東臺市實(shí)施養(yǎng)殖用海優(yōu)惠政策的思考

　　一、東臺市養(yǎng)殖用海的基本情況長期以來，東臺市海水養(yǎng)殖業(yè)并未得到真正意義上的發(fā)展，所謂的海水養(yǎng)殖只不過是少數(shù)用海人借領(lǐng)用了海域使用權(quán)證、養(yǎng)殖證的名義，爭灘、爭面積、爭資源，占用一些海況好、資源豐富的海域，圈地采捕、吃資源飯、發(fā)資源財，大多數(shù)漁民用不到海、用不起海。究其原因：一是多頭管理收費(fèi)，養(yǎng)殖用海負(fù)擔(dān)過重。在養(yǎng)殖用海管理上，涉及的部門眾多，有漁業(yè)行政主管部門、灘涂管理部門、涉海漁業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及公安邊防等，涉及的費(fèi)用有海域使用金、漁業(yè)資源增殖保護(hù)費(fèi)、海岸帶資源管理費(fèi)、漁業(yè)珩場服務(wù)費(fèi)、農(nóng)林特產(chǎn)稅、治安管理費(fèi)等等。另外該市養(yǎng)殖模式陳舊也嚴(yán)重制約了海洋資源的開發(fā)利用和海水養(yǎng)殖的發(fā)展壯大。二是人多海少，用海供求矛盾突出。特別是2002年以來國家為保護(hù)海洋生態(tài)資源，大力實(shí)施“減船轉(zhuǎn)產(chǎn)”戰(zhàn)略，退捕轉(zhuǎn)養(yǎng)成為捕撈漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的惟一出路。三是配套制度不健全，優(yōu)惠政策難落實(shí)。由于國務(wù)院對漁民使用海域從事養(yǎng)殖活動收取海域使用金的具體征收實(shí)施意見和辦法至今未出臺，造成了管理上的混亂，不少用海人和單位以此為據(jù)，拒交海域使用金。

　　二、落實(shí)養(yǎng)殖用海優(yōu)惠政策的具體做法及相關(guān)措施

　　1.理順管理體制，減輕漁民負(fù)擔(dān)。針對海洋多頭管理問題，東臺市委、市政府于2001年將海洋、漁業(yè)、灘涂等部門進(jìn)行合并，成立東臺市海洋與漁業(yè)局，下設(shè)海監(jiān)漁政執(zhí)法大隊(duì)，對海洋實(shí)施統(tǒng)一管理，扎口收費(fèi)。從根本上消除了政出多門、重復(fù)收費(fèi)的矛盾，漁業(yè)養(yǎng)殖用海由原來的多項(xiàng)收費(fèi)，統(tǒng)一為海域使用金一項(xiàng)，極大地減輕了養(yǎng)殖漁民的用海負(fù)擔(dān)。

　　2.結(jié)合本地實(shí)際，制定優(yōu)惠政策。江蘇省財政廳和海洋與漁業(yè)局2003年下發(fā)了《江蘇省海域使用金征收管理暫行辦法》，第六條明確規(guī)定：“專業(yè)漁民養(yǎng)殖用海，按每戶不高于50畝的用海面積，免征海域使用金?！钡捎凇稌盒修k法》對專業(yè)漁民界定條件過于苛刻，減免政策難以落實(shí)到位。依據(jù)《暫行辦法》對專業(yè)漁民的界定，在沿海漁民中真正符合條件的為數(shù)極少，為了真正落實(shí)漁民養(yǎng)殖用海的優(yōu)惠政策，取信于民，東臺市海洋與漁業(yè)局組織人員進(jìn)行深入細(xì)致的調(diào)查研究，及時向省市提出漁民養(yǎng)殖用海減半征收海域使用金（每年每畝5元）和確權(quán)面積實(shí)行8.5折計算的建議，得到上級的認(rèn)可。在《海域使用管理法》實(shí)施3年多的養(yǎng)殖用海管理實(shí)踐中，該局始終堅持把這兩項(xiàng)優(yōu)惠政策落實(shí)到廣大的用海漁民，同時強(qiáng)調(diào)，在養(yǎng)殖用海的管理上，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村不得收取法律法規(guī)規(guī)定以外的費(fèi)用，以切實(shí)減輕用海漁民的負(fù)擔(dān)。僅2005年東臺享受優(yōu)惠政策漁民養(yǎng)殖用海165宗，實(shí)際使用面積 3.81萬公頃、按8.5折實(shí)際繳納海域使用金面積3.24萬公頃。

