一、內(nèi)部控制的涵義

　　什么是內(nèi)部控制？理論界存在各種觀點。由于表述眾多，本文僅選擇幾個權(quán)威定義進(jìn)行分析。

　　1949年，美國會計師協(xié)會的審計程序委員會在《內(nèi)部控制：一種協(xié)調(diào)制度要素及其對管理當(dāng)局和獨立注冊會計師的重要性》的報告中，對內(nèi)部控制首次作了權(quán)威性定義：“內(nèi)部控制包括組織機(jī)構(gòu)的設(shè)計和企業(yè)內(nèi)部采取的所有相互協(xié)調(diào)的方法和措施。這些方法和措施都用于保護(hù)企業(yè)的財產(chǎn)，檢查會計信息的準(zhǔn)確性，提高經(jīng)營效率，推動企業(yè)堅持執(zhí)行既定的管理政策?！?/P>

　　1992年，美國“反對虛假財務(wù)報告委員會”下屬的由美國會計學(xué)會、注冊會計師協(xié)會、國際內(nèi)部審計人員協(xié)會、財務(wù)經(jīng)理協(xié)會和管理會計學(xué)會等組織參與的發(fā)起組織委員會（COSO）發(fā)布報告《內(nèi)部控制-整體框架》（即“COSO報告”）。該報告將內(nèi)部控制定義為：是受企業(yè)董事會、管理當(dāng)局和其他職員的影響，目的在于取得經(jīng)營效果和效率、財務(wù)報告的可靠性、遵循適當(dāng)?shù)姆ㄒ?guī)等目標(biāo)而提供合理保證的一種過程。

　　我國1997年開始實施的《獨立審計具體準(zhǔn)則第九號-內(nèi)部控制與審計風(fēng)險》的定義是：“內(nèi)部控制是被審計單位為了保證業(yè)務(wù)活動的有效進(jìn)行，保護(hù)資產(chǎn)的安全與完整，防止、發(fā)現(xiàn)、糾正錯誤與舞弊，保證會計資料的真實、合法、完整而制定和實施的政策與程序?！?/P>

　　上述三個定義具有幾個共同特點：一是都將內(nèi)部控制解釋為一種政策或程序（過程）；二是都在定義中說明了內(nèi)部控制的目標(biāo)；三是都是從審計的角度做出的定義。筆者認(rèn)為，這些定義普遍存在以下幾個缺陷：

　　1、定義出發(fā)點過于狹隘。控制是一個應(yīng)用非常廣泛的概念，有生產(chǎn)控制、人口控制、經(jīng)濟(jì)控制、軍事控制等，從不同的角度（學(xué)科）出發(fā)，會給出不同的控制概念。雖然內(nèi)部控制與審計存在密切的聯(lián)系，但是，不論從內(nèi)部控制的產(chǎn)生，還是內(nèi)部控制的現(xiàn)實需要來看，內(nèi)部控制都應(yīng)該屬于管理范疇?！翱梢钥隙ǖ卣f，內(nèi)部控制最初是在組織中內(nèi)生的，而不是外力（外部管制、規(guī)范的要求；審計）催生的?！保ǚ郊t星，2002）并且，我國建立內(nèi)部控制制度，制定《內(nèi)部會計控制規(guī)范》的直接目的也不是為了審計需要，而是提高會計信息質(zhì)量，加強(qiáng)單位內(nèi)部管理的迫切要求。過去，由于一直把內(nèi)部控制與審計相聯(lián)系，企業(yè)對建立內(nèi)部控制制度缺乏積極性，甚至產(chǎn)生抵觸心理，這在一定程度上阻礙了內(nèi)部控制的建立和實施。如果我們從管理學(xué)的角度重新認(rèn)識內(nèi)部控制，把它作為單位內(nèi)部管理的手段和方法，相信內(nèi)部控制必然會得到各單位的高度重視，從而自覺地加強(qiáng)內(nèi)部控制制度的建設(shè)。

