對現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策的思考

　　稅收優(yōu)惠是國家對特定產(chǎn)業(yè)、特定地區(qū)的特定交易形式采取的市場競爭和調(diào)控手段，是政府為實現(xiàn)一定歷史時期的宏觀經(jīng)濟發(fā)展目標，以一定相對合理的方式，分輕重緩急地向特定經(jīng)濟主體（投資人）退讓或放棄一部分稅收收入的鼓勵或照顧措施。雖然我國現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策對促進經(jīng)濟的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整起到了重要作用，但其在法律效力、政策導向、調(diào)控方式和實施效果等方面還存在諸多問題。

　　稅收優(yōu)惠模式顯露弊端主要表現(xiàn)在以下幾個方面：1.稅收優(yōu)惠的法律級次較低。

　　一是立法層次較低。大部分優(yōu)惠政策以暫行條例、行政法規(guī)、部門規(guī)章的形式出現(xiàn)，僅有極少數(shù)優(yōu)惠政策散落在稅收法律條文中。近年來，一些地方政府為實現(xiàn)其招商引資、發(fā)展地方經(jīng)濟的目標，在稅法規(guī)定的減免稅政策之外，施以更多的稅收優(yōu)惠，越權出臺了一些稅收優(yōu)惠政策，以至于在同一地區(qū)、同一行業(yè)，甚至同一所有制企業(yè)適用完全不同的稅收政策，不但造成不同程度的稅收歧視，而且使國家稅款大量流失。

　　二是政策條文零散、割裂。大部分優(yōu)惠政策表現(xiàn)為部門規(guī)章和紅頭文件，出現(xiàn)在國務院、財政部、國家稅務總局發(fā)布的通知、規(guī)定中，在政策內(nèi)涵和總體規(guī)劃上缺乏統(tǒng)一性和長遠性。

　　2.稅收優(yōu)惠沒有充分體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的要求。

　　我國現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策具有普遍優(yōu)惠的特點，沒有充分體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的要求，不利于產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化升級。內(nèi)資企業(yè)所得稅除對高新技術產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的少量優(yōu)惠外，在體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策方面的優(yōu)惠內(nèi)容較少；外資企業(yè)所得稅由于實行全面的身份賦予型稅收優(yōu)惠政策，所以客觀上誘導了外商投資于周期短、高回報率的項目，借助稅收優(yōu)惠待遇盡快收回投資成本并獲得收益。因此，我國外資企業(yè)主要集中于一般加工工業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)，而迫切需要發(fā)展的基礎產(chǎn)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)的比重較少。

　　3.稅收優(yōu)惠的調(diào)控方式單一。

　　其一，現(xiàn)行稅收優(yōu)惠，主要集中在所得稅。而現(xiàn)行稅制結構是以流轉稅為主體的，再加上受企業(yè)經(jīng)濟效益的影響，所得稅優(yōu)惠政策的促進作用十分有限。

　　其二，現(xiàn)行稅收優(yōu)惠的政策手段單一。稅收優(yōu)惠的政策手段包括直接優(yōu)惠與間接優(yōu)惠兩大類。直接優(yōu)惠的具體方式主要是免稅、減稅、退稅。其特點是簡單明了、具有確定性。間接優(yōu)惠的具體方式主要是稅收扣除、加速折舊等，其特點是具有彈性。一般情況下，直接優(yōu)惠對納稅義務人爭取稅收優(yōu)惠的激勵作用大，間接優(yōu)惠對納稅義務人調(diào)整生產(chǎn)經(jīng)營活動的激勵作用大。因此，在選擇稅收優(yōu)惠的政策手段時，主要應當運用間接優(yōu)惠，盡可能少用直接優(yōu)惠。

　　我國現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠，按照優(yōu)惠的項目計算，95%以上的項目屬于直接優(yōu)惠，間接優(yōu)惠項目所占的比重不足5%.這種方式是針對企業(yè)利潤進行調(diào)整，主要適應于盈利企業(yè)，而對那些投資規(guī)模大、經(jīng)營周期長、獲利小、見效慢的基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)、交通能源建設、農(nóng)業(yè)開發(fā)等項目的投資鼓勵作用不大。

　　4.稅收優(yōu)惠的設置事前缺乏可行性論證，事后缺乏實施效能分析評估。

　　目前由于對稅收優(yōu)惠效應的不適當夸大，以及對各種優(yōu)惠政策的事前可行性論證分析制度尚未建立，造成政府在設置稅收優(yōu)惠項目時，較少考慮稅收優(yōu)惠的有效性及效應大小。其結果，一些稅收優(yōu)惠很可能在實踐中沒有任何收益，甚至造成稅收優(yōu)惠范圍失控，效用低下。

