黃國珍：地方政府“過頭稅”是怎么煉成的

　　一般而言，征收“過頭稅”的現(xiàn)象，有區(qū)域、稅域、時段等方面的差異。筆者以為，“過頭稅”是不可持續(xù)的，直接影響財稅體制的科學管理和健康發(fā)展，進而影響宏觀經(jīng)濟決策。

　　1月10日，胡錦濤總書記在中共中央政治局第十八次集體學習時強調，構建有利于科學發(fā)展的財稅體制，積極推動科學發(fā)展促進社會和諧。

　　這番強調，有其深遠背景。自1994年分稅制改革至2008年，除了1994～1996年，以及抗洪救災的1998年，其他年份稅收增長率均較大幅高于GDP增長率。不正常的稅收增長中，有“過頭稅”作出的“貢獻”。又近年關，筆者以為，此時我們要警惕“過頭稅”又起。

　　“過頭稅”是地方政府出于各種目的過度征收稅務的俗稱。概括而言，有時間上的“過頭”和幅度上的“過頭”兩大類。

　　時間上“過頭”主要有幾種方式：1.本年度提前征收以后年度可能發(fā)生的稅款，其數(shù)額在下一年初沖抵；2.稅源不足的情況下，由財政墊付稅款，日后再返還；3.本年度應該抵扣、退稅的款項，故意從嚴審批，延期辦理，至下一年再抵扣、退稅，造成本期稅收數(shù)額更大；4.借助“混庫”等方式，延期上繳、截留不屬于本級的稅收；5.主體稅種尚未征繳，先征繳帶征稅種。

　　幅度上”過頭”主要有：1.可高可低的自由裁量稅率或罰款幅度，就高征收、處罰；2.故意放縱違法違紀行為而不加以警示，以便從重處罰；3.夸大企業(yè)計稅收入。另外，也有通過改變計征方式、包稅攤派等方式收取“過頭稅”的現(xiàn)象。

　　一般而言，征收“過頭稅”的現(xiàn)象，有區(qū)域、稅域、時段等方面的差異。國稅部門稅種堅實，征收指標硬性，地稅的稅基較小、征管較分散、靈活，因此通過國稅征收“過頭稅”多于地稅。就被征收對象來看，大型企業(yè)稅收上繳較為規(guī)范、穩(wěn)定，稅務部門不容易“下手”，中小企業(yè)有求于稅務部門較多，往往成為稅務部門“盤剝”的對象。從時間上看，在年底，突擊征收“過頭稅”較多；而越是經(jīng)濟困難時期，“過頭稅”越是突出。

　　筆者以為，“過頭稅”是不可持續(xù)的，直接影響財稅體制的科學管理和健康發(fā)展，進而影響宏觀經(jīng)濟決策。“過頭稅”以各種方式在各地不同程度的存在，有著復雜的制度、行為動因。

　　一、保增長，層層施壓、年年加碼

　　正如眾多分析者指出的，稅收任務是各級政府以及稅務部門行為的“指揮棒”。各級政府的“業(yè)績”，長期被簡單化為GDP增長以及稅收增長。每年年初，從上到下，層層下達指令性計劃。為確保完成任務，往往層層提高標準;為粉飾政績，制造繁榮局面，還要年年加碼。在這中間，GDP增長數(shù)據(jù)被認為比較虛，稅收則是比較實在的衡量標準。于是當經(jīng)濟下滑、稅源減少時，地方政府為完成任務就可能“人為注水”，收取“過頭稅”。

　　有分析者認為，在稅收計劃的具體編制過程中，運用基數(shù)法而非零基法，也是導致稅收亂象的一個重要原因?；鶖?shù)法以上一年度稅收為基數(shù)，根據(jù)一定的增長率，再加上特殊因素確定當年的稅收任務?；鶖?shù)法在信息對稱、權責方面顯示出很大的弊端，容易出現(xiàn)隱瞞稅款、平衡入庫等行為。

　　二、長官意志：數(shù)字崇拜

　　近年來，官員通過形象工程制造虛假政績的行為備受關注。“玩數(shù)字”也是一種特殊的形象工程，即在數(shù)字上搞得體面一點，為官員爭面子。“數(shù)字出官，官出數(shù)字”，為了政績，地方政府可能在上級沒有施壓的情況下也會積極行動。在稅收征收上，偏離地方經(jīng)濟發(fā)展狀況，根據(jù)長官意志，盲目設定征收目標；人為“平衡”入庫；違規(guī)先征后返；甚至按不同口徑編制多個賬本，做大賬目。征收“過頭稅”有時甚至還會出于這樣的理由：為了實現(xiàn)“時間過半、任務過半”；為了突破稅收“百萬”、“千萬”等數(shù)量級；為了向什么大慶獻禮……