　　2、沒有明確內(nèi)部控制的主體和客體。任何一種控制系統(tǒng)，都既應(yīng)該有施控主體，也應(yīng)該有受控對象（客體）。一般認(rèn)為，內(nèi)部控制的客體是人、財、物及其在經(jīng)營過程中所形成的一系列組合關(guān)系和組合形式。這一點幾乎沒有爭論。存在爭論的主要是內(nèi)部控制的主體問題，第一種觀點認(rèn)為，內(nèi)部控制主體是單位經(jīng)營者。但是，經(jīng)營者如何界定，又存在五種觀點：①包括董事長、總經(jīng)理；②包括董事會成員、總經(jīng)理班子；③包括董事會成員、總經(jīng)理班子、黨員班子；④包括董事會成員、總經(jīng)理班子、黨委班子、監(jiān)事會成員；⑤包括董事會成員、總經(jīng)理班子、黨委班子、監(jiān)事會成員、工會主席。第二種觀點認(rèn)為，單位內(nèi)部經(jīng)營管理者和廣大職工群眾在內(nèi)的所有員工都構(gòu)成內(nèi)部控制的主體，單位中每一個員工既是內(nèi)部控制的主體，同時又是內(nèi)部控制的客體（課題組，2001）；第三種觀點認(rèn)為，內(nèi)部控制主體既包括所有者（股東），也包括經(jīng)營者，分為兩個層次（閻達(dá)五、宋建波，2002）。但有的學(xué)者將董事會納入所有者范疇，有的學(xué)者則將董事會作為經(jīng)營者；第四種觀點認(rèn)為，內(nèi)部控制主體包括股東、經(jīng)營者、管理者和職工四個層次（鄭石橋等，2000）。

　　筆者認(rèn)為，要正確認(rèn)識內(nèi)部控制的主體，首先必須區(qū)分單位內(nèi)部控制主體和單位外部控制主體。我們可以借鑒財務(wù)會計（外部會計）和管理會計（內(nèi)部會計）的劃分方法，股東（或股東大會）屬于會計信息的外部使用者，只能作為單位外部的控制主體。股東、監(jiān)事會、董事會和經(jīng)理之間的相互關(guān)系，通過公司治理結(jié)構(gòu)加以解決。不能混淆公司治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部控制的關(guān)系，不能把內(nèi)部控制的范圍無限擴(kuò)大化。監(jiān)事會作為股東監(jiān)督企業(yè)的代表，屬于外部監(jiān)督，也不應(yīng)納入單位內(nèi)部控制主體。董事會雖然是所有者的代表，但同時也是企業(yè)的經(jīng)營者，是企業(yè)的法人權(quán)力機(jī)構(gòu)和法人代表機(jī)構(gòu)，因此董事會應(yīng)該作為重要的內(nèi)部控制主體。另外，企業(yè)的經(jīng)理人、管理者和廣大職工也都是內(nèi)部控制主體。一般認(rèn)為控制僅指上級對下級的控制，這其實是誤解?？刂剖窍嗷サ?，上級控制下級，下級（職工）也可以控制上級（經(jīng)營者和管理者）。中國企業(yè)提倡的民主理財、群眾監(jiān)督就是一種很好的、以職工作為控制主體的內(nèi)部控制方式。

　　3、忽視了控制主體不同，內(nèi)部控制目標(biāo)存在差異的客觀現(xiàn)實。內(nèi)部控制是控制主體意志的體現(xiàn)，控制主體不同，控制目標(biāo)也會有所不同。并且，控制目標(biāo)還要受到內(nèi)部控制環(huán)境的影響和制約，即使控制主體相同，控制環(huán)境發(fā)生變化，內(nèi)部控制目標(biāo)也會發(fā)生相應(yīng)改變。例如以董事會作為控制主體的內(nèi)部目標(biāo)和以一般職工作為控制主體的控制目標(biāo)顯然是不同的。在目前所流行的內(nèi)部控制定義中，都把內(nèi)部控制目標(biāo)固定地、不分控制主體地加以籠統(tǒng)表述，似不科學(xué)。

　　綜上分析，筆者將內(nèi)部控制定義為：內(nèi)部控制是在一定的環(huán)境下，單位內(nèi)部控制主體為了達(dá)到其特定目標(biāo)所采用的一系列的管理程序和方法。

　　二、內(nèi)部控制的目標(biāo)

　　目前會計界對內(nèi)部控制目標(biāo)的研究缺乏針對性。一般都在內(nèi)部控制的定義中對內(nèi)部控制目標(biāo)加以籠統(tǒng)闡述。在現(xiàn)代企業(yè)中，內(nèi)部控制主體包括董事會、經(jīng)理人、管理者和廣大職工。內(nèi)部控制目標(biāo)應(yīng)該針對控制主體不同存在差異。

