué)民主化進(jìn)程，增強(qiáng)決策的透明度，防止決策中腐敗行為的發(fā)生極為必要。

　　3.決策論證制度

　　對(duì)于重大決策事項(xiàng)，必須建立論證制度，不經(jīng)論證不能決策，以防止重大決策中的長(zhǎng)官意志和個(gè)人專斷。其實(shí)，決策論證制度也屬于決策程序問(wèn)題，但為了加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約，依據(jù)重要性原則將其單獨(dú)列為一項(xiàng)內(nèi)容是十分必要的。

　　4.決策責(zé)任制度

　　為了增強(qiáng)權(quán)力行使的嚴(yán)肅性，必須建立決策責(zé)任制度，將決策權(quán)與決策責(zé)任聯(lián)系起來(lái)，行其權(quán)，負(fù)其責(zé)，以防止不負(fù)責(zé)任的經(jīng)驗(yàn)決策、沖動(dòng)決策的發(fā)生。

　　三、國(guó)家審計(jì)對(duì)權(quán)力制約與監(jiān)督應(yīng)注意的若干問(wèn)題

　　國(guó)家審計(jì)若要有效地行使該審計(jì)職責(zé)，必須正確認(rèn)識(shí)與解決有關(guān)審計(jì)目的、審計(jì)重點(diǎn)、審計(jì)程序與方法等問(wèn)題。為便于說(shuō)明，下面把國(guó)家審計(jì)所肩負(fù)的對(duì)權(quán)力制約與監(jiān)督的職責(zé)，稱之為“權(quán)力審計(jì)”。

　　1.正確認(rèn)識(shí)權(quán)力審計(jì)的目的

　　審計(jì)的目的，是指審計(jì)委托人通過(guò)審計(jì)人對(duì)被審計(jì)人進(jìn)行審計(jì)所要達(dá)到的預(yù)期結(jié)果。按照審計(jì)目的的不同，可以把審計(jì)劃分為財(cái)務(wù)審計(jì)與管理審計(jì)兩類。財(cái)務(wù)審計(jì)是為了維護(hù)特定的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系而進(jìn)行的審計(jì)；管理審計(jì)則是為了提高經(jīng)濟(jì)效益所實(shí)施的審計(jì)。權(quán)力審計(jì)的目的主要在于監(jiān)督、檢查有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)及主要領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)權(quán)的運(yùn)用情況，以便將權(quán)力的行使納入制度化、規(guī)范化、程序化的軌道，確保國(guó)家機(jī)關(guān)及其主要領(lǐng)導(dǎo)干部正確地行使權(quán)力，防止濫用權(quán)力。因此，就權(quán)力審計(jì)的性質(zhì)而言，權(quán)力審計(jì)既同財(cái)務(wù)審計(jì)相關(guān)，也同管理審計(jì)相聯(lián)系。但就我國(guó)目前的實(shí)際情況來(lái)看，解決濫用職權(quán)、以權(quán)謀私的問(wèn)題，應(yīng)是權(quán)力審計(jì)的重點(diǎn)。有人把審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督歸結(jié)為管理審計(jì)或績(jī)效審計(jì)，認(rèn)為審計(jì)的目的在于提高政府部門工作效率，考核主要領(lǐng)導(dǎo)干部的工作業(yè)績(jī)。這種認(rèn)識(shí)是與我國(guó)目前的國(guó)情不相吻合的。就我國(guó)目前的情況而言，國(guó)家審計(jì)實(shí)施對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督的主要目的在于防止濫用職權(quán)，以權(quán)謀私。

