資源稅應(yīng)發(fā)揮利益調(diào)節(jié)器作用

　　隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)越來(lái)越受到資源瓶頸的制約，資源稅問(wèn)題開(kāi)始得到前所未有的關(guān)注。對(duì)此，國(guó)家發(fā)改委能源研究所所長(zhǎng)周大地認(rèn)為原因有二：一是嚴(yán)峻的資源形勢(shì)與既少且低的資源稅征收現(xiàn)狀之間嚴(yán)重錯(cuò)位；二是圍繞著資源從無(wú)價(jià)到有價(jià)的變動(dòng)過(guò)程，有重大利益關(guān)系需進(jìn)行重新調(diào)整，包括中央和地方、國(guó)家和中央企業(yè)、中央企業(yè)和地方企業(yè)，國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)等。

　　理順各種利益關(guān)系對(duì)于資源問(wèn)題意義重大，而資源稅就是這其中一個(gè)重要的利益調(diào)節(jié)器。

　　調(diào)節(jié)壟斷性高收益

　　隨著世界石油價(jià)格節(jié)節(jié)攀高，中國(guó)石油價(jià)格也逐步與世界接軌，國(guó)內(nèi)石油企業(yè)利潤(rùn)猛增。中國(guó)三大石油集團(tuán)利潤(rùn)總額從1998年的近100億元，上升到了目前的1000多億元。而企業(yè)之所以能夠獲得這樣令人咋舌的業(yè)績(jī)，一個(gè)很重要的原因是壟斷國(guó)家油氣資源的三大集團(tuán)即便在獲得高利潤(rùn)后，也只需向國(guó)家繳納稅率極低的資源占用費(fèi)用。更不合理的是現(xiàn)在三大集團(tuán)的主體業(yè)務(wù)都已在全球上市，外資股份占到了10%左右。也就是說(shuō)，國(guó)外資本獲得的高回報(bào)實(shí)際上是低價(jià)享用了我國(guó)的石油資源。

　　這種不合理現(xiàn)象已經(jīng)引起了國(guó)內(nèi)有識(shí)之士的高度關(guān)注。經(jīng)濟(jì)學(xué)家樊綱在2003年的一篇文章中指出：這是中國(guó)資源稅收體系中存在的漏洞。他說(shuō)，近兩年國(guó)際油價(jià)大漲，但世界上沒(méi)有別的國(guó)家的石油公司僅因國(guó)際油價(jià)提高而發(fā)生稅后純利潤(rùn)大幅度增長(zhǎng)，形成分紅利潤(rùn)率高達(dá)100%以上的現(xiàn)象。今年以來(lái)，樊綱等一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出的“中國(guó)的國(guó)民財(cái)富因某些壟斷國(guó)企上市而流失海外”的問(wèn)題引起越來(lái)越多的共鳴，資源稅改革顯得迫在眉睫。

　　周大地說(shuō)，這實(shí)際上是一個(gè)在資源問(wèn)題上國(guó)家利益和壟斷企業(yè)利益需要重新調(diào)整的問(wèn)題。中國(guó)的許多重要資源，尤其是油氣資源是被國(guó)有企業(yè)高度壟斷的。隨著企業(yè)的改制和上市，一些壟斷企業(yè)已經(jīng)不再是原來(lái)意義上的國(guó)有企業(yè)了。他說(shuō)，企業(yè)有自己的投資權(quán)，國(guó)家對(duì)企業(yè)的財(cái)產(chǎn)也不能無(wú)償調(diào)撥。因?yàn)闆](méi)有適當(dāng)?shù)亩愂照{(diào)節(jié)，壟斷行業(yè)的超額利潤(rùn)很大程度上為企業(yè)所有。這使國(guó)家利益受到損失，而且拉大了行業(yè)之間的收入水平，造成了社會(huì)不公。因此，就中國(guó)的情況來(lái)講，國(guó)有資源在市場(chǎng)化使用的情況下，的確應(yīng)當(dāng)通過(guò)資源使用費(fèi)和資源稅對(duì)壟斷性的高收益進(jìn)行調(diào)節(jié)，拉平行業(yè)之間的不合理差距，體現(xiàn)社會(huì)公平。

