黃國珍：地方政府“過頭稅”是怎么煉成的

　　一般而言，征收“過頭稅”的現(xiàn)象，有區(qū)域、稅域、時段等方面的差異。筆者以為，“過頭稅”是不可持續(xù)的，直接影響財稅體制的科學(xué)管理和健康發(fā)展，進而影響宏觀經(jīng)濟決策。

　　1月10日，胡錦濤總書記在中共中央政治局第十八次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，構(gòu)建有利于科學(xué)發(fā)展的財稅體制，積極推動科學(xué)發(fā)展促進社會和諧。

　　這番強調(diào)，有其深遠背景。自1994年分稅制改革至2008年，除了1994～1996年，以及抗洪救災(zāi)的1998年，其他年份稅收增長率均較大幅高于GDP增長率。不正常的稅收增長中，有“過頭稅”作出的“貢獻”。又近年關(guān)，筆者以為，此時我們要警惕“過頭稅”又起。

　　“過頭稅”是地方政府出于各種目的過度征收稅務(wù)的俗稱。概括而言，有時間上的“過頭”和幅度上的“過頭”兩大類。

　　時間上“過頭”主要有幾種方式：1.本年度提前征收以后年度可能發(fā)生的稅款，其數(shù)額在下一年初沖抵；2.稅源不足的情況下，由財政墊付稅款，日后再返還；3.本年度應(yīng)該抵扣、退稅的款項，故意從嚴審批，延期辦理，至下一年再抵扣、退稅，造成本期稅收數(shù)額更大；4.借助“混庫”等方式，延期上繳、截留不屬于本級的稅收；5.主體稅種尚未征繳，先征繳帶征稅種。

　　幅度上”過頭”主要有：1.可高可低的自由裁量稅率或罰款幅度，就高征收、處罰；2.故意放縱違法違紀行為而不加以警示，以便從重處罰；3.夸大企業(yè)計稅收入。另外，也有通過改變計征方式、包稅攤派等方式收取“過頭稅”的現(xiàn)象。

　　一般而言，征收“過頭稅”的現(xiàn)象，有區(qū)域、稅域、時段等方面的差異。國稅部門稅種堅實，征收指標硬性，地稅的稅基較小、征管較分散、靈活，因此通過國稅征收“過頭稅”多于地稅。就被征收對象來看，大型企業(yè)稅收上繳較為規(guī)范、穩(wěn)定，稅務(wù)部門不容易“下手”，中小企業(yè)有求于稅務(wù)部門較多，往往成為稅務(wù)部門“盤剝”的對象。從時間上看，在年底，突擊征收“過頭稅”較多；而越是經(jīng)濟困難時期，“過頭稅”越是突出。

　　筆者以為，“過頭稅”是不可持續(xù)的，直接影響財稅體制的科學(xué)管理和健康發(fā)展，進而影響宏觀經(jīng)濟決策。“過頭稅”以各種方式在各地不同程度的存在，有著復(fù)雜的制度、行為動因。

　　一、保增長，層層施壓、年年加碼

　　正如眾多分析者指出的，稅收任務(wù)是各級政府以及稅務(wù)部門行為的“指揮棒”。各級政府的“業(yè)績”，長期被簡單化為GDP增長以及稅收增長。每年年初，從上到下，層層下達指令性計劃。為確保完成任務(wù)，往往層層提高標準;為粉飾政績，制造繁榮局面，還要年年加碼。在這中間，GDP增長數(shù)據(jù)被認為比較虛，稅收則是比較實在的衡量標準。于是當經(jīng)濟下滑、稅源減少時，地方政府為完成任務(wù)就可能“人為注水”，收取“過頭稅”。

　　有分析者認為，在稅收計劃的具體編制過程中，運用基數(shù)法而非零基法，也是導(dǎo)致稅收亂象的一個重要原因?；鶖?shù)法以上一年度稅收為基數(shù)，根據(jù)一定的增長率，再加上特殊因素確定當年的稅收任務(wù)?；鶖?shù)法在信息對稱、權(quán)責(zé)方面顯示出很大的弊端，容易出現(xiàn)隱瞞稅款、平衡入庫等行為。

　　二、長官意志：數(shù)字崇拜

　　近年來，官員通過形象工程制造虛假政績的行為備受關(guān)注。“玩數(shù)字”也是一種特殊的形象工程，即在數(shù)字上搞得體面一點，為官員爭面子。“數(shù)字出官，官出數(shù)字”，為了政績，地方政府可能在上級沒有施壓的情況下也會積極行動。在稅收征收上，偏離地方經(jīng)濟發(fā)展狀況，根據(jù)長官意志，盲目設(shè)定征收目標；人為“平衡”入庫；違規(guī)先征后返；甚至按不同口徑編制多個賬本，做大賬目。征收“過頭稅”有時甚至還會出于這樣的理由：為了實現(xiàn)“時間過半、任務(wù)過半”；為了突破稅收“百萬”、“千萬”等數(shù)量級；為了向什么大慶獻禮……