　　2.正確處理權(quán)力審計(jì)與其他審計(jì)的關(guān)系

　　國(guó)家審計(jì)要實(shí)施的有各級(jí)政府部門的預(yù)決算審計(jì)、國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)、國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)審計(jì)、國(guó)家固定資產(chǎn)投資審計(jì)、任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等。當(dāng)把權(quán)力審計(jì)也列作審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)審計(jì)職責(zé)時(shí)，則必須處理好權(quán)力審計(jì)與其他審計(jì)的關(guān)系。在上述諸審計(jì)中，權(quán)力審計(jì)與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的關(guān)系最為密切，因而也就最難區(qū)分。盡管如此，為了更好地履行審計(jì)職責(zé)，對(duì)二者卻必須進(jìn)行區(qū)分。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，是指對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間所承擔(dān)的確保本單位財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性、效益性及相關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行鑒證與評(píng)價(jià)的活動(dòng)。就審計(jì)對(duì)象而言，權(quán)力審計(jì)與任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)具有相同之處，都關(guān)系到權(quán)力的制約與監(jiān)督問(wèn)題。但二者也有不同之處：權(quán)力審計(jì)是以直接監(jiān)督與制約權(quán)力的運(yùn)行為特征；任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)則是通過(guò)以監(jiān)督與評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況，間接地監(jiān)督與制約權(quán)力的運(yùn)行為特征。有人認(rèn)為，任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)就是權(quán)力審計(jì)。這是一種誤解。從權(quán)責(zé)關(guān)系上看，任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)可視為對(duì)權(quán)力審計(jì)的一種補(bǔ)充，但不可能替代權(quán)力審計(jì)。

　　3.權(quán)力審計(jì)的重點(diǎn)

　　十六大報(bào)告明確指出，要“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來(lái)為人民謀利益?！笔髨?bào)告的這段話不僅指明了對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約與監(jiān)督的內(nèi)容、目的，也指明了對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約與監(jiān)督的重點(diǎn)。被審計(jì)單位是否建立起結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，建立的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是否實(shí)際發(fā)生作用，既是權(quán)力審計(jì)的基本內(nèi)容，也是權(quán)力審計(jì)的重點(diǎn)。正是在這一點(diǎn)上，體現(xiàn)了權(quán)力審計(jì)的本質(zhì)特征，使權(quán)力審計(jì)與其他審計(jì)區(qū)別開來(lái)。

　　4.權(quán)力審計(jì)的基本程序和方法

　　權(quán)力審計(jì)以權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的建立和實(shí)際運(yùn)行情況為其審計(jì)重點(diǎn)，這就決定了權(quán)力審計(jì)運(yùn)用的主要方法是對(duì)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的審查與評(píng)價(jià)的方法。這一方法包括以下三項(xiàng)基本內(nèi)容：一是權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的健全性測(cè)試，這是權(quán)力運(yùn)行機(jī)制評(píng)審的第一個(gè)步驟。在這一步驟中要采取查閱、詢問(wèn)等方法，努力取得有關(guān)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制建立情況的資料。二是有關(guān)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制實(shí)際運(yùn)作情況的測(cè)試，這是權(quán)力審計(jì)的第二個(gè)步驟。實(shí)施這一步驟主要采取業(yè)務(wù)抽查的方法，檢查有關(guān)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的各項(xiàng)規(guī)章制度的實(shí)際執(zhí)行情況。三是權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的總體評(píng)價(jià)，這是權(quán)力運(yùn)行機(jī)制評(píng)審的最后一個(gè)步驟。在這一步驟中，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)被審計(jì)的單位權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的建立、對(duì)已建立的有關(guān)規(guī)章制度的執(zhí)行情況作出總體評(píng)價(jià)。對(duì)于未建立或未健全或已健全而未執(zhí)行有關(guān)規(guī)章制度的被審單位，應(yīng)提出改進(jìn)意見，要求其限期予以改進(jìn)；對(duì)于權(quán)力運(yùn)行中問(wèn)題較多的單位，還應(yīng)針對(duì)重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行深入審計(jì)，從決策、決策執(zhí)行及執(zhí)行結(jié)果等環(huán)節(jié)進(jìn)行審查，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。

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　　[3]周農(nóng)建。決策學(xué)的新視野[M].貴陽(yáng)：貴州人民出版社，1986.