　　據(jù)有關(guān)人士透露，有關(guān)部門正在加緊研究石油資源稅改革方案，改革的一些具體原則已經(jīng)形成。石油資源稅改革將從兩方面展開(kāi)，一是在征稅額度上將有所提高，二是在征收方式上將從量稅向價(jià)稅方向改革。這次改革所確定的上調(diào)幅度可能較已有的征收標(biāo)準(zhǔn)翻一番，也就是從現(xiàn)在每噸原油8元～30元的資源稅征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)高至最高每噸60元的標(biāo)準(zhǔn)。但市場(chǎng)人士普遍認(rèn)為，相對(duì)現(xiàn)在居高不下的石油價(jià)格來(lái)說(shuō)，即便是資源稅漲一倍，也很難讓三大石油集團(tuán)保持一個(gè)“正常的利潤(rùn)水平”，此次石油資源稅改革的目的仍然難以實(shí)現(xiàn)。

　　讓利于地方

　　文章稱，在中國(guó)一些煤炭資源富集的地區(qū)，中小煤礦私挖濫采，安全生產(chǎn)事故頻發(fā)的狀態(tài)之所以得不到根治，往往是因?yàn)榈胤秸疄榱吮ＷC財(cái)政收入采取“睜只眼閉只眼”的做法。同樣，在富有石油資源的城市，由于石油勘探開(kāi)采的壟斷，中央企業(yè)與地方往往為了爭(zhēng)利而發(fā)生矛盾沖突。這些現(xiàn)象的背后便是資源稅改革的滯后。

　　周大地說(shuō)，“資源稅改革一個(gè)重要的目的就是調(diào)整中央和地方在資源問(wèn)題上的利益關(guān)系?，F(xiàn)在地方出現(xiàn)的很多諸如在資源、能源方面的投資沖動(dòng)、竭澤而漁的采礦行為等等，都與中央和地方的分配關(guān)系密切相關(guān)。要改變地方的不合理行為，可以從理順?lè)峙潢P(guān)系入手?！?br>
　　他認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)重視資源屬地的利益，中央應(yīng)讓利于地方。這不光是讓地方在資源開(kāi)發(fā)利用中得到應(yīng)得的利益，支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，而且由于資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中，往往伴隨著環(huán)境損失，對(duì)土地和水資源的破壞嚴(yán)重，而資源稅可以為地方政府恢復(fù)生態(tài)、治理環(huán)境解決資金問(wèn)題。中國(guó)許多地方是依靠資源才得以發(fā)展，在資源稅增收問(wèn)題上提高稅負(fù)，讓利于地方是發(fā)展中西部地區(qū)一個(gè)很重要的方面。

　　據(jù)有關(guān)人士透露，目前石油資源稅改革方案中，資源稅將歸地方財(cái)政，這是在資源稅改革上中央讓利于地方，理順中央與地方分配關(guān)系的重要一步。

　　制約“吃菜心”式浪費(fèi)行為

　　資源稅改革的另一個(gè)重要意義是促進(jìn)礦產(chǎn)資源的合理開(kāi)發(fā)利用。中國(guó)的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)普遍存在著“吃肥丟瘦”的現(xiàn)象，資源稅稅率過(guò)低和以產(chǎn)量為基數(shù)征收被認(rèn)為是導(dǎo)致這種開(kāi)發(fā)方式的原因之一。周大地說(shuō)，中國(guó)資源為國(guó)有，企業(yè)采礦權(quán)是審批獲得，多數(shù)時(shí)候不是通過(guò)競(jìng)標(biāo)。誰(shuí)得到了采礦權(quán)，誰(shuí)就可以在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)幾乎是無(wú)償?shù)厥褂觅Y源。企業(yè)為了追求最大利潤(rùn)，自然進(jìn)行“吃菜心”式的開(kāi)采，其結(jié)果是造成了資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