　　3.實(shí)行政策傾斜，優(yōu)先保障漁民養(yǎng)殖用海需求。自國家實(shí)施控制捕撈強(qiáng)度政策以來，東臺市海洋與漁業(yè)局針對漁民面臨轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的實(shí)際，按照相關(guān)法規(guī)和指導(dǎo)性文件，調(diào)研起草并提請東臺市政府出臺了《關(guān)于加強(qiáng)海洋灘涂開發(fā)與管理的意見》、《關(guān)于2004年度海域使用管理的通知》等規(guī)范性文件，明確規(guī)定：沿海專業(yè)漁村漁民養(yǎng)殖用海面積優(yōu)先安排，海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)區(qū)別于非漁民養(yǎng)殖用海，實(shí)現(xiàn)減半征收，確保國家關(guān)于漁民養(yǎng)殖用海征收海域使用金的具體辦法出臺之前的漁區(qū)穩(wěn)定。近年來，東臺市海洋與漁業(yè)局一直把沿海漁民養(yǎng)殖用海放在首要位置優(yōu)先考慮安排。在具體操作上，把養(yǎng)殖用海確權(quán)的主體定位于沿海各村民委員會和集體經(jīng)濟(jì)組織。通過沿海各村民委員會和集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一領(lǐng)證、安排所屬漁民集中成片經(jīng)營，既保障了漁民的用海需求，又?jǐn)U大了規(guī)模、降低了風(fēng)險、提高了效益。

　　在面積的安排上，尊重歷史用海習(xí)慣，注重減船轉(zhuǎn)產(chǎn)漁民養(yǎng)殖用海實(shí)際需求，全市每年平均4.425萬公頃的確權(quán)面積中，有近3.4萬公頃是確權(quán)給村民委員會和集體經(jīng)濟(jì)組織由村民、漁民承包使用的。

　　三、落實(shí)養(yǎng)殖用海優(yōu)惠政策所取得的成效及體會

　　落實(shí)漁民養(yǎng)殖用海優(yōu)惠政策，對養(yǎng)殖海域?qū)嵤┯行Ч芾恚€(wěn)定了海域使用秩序，解決了海域管理中出現(xiàn)的矛盾和問題，促進(jìn)了海洋經(jīng)濟(jì)的健康、持續(xù)發(fā)展，推進(jìn)了海域使用管理的法制化進(jìn)程。落實(shí)養(yǎng)殖用海優(yōu)惠政策以來，東臺沿海漁民依法用海、有償用海的意識逐年提高，在海區(qū)持證有償用海已漸成風(fēng)氣，養(yǎng)殖用海管理一年比一年順利。2002年，確權(quán)發(fā)證169宗海域，面積近4.7萬公頃，依法征收海域使用金337.8萬元。2003年，共年審《海域使用權(quán)證書》165 宗，面積4.1萬公頃，征收海域使用金332萬元。2004年，年審確權(quán)發(fā)證210宗，面積4.5萬公頃，征收海域使用金340.7萬元。今年至5月份，已年審《海域使用權(quán)證書》

