周天勇：未來改革核心 財稅體制改革攻堅

　　中國體制轉(zhuǎn)軌的核心曾經(jīng)是推進國有企業(yè)的改革。20余年后，討論“十一五”規(guī)劃時，專家們普遍認為重點應當轉(zhuǎn)向行政管理體制的改革，即政府從經(jīng)濟建設、吃飯養(yǎng)人、行政管制型，轉(zhuǎn)向公共服務和社會管理型。我進一步認為，財稅體制是行政管理體制的重要組成部分，由于財稅體制改革，其支出涉及到預算民主化、公共服務化、人大審查和監(jiān)督，其收入關系到對政府權力約束、統(tǒng)一國家財政和國庫、理順中央與地方的關系等等，既是經(jīng)濟體制改革的深入，又是政治體制改革的推進。因此，財稅體制的改革是未來中國改革的頭等大事和重中之重。

　　首要的是，要將各部門掌握的收入和支出統(tǒng)一為國家預算，防止部門持有重資而影響政治治理，并且切斷隨意設置機構、增加人員編制的預算外資金來源渠道。從一個學者的眼光看，目前中國財政預算是不統(tǒng)一的，有預算內(nèi)收入，有預算外的土地收入，有社保基金收入，有預算外各部門掌握的收費和罰款，有國有企業(yè)上交的巨額利潤，還有央行實際上的貨幣發(fā)行收益，其中相當數(shù)量沒有集中到預算內(nèi)，一些部門以這些資金為基礎，或者向下?lián)芸睿允咀约旱臋嗤?，或者持重資在政府中謀求部門的位置和話語權，或者成為其他不便在預算內(nèi)支出的資金來源，甚至持重資而挾中央和國務院，包括各級黨委和政府的決策。所以，一切公共收入和支出進入統(tǒng)一的預算，已經(jīng)是國家統(tǒng)一行政和消除政治隱患的迫切要求。

　　1978年改革以來，黨政機構越設越多，其人員規(guī)模膨脹，非常重要的原因，就是我們在編制管理方面，對新設機構、新進人員、增加的軍務、政務、法務、公益事務，甚至有的黨務等等，實行了不給預算、給所謂的可以創(chuàng)收，可以收費和罰款等政策。竟然使軍隊和黨政機關大辦企業(yè)，后來進行了整頓；但是，相當多的行政、執(zhí)法、司法機構和行政性事業(yè)單位，仍然通過收費和罰款，自收自支養(yǎng)活自己，后來變成所謂的“收支兩條線、超收獎勵、罰款分成”體制，即收上來，再撥下去，而且規(guī)模越來越大，社會各界負擔越來越重。這使我們相當多的黨政司法部門和行政性事業(yè)機構變成了收費機構，行政、執(zhí)法、司法和行政性事業(yè)，有自己的收益，其行為商業(yè)化、市場化和公司化了。不僅腐敗不止，而且形成“養(yǎng)人要收費，收費養(yǎng)更多的人，養(yǎng)更多的人再去收更多的費”的惡性循環(huán)。因此，十七大后，應當下大決心清理黨政、司法及行政性事業(yè)單位的各種“合法”不合理的收費和罰款項目，徹底廢除設機構、辦事業(yè)、進人員不給錢、給收費權這樣的極不合理的體制，一些少量的收費和罰款項目，必須進入預算管理，并且超收和超罰并不獎勵收費和執(zhí)法單位和人員，還黨、國家和政府一個清廉的形象。

　　其次，應當調(diào)整政府的收入結構，盡快改革現(xiàn)行弊端諸多和問題叢生的稅收體制。

　　1、堅決調(diào)整和改革全口徑的政府收入結構。在政府全部收入結構中，壓縮收費和罰款的比重，以減輕個體、微型和中小企業(yè)的負擔，鼓勵創(chuàng)業(yè)，擴大就業(yè)，從積極的方面保障民生；將土地征用出讓和掛、拍、招收入改革為土地交易增值稅、土地使用稅和房產(chǎn)稅收入，使政府的收入不因一年賣地多而盈余，一年賣地少而緊張，還要避免地賣完后沒有持續(xù)的土地收入的情況發(fā)生；將國有企業(yè)的利潤納入國家預算收入，用于社保欠賬等支出，改變國有企業(yè)十多年不向國有出資人分紅的局面；社保統(tǒng)籌基金由稅務部門征收，基金運作，納入預算管理。