　　三、博弈：預(yù)防稅收或收費項目被取消

　　從1994年起，全國實行分稅制財政體制。為了照顧地方利益，充分調(diào)動中央和地方的積極性，國務(wù)院決定分稅制改革以1993年為基期年。一些地區(qū)為了增加地方既得財力，用不正當方法擴大1993年收入，如隨意改變納稅期限，人為擴大產(chǎn)品稅、增值稅、營業(yè)稅和企業(yè)所得稅的預(yù)繳稅款，對當年尚未實現(xiàn)的銷售收入和營業(yè)收入征稅，對雖已實現(xiàn)但未到納稅期的銷售收入和營業(yè)收入提前收稅等。這些現(xiàn)象是央、地分稅制博弈的表現(xiàn)。

　　民間有稱“一稅輕、二稅重、三稅無底洞”，其中，“一稅”指國家稅收，“二稅”指地方收費，“三稅”指苛捐雜稅。為了治理亂收費，中央一再命令地方廢止、合并、規(guī)范一些收費項目。但是稅賦改革往往陷入“黃宗羲定律”怪圈（秦暉等根據(jù)明清之際著名思想家黃宗羲對中國歷史上頻繁出現(xiàn)的“并稅式改革”規(guī)律的認識綜合歸納為:歷代稅賦改革，每改革一次，稅就加重一次，而且一次比一次重，是為“黃宗羲定律”）無法自拔。

　　四、支出倒逼收入

　　1994年的分稅制改革，并沒有完全實現(xiàn)各層級政府之間事權(quán)的合理劃分。在事權(quán)不清的一些領(lǐng)域，地方政府出于社會壓力、責(zé)任感以及對群體性事件的防范等因素，不得不承擔一些支出。

　　柔性財政預(yù)算約束下，地方政府支出往往倒逼收入，于是不得不在稅收方面動腦子。雖然財稅“收支兩條線”，但在目前的體制下，稅務(wù)部門并非單純的執(zhí)行機構(gòu)，而是擔當著一定的責(zé)任。在一定程度上，這與稅務(wù)部門培植稅源、助力經(jīng)濟增長并不矛盾。但稅務(wù)部門往往被動地陷入地方政府執(zhí)政理念構(gòu)建的“迷魂陣”，參與一些荒唐的執(zhí)政行為。

　　五、領(lǐng)導(dǎo)干部任期

　　干部任期制是干部人事制度改革的一個重點。按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》：黨政領(lǐng)導(dǎo)的職務(wù)每個任期為5年；黨政領(lǐng)導(dǎo)在任期內(nèi)應(yīng)當保持穩(wěn)定。據(jù)稱，河北省邯鄲市從1993年9月到2004年3月，10年零5個月中先后有7任市長。其他地方也有類似現(xiàn)象。領(lǐng)導(dǎo)走馬燈似的更換，其執(zhí)政理念不盡相同，但“過客式”領(lǐng)導(dǎo)往往更容易產(chǎn)生收取“過頭稅”的惡果。

　　六、稅務(wù)官的自利

　　地方政府以及稅務(wù)部門為了提高稅收征管人員的積極性，按照征收數(shù)額給予獎懲。稅務(wù)官員出于逃避懲罰、追求獎勵的自利動機，也可能走上征收“過頭稅”之路。有的地方對沒有完成任務(wù)的稅務(wù)征管人員給予免職或交流調(diào)職到窮鄉(xiāng)僻壤的懲罰。

　　當然，對“過頭稅”的批評聲浪中，我們也應(yīng)剔除部分誤解:由于稅務(wù)機關(guān)以前“抓大放小”，現(xiàn)在“應(yīng)收盡收”，讓一些人感覺稅負在增長;在上世紀末“開發(fā)區(qū)熱”過程中，地方政府減免無權(quán)減免的稅收，而現(xiàn)在在恢復(fù)征收，也容易引起誤解。這些現(xiàn)象，都是正常的稅收增加，而非“過頭稅”。

　　1月10日，胡錦濤總書記在中共中央政治局第十八次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)的有利于科學(xué)發(fā)展的財稅體制，包含：簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管的原則，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的財政體制，完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，增強基層政府提供基本公共服務(wù)能力等。筆者以為，如果能夠做到上述幾點，再加上對領(lǐng)導(dǎo)干部的科學(xué)考評，那么“過頭稅”怪圈將得以破解。