資源稅應(yīng)發(fā)揮利益調(diào)節(jié)器作用

　　隨著中國經(jīng)濟增長越來越受到資源瓶頸的制約，資源稅問題開始得到前所未有的關(guān)注。對此，國家發(fā)改委能源研究所所長周大地認為原因有二：一是嚴峻的資源形勢與既少且低的資源稅征收現(xiàn)狀之間嚴重錯位；二是圍繞著資源從無價到有價的變動過程，有重大利益關(guān)系需進行重新調(diào)整，包括中央和地方、國家和中央企業(yè)、中央企業(yè)和地方企業(yè)，國有企業(yè)和民營企業(yè)等。

　　理順各種利益關(guān)系對于資源問題意義重大，而資源稅就是這其中一個重要的利益調(diào)節(jié)器。

　　調(diào)節(jié)壟斷性高收益

　　隨著世界石油價格節(jié)節(jié)攀高，中國石油價格也逐步與世界接軌，國內(nèi)石油企業(yè)利潤猛增。中國三大石油集團利潤總額從1998年的近100億元，上升到了目前的1000多億元。而企業(yè)之所以能夠獲得這樣令人咋舌的業(yè)績，一個很重要的原因是壟斷國家油氣資源的三大集團即便在獲得高利潤后，也只需向國家繳納稅率極低的資源占用費用。更不合理的是現(xiàn)在三大集團的主體業(yè)務(wù)都已在全球上市，外資股份占到了10%左右。也就是說，國外資本獲得的高回報實際上是低價享用了我國的石油資源。

　　這種不合理現(xiàn)象已經(jīng)引起了國內(nèi)有識之士的高度關(guān)注。經(jīng)濟學(xué)家樊綱在2003年的一篇文章中指出：這是中國資源稅收體系中存在的漏洞。他說，近兩年國際油價大漲，但世界上沒有別的國家的石油公司僅因國際油價提高而發(fā)生稅后純利潤大幅度增長，形成分紅利潤率高達100%以上的現(xiàn)象。今年以來，樊綱等一些經(jīng)濟學(xué)家提出的“中國的國民財富因某些壟斷國企上市而流失海外”的問題引起越來越多的共鳴，資源稅改革顯得迫在眉睫。

　　周大地說，這實際上是一個在資源問題上國家利益和壟斷企業(yè)利益需要重新調(diào)整的問題。中國的許多重要資源，尤其是油氣資源是被國有企業(yè)高度壟斷的。隨著企業(yè)的改制和上市，一些壟斷企業(yè)已經(jīng)不再是原來意義上的國有企業(yè)了。他說，企業(yè)有自己的投資權(quán)，國家對企業(yè)的財產(chǎn)也不能無償調(diào)撥。因為沒有適當(dāng)?shù)亩愂照{(diào)節(jié)，壟斷行業(yè)的超額利潤很大程度上為企業(yè)所有。這使國家利益受到損失，而且拉大了行業(yè)之間的收入水平，造成了社會不公。因此，就中國的情況來講，國有資源在市場化使用的情況下，的確應(yīng)當(dāng)通過資源使用費和資源稅對壟斷性的高收益進行調(diào)節(jié)，拉平行業(yè)之間的不合理差距，體現(xiàn)社會公平。

　　據(jù)有關(guān)人士透露，有關(guān)部門正在加緊研究石油資源稅改革方案，改革的一些具體原則已經(jīng)形成。石油資源稅改革將從兩方面展開，一是在征稅額度上將有所提高，二是在征收方式上將從量稅向價稅方向改革。這次改革所確定的上調(diào)幅度可能較已有的征收標準翻一番，也就是從現(xiàn)在每噸原油8元～30元的資源稅征收標準調(diào)高至最高每噸60元的標準。但市場人士普遍認為，相對現(xiàn)在居高不下的石油價格來說，即便是資源稅漲一倍，也很難讓三大石油集團保持一個“正常的利潤水平”，此次石油資源稅改革的目的仍然難以實現(xiàn)。

　　讓利于地方

　　文章稱，在中國一些煤炭資源富集的地區(qū)，中小煤礦私挖濫采，安全生產(chǎn)事故頻發(fā)的狀態(tài)之所以得不到根治，往往是因為地方政府為了保證財政收入采取“睜只眼閉只眼”的做法。同樣，在富有石油資源的城市，由于石油勘探開采的壟斷，中央企業(yè)與地方往往為了爭利而發(fā)生矛盾沖突。這些現(xiàn)象的背后便是資源稅改革的滯后。