　　2、改革目前以企業(yè)項下生產(chǎn)型增值稅為主的稅制結構。逐步改革并降低目前生產(chǎn)型增值稅的收入比重，形成個人所得、公司所得、社保、海關、營業(yè)、資源、土地增值、房產(chǎn)、排污、車船牌照等稅收結構；逐步將五級政府壓縮成三級政府，廢除各級政府的稅收共享和比例分成制，中央財政收入以個人所得、社保、公司所得、關稅等為主；提高營業(yè)稅率到10%，為省財政的主要收入；市縣財政收入主要為資源、土地增值、房產(chǎn)、排污、車船牌照等稅收。只有這樣，才能減輕企業(yè)負擔，鼓勵投資創(chuàng)業(yè)和擴大就業(yè)；才能改變收入分配結構，調(diào)節(jié)社會分配公平化；才能改變財政收入向上加速集中的局面，理順中央與各級地方之間的經(jīng)濟和政治關系。

　　3、按照現(xiàn)代財政一般通行的規(guī)則，從中央到地方，將建設預算與一般性預算分開，建設預算的資金來自于向社會發(fā)債。建設預算與一般性預算分開，有這樣兩個重要的作用：一是保證財政支出的穩(wěn)定性。建設項目的規(guī)模在各年是不一樣的，將建設開支在一般性預算中列支，形成年度中建設規(guī)模大財政支出發(fā)生赤字，而年度中如果建設規(guī)模較小則財政發(fā)生盈余，支出極不穩(wěn)定。而發(fā)債將建設支出長期化，其還本付息在預算支出欄形成恒定的小比例的支出。二是各級政府借債顯性化，防止隱性債務過大而政府實際破產(chǎn)。中國預算法中不允許地方政府借債，但是實際上地方政府通過各種方式變相借債，隱性債務規(guī)模很大，而且很難進行控制。因此，還不如將建設預算與一般性預算分開，建設預算資金允許發(fā)債籌集，從而將政府借債顯性化、規(guī)范化、程序化，并且規(guī)定各級政府必須編制財務報告，向同級人大和上級政府報告，對地方政府借債進行科學和嚴格的控制。

　　再次，應當加快生產(chǎn)建設、吃飯養(yǎng)人和行政收費型政府向公共服務和社會管理型轉(zhuǎn)變，并且，將目前政府自己操作的預算，改革為人民真正監(jiān)督下的透明的陽光預算。1、建設公共服務型財政。除了上述的將建設預算與一般性預算分開，建設預算由發(fā)債解決外，重要的是要壓縮支出結構中行政公務開支的比率，也要壓縮行政性事業(yè)單位開支的比例，加大教育、衛(wèi)生、社保、環(huán)保、公交等公共服務型支出比例，包括增加對社會治安和其他社會管理的支出比例，特別是保證必要的行政、執(zhí)法、司法、行政事業(yè)經(jīng)費，不要讓它們?nèi)ナ召M和罰款來供養(yǎng)自己。

　　2、建設陽光財政。政府開支中，黨政機構和人員膨脹，行政公務開支較大，三公支出居高不下，豪華辦公和培訓中心等屢禁不止等問題，其根本原因在于財政收入結構混亂，支出不透明，人民沒有能真正監(jiān)督。因此，要改變預算編制和執(zhí)行年度，使其與人大批準時間相一致，延長預算編制時間，人大成立專門審查預算的常設工作機構，在人大中對預算進行辯論，除了涉密部分，預算草案應當網(wǎng)上公示，預算獲得人大審批后，作為國家和地方法律，向全社會公布。

　　總之，中國行政管理體制的許多問題產(chǎn)生于財稅體制的扭曲，目前的財稅體制，既妨礙經(jīng)濟的發(fā)展，也是政治體制不合理的成因之一，財稅體制的改革已經(jīng)越來越迫切，到了非改不可的地步了。只有通過財稅體制的改革，才能打破不合理的利益格局，解開改革的一團亂麻，是所有經(jīng)濟和政治體制改革的核心之事。當然，徹底理順財稅體制，可能需要10—15年時間，因而，需要現(xiàn)在起步，設計方案，目標明確，分階段堅決穩(wěn)步地推進財稅體制的改革。