　　三、博弈：預防稅收或收費項目被取消

　　從1994年起，全國實行分稅制財政體制。為了照顧地方利益，充分調動中央和地方的積極性，國務院決定分稅制改革以1993年為基期年。一些地區(qū)為了增加地方既得財力，用不正當方法擴大1993年收入，如隨意改變納稅期限，人為擴大產品稅、增值稅、營業(yè)稅和企業(yè)所得稅的預繳稅款，對當年尚未實現(xiàn)的銷售收入和營業(yè)收入征稅，對雖已實現(xiàn)但未到納稅期的銷售收入和營業(yè)收入提前收稅等。這些現(xiàn)象是央、地分稅制博弈的表現(xiàn)。

　　民間有稱“一稅輕、二稅重、三稅無底洞”，其中，“一稅”指國家稅收，“二稅”指地方收費，“三稅”指苛捐雜稅。為了治理亂收費，中央一再命令地方廢止、合并、規(guī)范一些收費項目。但是稅賦改革往往陷入“黃宗羲定律”怪圈（秦暉等根據(jù)明清之際著名思想家黃宗羲對中國歷史上頻繁出現(xiàn)的“并稅式改革”規(guī)律的認識綜合歸納為:歷代稅賦改革，每改革一次，稅就加重一次，而且一次比一次重，是為“黃宗羲定律”）無法自拔。

　　四、支出倒逼收入

　　1994年的分稅制改革，并沒有完全實現(xiàn)各層級政府之間事權的合理劃分。在事權不清的一些領域，地方政府出于社會壓力、責任感以及對群體性事件的防范等因素，不得不承擔一些支出。

　　柔性財政預算約束下，地方政府支出往往倒逼收入，于是不得不在稅收方面動腦子。雖然財稅“收支兩條線”，但在目前的體制下，稅務部門并非單純的執(zhí)行機構，而是擔當著一定的責任。在一定程度上，這與稅務部門培植稅源、助力經(jīng)濟增長并不矛盾。但稅務部門往往被動地陷入地方政府執(zhí)政理念構建的“迷魂陣”，參與一些荒唐的執(zhí)政行為。

　　五、領導干部任期

　　干部任期制是干部人事制度改革的一個重點。按照《黨政領導干部職務任期暫行規(guī)定》：黨政領導的職務每個任期為5年；黨政領導在任期內應當保持穩(wěn)定。據(jù)稱，河北省邯鄲市從1993年9月到2004年3月，10年零5個月中先后有7任市長。其他地方也有類似現(xiàn)象。領導走馬燈似的更換，其執(zhí)政理念不盡相同，但“過客式”領導往往更容易產生收取“過頭稅”的惡果。

　　六、稅務官的自利

　　地方政府以及稅務部門為了提高稅收征管人員的積極性，按照征收數(shù)額給予獎懲。稅務官員出于逃避懲罰、追求獎勵的自利動機，也可能走上征收“過頭稅”之路。有的地方對沒有完成任務的稅務征管人員給予免職或交流調職到窮鄉(xiāng)僻壤的懲罰。

　　當然，對“過頭稅”的批評聲浪中，我們也應剔除部分誤解:由于稅務機關以前“抓大放小”，現(xiàn)在“應收盡收”，讓一些人感覺稅負在增長;在上世紀末“開發(fā)區(qū)熱”過程中，地方政府減免無權減免的稅收，而現(xiàn)在在恢復征收，也容易引起誤解。這些現(xiàn)象，都是正常的稅收增加，而非“過頭稅”。

　　1月10日，胡錦濤總書記在中共中央政治局第十八次集體學習時強調的有利于科學發(fā)展的財稅體制，包含：簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管的原則，健全中央和地方財力與事權相匹配的財政體制，完善財政轉移支付制度，增強基層政府提供基本公共服務能力等。筆者以為，如果能夠做到上述幾點，再加上對領導干部的科學考評，那么“過頭稅”怪圈將得以破解。