　　1、以董事會為主體的內(nèi)部控制目標(biāo)。在公司治理結(jié)構(gòu)中，董事會既是股東代表，也是企業(yè)的經(jīng)營決策者，因此，其內(nèi)部控制的目標(biāo)既包括對外目標(biāo)，也包括對內(nèi)目標(biāo)，對外目標(biāo)是實現(xiàn)股東利益最大化（如英國和美國）或利益相關(guān)者利益最大化（如日本、德國）。對內(nèi)目標(biāo)是保證公司經(jīng)營的有效性和合法性、保護(hù)公司財產(chǎn)安全、保證會計信息的真實和完整。

　　由于董事會的雙重身份，兩個目標(biāo)時常會發(fā)生沖突，董事會在內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)中就顯得尤為重要。然而，目前董事會在很大程度上掌握在“內(nèi)部人”手中，經(jīng)營者實質(zhì)上控制了董事會，作為股東代表的控制目標(biāo)很難實現(xiàn)，損害廣大股東的利益也就不足為奇，因此應(yīng)該對董事會的職責(zé)和人員組成進(jìn)行改革。

　　2、以經(jīng)理人為主體的內(nèi)部控制目標(biāo)。經(jīng)理人受聘于董事會，是經(jīng)營執(zhí)行者，是法人之代理人。因此，其內(nèi)部控制的主要目標(biāo)就是完成董事會的各項受托責(zé)任，包括：保證公司經(jīng)營的有效性和合法性、保護(hù)公司財產(chǎn)安全、保證會計信息的真實和完整。該內(nèi)容與董事會的內(nèi)部控制目標(biāo)基本一致。

　　3、以管理者為主體的內(nèi)部控制目標(biāo)。管理者是企業(yè)內(nèi)部各個責(zé)任中心的負(fù)責(zé)人，是經(jīng)營者的受托人。其內(nèi)部控制的目標(biāo)主要是完成各項責(zé)任目標(biāo)。

　　4、以職工為主體的內(nèi)部控制目標(biāo)。職工是企業(yè)中委托代理關(guān)系的最后一層，其內(nèi)部控制的主要目標(biāo)就是完成其崗位責(zé)任。

　　總之，內(nèi)部控制體系由上述四個層次共同構(gòu)成。在四個層次中，以董事會為主體的內(nèi)部控制處于最高層次，同時，由于董事會是企業(yè)的法人代表機(jī)構(gòu)，董事會的內(nèi)部控制目標(biāo)代表著企業(yè)的內(nèi)部控制目標(biāo)，也是其他控制主體的直接或終極控制目標(biāo)。

　　三、內(nèi)部控制的基本假設(shè)

　　目前會計界尚未提出內(nèi)部控制假設(shè)這一命題。筆者認(rèn)為，內(nèi)部控制是建立在一定假設(shè)基礎(chǔ)之上的，這些假設(shè)包括單位實體假設(shè)、可控假設(shè)、復(fù)雜人性假設(shè)和不串通假設(shè)。離開了這些假設(shè)，內(nèi)部控制就不能存在。

　　（一）控制實體假設(shè)

　　控制實體是指內(nèi)部控制為之服務(wù)的特定單位或部門?？刂茖嶓w假設(shè)是對內(nèi)部控制活動的空間范圍所作的限定。它要求內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)以特定單位或部門的人、財、物及其在經(jīng)營過程中所形成的一系列組合關(guān)系和組合形式進(jìn)行控制。控制實體由于控制主體的不同而不同，可以是企事業(yè)單位，也可以是單位內(nèi)部某個部門。

　　（二）可控性假設(shè)

　　內(nèi)部控制是控制主體對控制客體所實施的控制。相對于控制主體而言，控制客體必須是可以控制的。否則，內(nèi)部控制將形同虛設(shè)。在確定各級控制主體的控制范圍時，只有主體能夠控制的對象，才能夠納入內(nèi)部控制體系。各項內(nèi)部控制制度都是在這一前提的基礎(chǔ)上建立起來的。

　　（三）人性假設(shè)