　　5.稅收優(yōu)惠的管理缺乏宏觀預算控制。

　　對稅收優(yōu)惠的宏觀管理，就是對各種稅收優(yōu)惠措施減少國家財政收入的數(shù)額及其鼓勵方向通過編制預算實行計劃管理，同時跟蹤監(jiān)控優(yōu)惠政策的執(zhí)行效果。對稅收優(yōu)惠實行預算管理，一方面能夠充分發(fā)揮公眾對稅收優(yōu)惠的監(jiān)督作用與控制作用；另一方面通過建立稅收支出預算制度，能夠對支出的規(guī)模和支出方向進行預算、平衡和控制，并對稅收支出的經(jīng)濟效果和社會效果進行分析和考核。稅收支出的預算控制，在西方許多國家都已經(jīng)采用，但我國現(xiàn)階段的稅收優(yōu)惠沒有實行預算管理。公眾不知道稅收優(yōu)惠的規(guī)模與結構，也無法對稅收優(yōu)惠進行有效控制，政府本身也對實行新的稅收優(yōu)惠的支出規(guī)模、財政承受能力無法準確估計。

　　完善稅收優(yōu)惠政策的思考1.加快稅收優(yōu)惠政策法制化進程。

　　為切實提高稅收優(yōu)惠政策的透明度與穩(wěn)定性，加快稅收優(yōu)惠政策法制化進程已成為當務之急。主要應從三方面入手：一是要盡快提升現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策的法律層次。二是清理整合現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策。通過歸集整合，由國務院單獨制定統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠法規(guī)，對稅收優(yōu)惠的具體項目、范圍、內(nèi)容、方法、審批程序、審批辦法、享受稅收優(yōu)惠的權利與義務、責任等作出詳細規(guī)定。三是規(guī)范稅收優(yōu)惠的管理權限。應確立合理分權的指導思想，采取中央授權的方式賦予地方政府一定的管理權限。

　　2.科學界定稅收優(yōu)惠的范圍。

　　應該在不改變公平與效率平衡的基礎上，將稅收優(yōu)惠的范圍限定在社會公共需要領域。在現(xiàn)階段，我國稅收優(yōu)惠的范圍應當是：在經(jīng)濟領域，保留農(nóng)業(yè)、原材料工業(yè)、能源工業(yè)、交通運輸業(yè)的稅收優(yōu)惠，保留中西部落后地區(qū)和東北老工業(yè)基地的稅收優(yōu)惠，保留投資、技術進步的稅收優(yōu)惠，保留環(huán)境保護的稅收優(yōu)惠；在社會領域，保留生活必需品和文化、教育、衛(wèi)生、體育事業(yè)的稅收優(yōu)惠，其他各項稅收優(yōu)惠均應以不同方式予以取消。

　　3.明確稅收優(yōu)惠的政策導向。

　　首先，確立產(chǎn)業(yè)政策為主，區(qū)域、外資政策為輔，并有機結合的稅收優(yōu)惠政策原則。對產(chǎn)業(yè)政策鼓勵發(fā)展的高新技術產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)，能源、交通、通信、水利等基礎產(chǎn)業(yè)，國家的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、幼稚產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)，某些第三產(chǎn)業(yè)和資源綜合利用項目，區(qū)別不同情況，給予不同層次和形式的稅收優(yōu)惠。其次，適當調(diào)整和縮小區(qū)域優(yōu)惠范圍。將優(yōu)惠重點由原來的經(jīng)濟特區(qū)、開發(fā)區(qū)等東部沿海發(fā)達地區(qū)向中西部欠發(fā)達地區(qū)轉移。

　　4.優(yōu)化稅收優(yōu)惠的調(diào)控方式。

　　從稅收要素看，在稅基、稅率、稅額、納稅時間四個要素中，由稅率和納稅時間構成的稅收優(yōu)惠屬于間接稅收優(yōu)惠，由稅率、稅額構成的稅收優(yōu)惠屬于直接稅收優(yōu)惠。無論從理論還是實踐角度看，間接稅收優(yōu)惠的優(yōu)點均大于直接優(yōu)惠。因此，我國要進一步優(yōu)化稅收優(yōu)惠的調(diào)控方式，將直接減免為主轉為間接優(yōu)惠為主。在直接減免上，主要體現(xiàn)在符合新辦企業(yè)條件，并符合國家鼓勵性投資的產(chǎn)業(yè)，應不再分內(nèi)外資，也不分區(qū)域，均可享受新辦企業(yè)減免的優(yōu)惠。在間接優(yōu)惠上，也應不分內(nèi)外資企業(yè)、新老企業(yè)，只要符合產(chǎn)業(yè)政策條件均可采用加速折舊、投資抵免、再投資退稅、技術開發(fā)費用加計扣除等間接優(yōu)惠方式。

　　5.建立稅收優(yōu)惠的可行性論證和分析評估制度。

　　對擬發(fā)布的新的稅收優(yōu)惠項目，要進行可行性分析論證，通過成本效益分析決定其取舍；對已經(jīng)存在的稅收優(yōu)惠，要進行實施效果的分析評估，對各類騙取稅收優(yōu)惠的違法亂紀行為進行嚴懲，對保留下來的稅收優(yōu)惠項目加強執(zhí)行監(jiān)督。

　　6.建立稅收優(yōu)惠的預算制度。

　　應借鑒經(jīng)濟發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，采取稅式支出制度，通過國家建立稅收優(yōu)惠的財政預算制度，更好地核算和控制稅收優(yōu)惠導致的稅款損失，并評價由此而取得的經(jīng)濟效益和社會效益。