　　就煤炭而言，據(jù)統(tǒng)計(jì)，自建國(guó)以來(lái)至2003年，中國(guó)累計(jì)產(chǎn)煤約350億噸，而煤炭資源消耗量超過(guò) 1000億噸。在“吃菜心”式的開(kāi)采過(guò)程中，中國(guó)至少扔掉了650億噸的煤炭資源。按2003年的煤炭消費(fèi)計(jì)算，這些煤夠我們用近40年。目前我國(guó)煤礦的回采率平均只有35%，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦回采率僅為15%，有些甚至低至10%.而按不可再生資源的規(guī)范，采掘要求其回采率應(yīng)為80%～90%.

　　只有變資源“無(wú)價(jià)”為“有價(jià)”才能制約企業(yè)的浪費(fèi)行為。國(guó)家已經(jīng)認(rèn)識(shí)到應(yīng)通過(guò)稅收杠桿的作用來(lái)加大煤炭開(kāi)采企業(yè)的回采率意識(shí)。財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局從今年5月1日起，提高8省市的煤炭資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)，上調(diào)幅度在每噸2元到4元不等 （煤炭的資源稅征收標(biāo)準(zhǔn)是每噸0.3元～5元）。這是繼去年年底提高了山西、內(nèi)蒙古和青海的煤炭資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)后，財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局對(duì)煤炭資源稅的又一改革舉措。

　　上月，中國(guó)煤炭工業(yè)的綱領(lǐng)性文件-《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》正式公布。根據(jù)這份文件，有關(guān)部門將加快完善煤炭資源稅費(fèi)計(jì)征辦法，研究將煤炭資源稅費(fèi)以產(chǎn)量和銷售收入為基礎(chǔ)計(jì)征改為以資源儲(chǔ)量為基礎(chǔ)計(jì)征的方案，并在條件成熟時(shí)實(shí)施。而以儲(chǔ)量為基礎(chǔ)征收資源稅正是很多國(guó)家通行的做法，被認(rèn)為能夠起到保護(hù)資源、提高回采率的作用。

　　但是，也有不少業(yè)內(nèi)人士對(duì)資源稅改革表示擔(dān)心。煤炭回采率專家許克忠認(rèn)為，在我國(guó)當(dāng)前國(guó)情下，按儲(chǔ)量征稅不一定能夠奏效，因?yàn)楝F(xiàn)在企業(yè)有兩本賬，虛報(bào)的現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，將動(dòng)用儲(chǔ)量報(bào)少一點(diǎn)，回采率自然而然就會(huì)提高。而由于對(duì)企業(yè)缺乏監(jiān)管，相關(guān)部門在此方面依法行政的能力十分有限。

　　周大地說(shuō)，要保護(hù)資源，除了資源稅要改革以外，根本的是要在企業(yè)取得礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)權(quán)問(wèn)題上，改革目前的審批制為公開(kāi)的招投標(biāo)，必須改變企業(yè)“無(wú)償”取得采礦權(quán)的現(xiàn)狀，推行有償轉(zhuǎn)讓制度?！皩徟啤弊躺瘮?，且不利于市場(chǎng)公平。事實(shí)上，這一點(diǎn)已經(jīng)在《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》中有所體現(xiàn)。這份被稱為“煤炭新政”的文件明確，國(guó)家將收回一級(jí)探礦權(quán)，在此基礎(chǔ)上編制礦區(qū)總體開(kāi)發(fā)規(guī)劃和礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案，依據(jù)這些規(guī)劃和方案，實(shí)行煤炭資源二級(jí)探礦權(quán)和采礦權(quán)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)讓。這至少明確了“審批制”即將“退場(chǎng)”的主調(diào)。