　　周大地說，“資源稅改革一個重要的目的就是調(diào)整中央和地方在資源問題上的利益關(guān)系。現(xiàn)在地方出現(xiàn)的很多諸如在資源、能源方面的投資沖動、竭澤而漁的采礦行為等等，都與中央和地方的分配關(guān)系密切相關(guān)。要改變地方的不合理行為，可以從理順分配關(guān)系入手?！?br>
　　他認為，應(yīng)當(dāng)重視資源屬地的利益，中央應(yīng)讓利于地方。這不光是讓地方在資源開發(fā)利用中得到應(yīng)得的利益，支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，而且由于資源開發(fā)過程中，往往伴隨著環(huán)境損失，對土地和水資源的破壞嚴重，而資源稅可以為地方政府恢復(fù)生態(tài)、治理環(huán)境解決資金問題。中國許多地方是依靠資源才得以發(fā)展，在資源稅增收問題上提高稅負，讓利于地方是發(fā)展中西部地區(qū)一個很重要的方面。

　　據(jù)有關(guān)人士透露，目前石油資源稅改革方案中，資源稅將歸地方財政，這是在資源稅改革上中央讓利于地方，理順中央與地方分配關(guān)系的重要一步。

　　制約“吃菜心”式浪費行為

　　資源稅改革的另一個重要意義是促進礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用。中國的礦產(chǎn)資源開發(fā)普遍存在著“吃肥丟瘦”的現(xiàn)象，資源稅稅率過低和以產(chǎn)量為基數(shù)征收被認為是導(dǎo)致這種開發(fā)方式的原因之一。周大地說，中國資源為國有，企業(yè)采礦權(quán)是審批獲得，多數(shù)時候不是通過競標。誰得到了采礦權(quán)，誰就可以在很長時間內(nèi)幾乎是無償?shù)厥褂觅Y源。企業(yè)為了追求最大利潤，自然進行“吃菜心”式的開采，其結(jié)果是造成了資源的嚴重浪費。

　　就煤炭而言，據(jù)統(tǒng)計，自建國以來至2003年，中國累計產(chǎn)煤約350億噸，而煤炭資源消耗量超過 1000億噸。在“吃菜心”式的開采過程中，中國至少扔掉了650億噸的煤炭資源。按2003年的煤炭消費計算，這些煤夠我們用近40年。目前我國煤礦的回采率平均只有35%，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦回采率僅為15%，有些甚至低至10%.而按不可再生資源的規(guī)范，采掘要求其回采率應(yīng)為80%～90%.

　　只有變資源“無價”為“有價”才能制約企業(yè)的浪費行為。國家已經(jīng)認識到應(yīng)通過稅收杠桿的作用來加大煤炭開采企業(yè)的回采率意識。財政部和國家稅務(wù)總局從今年5月1日起，提高8省市的煤炭資源稅稅額標準，上調(diào)幅度在每噸2元到4元不等 （煤炭的資源稅征收標準是每噸0.3元～5元）。這是繼去年年底提高了山西、內(nèi)蒙古和青海的煤炭資源稅稅額標準后，財政部和國家稅務(wù)總局對煤炭資源稅的又一改革舉措。

　　上月，中國煤炭工業(yè)的綱領(lǐng)性文件-《國務(wù)院關(guān)于促進煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》正式公布。根據(jù)這份文件，有關(guān)部門將加快完善煤炭資源稅費計征辦法，研究將煤炭資源稅費以產(chǎn)量和銷售收入為基礎(chǔ)計征改為以資源儲量為基礎(chǔ)計征的方案，并在條件成熟時實施。而以儲量為基礎(chǔ)征收資源稅正是很多國家通行的做法，被認為能夠起到保護資源、提高回采率的作用。

　　但是，也有不少業(yè)內(nèi)人士對資源稅改革表示擔(dān)心。煤炭回采率專家許克忠認為，在我國當(dāng)前國情下，按儲量征稅不一定能夠奏效，因為現(xiàn)在企業(yè)有兩本賬，虛報的現(xiàn)象相當(dāng)嚴重，將動用儲量報少一點，回采率自然而然就會提高。而由于對企業(yè)缺乏監(jiān)管，相關(guān)部門在此方面依法行政的能力十分有限。

　　周大地說，要保護資源，除了資源稅要改革以外，根本的是要在企業(yè)取得礦產(chǎn)資源開發(fā)權(quán)問題上，改革目前的審批制為公開的招投標，必須改變企業(yè)“無償”取得采礦權(quán)的現(xiàn)狀，推行有償轉(zhuǎn)讓制度?！皩徟啤弊躺瘮?，且不利于市場公平。事實上，這一點已經(jīng)在《國務(wù)院關(guān)于促進煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》中有所體現(xiàn)。這份被稱為“煤炭新政”的文件明確，國家將收回一級探礦權(quán)，在此基礎(chǔ)上編制礦區(qū)總體開發(fā)規(guī)劃和礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案，依據(jù)這些規(guī)劃和方案，實行煤炭資源二級探礦權(quán)和采礦權(quán)市場化轉(zhuǎn)讓。這至少明確了“審批制”即將“退場”的主調(diào)。