　　內(nèi)部控制的實質(zhì)是對人進(jìn)行約束和激勵的一種機(jī)制。這種機(jī)制必須建立在對人性假設(shè)的基礎(chǔ)之上。人性假設(shè)就是關(guān)于人的本質(zhì)是什么的假設(shè)。1965年，薛恩（E.H.Sein）將此前關(guān)于人性方面的觀點歸為三類，即理性—經(jīng)濟(jì)人假設(shè)、社會人假設(shè)、自我實現(xiàn)假設(shè)。薛恩在分析了這些人性假設(shè)理論之后提出復(fù)雜人性假設(shè)，他認(rèn)為，人性是復(fù)雜的，人們的需要與潛在欲望是多種多樣的，而且這些需要會隨著各種條件的變動而不斷改變。

　　（四）不串通假設(shè)

　　內(nèi)部控制的核心是內(nèi)部牽制，即不相容職務(wù)恰當(dāng)分離。這樣可以避免或減少一人單獨從事和隱瞞不合規(guī)行為的機(jī)會。但是，如果兩個或更多的人串通舞弊，則可以逃避控制，使內(nèi)部控制形同虛設(shè)。這既是內(nèi)部控制的局限之一，也是其建立的基本前提或假設(shè)。離開了這一假設(shè)，內(nèi)部控制（特別是內(nèi)部牽制）根本無法建立。

　　四、內(nèi)部控制的基本原則

　　內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)遵循一定的原則，這些原則包括：

　?。ㄒ唬┖戏ㄐ栽瓌t。內(nèi)部控制活動必須符合國家有關(guān)法律法規(guī)和公司章程的規(guī)定，包括《公司法》、《會計法》，以及財政部發(fā)布的《內(nèi)部會計控制規(guī)范》等等。例如《會計法》規(guī)定：各單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部會計監(jiān)督制度，并對其具體內(nèi)容作出了規(guī)定。各單位在建立內(nèi)部控制制度時，應(yīng)當(dāng)符合法定要求。否則，便會被視為違法，這樣既有損企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益（被給予處罰），而且也不利于提高企業(yè)的管理水平。

　?。ǘ┫嗷恐圃瓌t。就是指對一項完整的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，必須分配給具有兩個或兩個以上的職位或人員分別完成，從而形成相互制約。其理論依據(jù)在于，幾個人發(fā)生同一錯弊而不被發(fā)現(xiàn)的概率是每個人發(fā)生該項錯弊的概率的連乘積，因而將降低誤差率。《會計法》規(guī)定：“記賬人員與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項和會計事項的審批人員、經(jīng)辦人員、財物保管人員的職責(zé)權(quán)限應(yīng)當(dāng)明確，并相互分離、相互制約”。這就體現(xiàn)了相互牽制原則。相互牽制原則貫穿于內(nèi)部控制的全過程。

　?。ㄈ┏淌蕉ㄎ辉瓌t。是指在建立內(nèi)部控制制度時，應(yīng)該根據(jù)各崗位業(yè)務(wù)性質(zhì)和人員要求，相應(yīng)地賦予作業(yè)任務(wù)和職責(zé)權(quán)限，規(guī)定操作規(guī)程和處理手續(xù)，明確紀(jì)律規(guī)則和檢查標(biāo)準(zhǔn)，以使職、責(zé)，權(quán)、利相結(jié)合。崗位工作程式化，要求做到事事有人管，人人有專職，辦事有標(biāo)準(zhǔn)，工作有檢查，以此定獎罰，以增加每個人的事業(yè)心和責(zé)任感，提高工作質(zhì)量和效率。

　?。ㄋ模┫到y(tǒng)全面原則。內(nèi)部控制是一個系統(tǒng)，其內(nèi)容涉及單位的各個部門、生產(chǎn)經(jīng)營的各個環(huán)節(jié)。系統(tǒng)全面原則要求，一方面，內(nèi)部控制的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)全面，不能遺漏，否則便會被不法份子“趁虛而入”：另一方面，內(nèi)部控制的各部分內(nèi)容應(yīng)當(dāng)相互協(xié)調(diào)，相互配合，形成有機(jī)系統(tǒng)。如果內(nèi)部控制內(nèi)部存在矛盾，便會使執(zhí)行者無所適從。

　?。ㄎ澹┏杀拘б嬖瓌t。成本效益原則要求以最小的控制成本取得最大的控制效果。實施內(nèi)部控制的單位應(yīng)當(dāng)對內(nèi)部控制成本和由此而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行權(quán)衡，如果效益大于成本，便應(yīng)該建立相應(yīng)的內(nèi)部控制制度，否則，便得不償失。也就是說，一項內(nèi)部控制制度既要有利于加強(qiáng)企業(yè)管理，但也不能阻礙企業(yè)的經(jīng)營活動。