　　231宗，面積4.4萬公頃，征收海域使用金383萬元，漁業(yè)用海秩序穩(wěn)定。養(yǎng)殖用海面積由原來的 2.7萬公頃增加到現(xiàn)在的5.4萬公頃（含未確權(quán)涉界海域），養(yǎng)殖類型由原來的單一護(hù)養(yǎng)發(fā)展到現(xiàn)在的圍塘、筏式、底播等多元化養(yǎng)殖，養(yǎng)殖品種由原來的單一貝類發(fā)展到現(xiàn)在的魚、蝦、蟹、貝、藻類等多品種并舉，形成了青蛤、泥螺、四角蛤等五個萬畝精養(yǎng)基地以及萬畝條斑紫菜生態(tài)養(yǎng)殖區(qū)。參養(yǎng)漁民通過“耕灘牧貝、移苗增殖、圍網(wǎng)護(hù)養(yǎng)年人均養(yǎng)殖純收入由原來的幾百元增加到現(xiàn)在的3000元左右。

　　經(jīng)過幾年來漁民養(yǎng)殖用海的使用管理實(shí)踐，我們深切體會到：對漁民養(yǎng)殖用海實(shí)行政策傾斜、給予適當(dāng)優(yōu)惠，有利于保護(hù)資源，有利于漁區(qū)穩(wěn)定。如何把優(yōu)惠政策和措施落到實(shí)處，筆者認(rèn)為，主要應(yīng)把握以下幾點(diǎn)：

　　一、要從實(shí)踐“三個代表”的高度抓好漁民養(yǎng)殖用海優(yōu)惠政策的落實(shí)。對漁民養(yǎng)殖用海實(shí)行政策傾斜、給予適當(dāng)優(yōu)惠有利于保護(hù)資源，事關(guān)減輕漁民負(fù)擔(dān)、增加漁民收入，事關(guān)保持漁區(qū)穩(wěn)定，是沿海漁區(qū)解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵舉措。作為基層海洋行政主管部門，在思想上對此要有充分的認(rèn)識，樹立執(zhí)政為民的意識，從實(shí)踐 “三個代表”重要思想的高度正確處理管理部門與用海人的關(guān)系，部門經(jīng)濟(jì)效益與社會效益的關(guān)系，做到讓利于民；在方法上要實(shí)事求是，多走群眾路線、多搞調(diào)查研究，使各項(xiàng)優(yōu)惠政策和措施合乎實(shí)際，易為群眾接受，讓廣大漁民得到更大實(shí)惠。

　　二、對漁民養(yǎng)殖用海實(shí)行政策傾斜、給予適當(dāng)優(yōu)惠關(guān)鍵在于掌握一個“度”。國家對漁民養(yǎng)殖用海實(shí)行政策優(yōu)惠，體現(xiàn)了黨和政府對轉(zhuǎn)產(chǎn)漁民這一特殊弱勢群體的關(guān)懷，其目的不是為了保護(hù)后進(jìn)、保護(hù)落后，而是要通過在一定時期內(nèi)給予轉(zhuǎn)產(chǎn)漁民一定的扶持，使其在退捕轉(zhuǎn)養(yǎng)這一過程中的基本權(quán)益得到保障。優(yōu)惠過度損害國家利益，也不利于海水養(yǎng)殖業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展；反之則起不到應(yīng)有的扶持作用，專業(yè)漁民的利益得不到保障，不利于漁區(qū)社會穩(wěn)定。必須要在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，綜合考慮一切相關(guān)因素，才能科學(xué)把握優(yōu)惠的幅度。

　　三、對漁民養(yǎng)殖用海實(shí)行政策傾斜、給予適當(dāng)優(yōu)惠的同時，必須加強(qiáng)服務(wù)、加強(qiáng)指導(dǎo)。監(jiān)督指導(dǎo)各漁業(yè)村和集體經(jīng)濟(jì)合作組織按照公開、公平、公正的原則，將已確權(quán)海域承包給所屬村民從事養(yǎng)殖生產(chǎn)。要大力引導(dǎo)廣大漁民更新用海觀念、轉(zhuǎn)換經(jīng)營方式，開展聯(lián)戶養(yǎng)殖、參股養(yǎng)殖，擴(kuò)大養(yǎng)殖規(guī)模、優(yōu)化生產(chǎn)要素配置，調(diào)整養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新養(yǎng)殖模式，實(shí)行科學(xué)養(yǎng)殖，增產(chǎn)、增收、增效，這樣才能致富漁民、穩(wěn)定漁區(qū)。