　　（六）重要性原則。重要性原則要求單位的內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)區(qū)別其重要程度，采用不同的控制程序和方法。對于重要的控制項目，控制程序應(yīng)當(dāng)更加嚴(yán)密。反之，則可以適當(dāng)簡化。例如在財務(wù)收支審批中，對于超過一定金額標(biāo)準(zhǔn)的費用支出或者需要重點管理的費用支出可由總經(jīng)理親自審批，一般費用支出可由總經(jīng)理授權(quán)其他人員審批。

　　五、內(nèi)部控制的基本內(nèi)容和方法

　　目前理論界關(guān)于內(nèi)部控制內(nèi)容的主要觀點有：一是認(rèn)為包括內(nèi)部會計控制和內(nèi)部管理控制，這是一種最常見的劃分方法；二是認(rèn)為包括內(nèi)部會計控制、內(nèi)部管理控制和內(nèi)部業(yè)務(wù)控制（張國康等，2003）；三是認(rèn)為包括會計（財務(wù)）控制、管理控制、業(yè)務(wù)控制和規(guī)劃執(zhí)行控制（課題組，2001）。

　　筆者認(rèn)為，上述觀點存在一個共同的缺陷，就是將會計控制和管理控制并列作為內(nèi)部控制的內(nèi)容。會計活動本身就是一項管理活動，會計控制本質(zhì)上屬于管理控制，將二者并列是不妥當(dāng)?shù)?。更何況會計控制和管理控制往往難以分割，上述劃分無疑“將美玉擊成了碎石”。鑒于此，我們根據(jù)內(nèi)部控制的目標(biāo)不同，將內(nèi)部控制分為三個部分。

　　（一）會計信息質(zhì)量控制

　　會計信息質(zhì)量控制的目標(biāo)是保證單位會計信息真實、完整。主要的控制方法包括：（1）會計系統(tǒng)控制，就是通過建立完善的復(fù)式記賬會計核算系統(tǒng)，保證企業(yè)遵守國家統(tǒng)一的會計制度，從而提供真實、完整的會計信息；（2）內(nèi)部審計控制，這不僅是內(nèi)部控制的有效手段，也是保證會計信息真實、完整的重要措施。在資產(chǎn)安全控制和經(jīng)營績效控制中，也廣泛采用內(nèi)部審計控制方式（以下略），因此應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮內(nèi)部審計在內(nèi)部控制中的重要作用。

　　（二）資產(chǎn)安全控制

　　資產(chǎn)安全控制的目標(biāo)是維護(hù)企業(yè)財產(chǎn)物資的安全、完整。主要控制方法有：（1）限制接觸控制，就是指嚴(yán)格控制對實物資產(chǎn)的接觸，只有經(jīng)過授權(quán)批準(zhǔn)的人員才可接觸、處置資產(chǎn)。主要適用于現(xiàn)金等變現(xiàn)資產(chǎn)，以及各種存貨資產(chǎn)。（2）定期盤點控制，是指對各項財產(chǎn)物資進(jìn)行定期盤點清查，進(jìn)行賬實核對。如果賬實不符，應(yīng)查明原因，及時處理。

　　（三）經(jīng)營績效控制

　　經(jīng)營績效控制的主要目標(biāo)是保證企業(yè)經(jīng)營的效率與效益?？刂品椒ㄖ饕校海?）授權(quán)批準(zhǔn)控制，即對單位內(nèi)部部門或職員處理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的權(quán)限控制。單位內(nèi)部某個部門或某個職員在處理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)時，必須經(jīng)過批準(zhǔn)才能進(jìn)行，否則就不能進(jìn)行。這樣可以保證單位既定方針的執(zhí)行和濫用職權(quán)。（2）獎懲激勵控制，就是通過獎勵和懲罰的手段來激勵和約束被控制者，使其更好地為實現(xiàn)其控制目標(biāo)服務(wù)。其手段可以通過合理的薪金制度、職務(wù)晉升制度等加以實施。（3）全面預(yù)算控制。預(yù)算管理由預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算控制、預(yù)算分析和預(yù)算考核等一系列具有順序的環(huán)節(jié)組成。一個現(xiàn)代企業(yè)，如果想要提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，實現(xiàn)企業(yè)管理目標(biāo)，就需要實行全面預(yù)算體系，推行預(yù)算管理。

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