稅收職能與作用

　　稅收職能是指稅收所具有的內(nèi)在功能，其具體表現(xiàn)則為稅收的作用。稅收作為政府的一種分配行為，在性質(zhì)上屬于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的分配范疇，因此，稅收的職能作用，也只能從稅收與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系中來考察。
　　一、稅收與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系
　　稅收實(shí)踐證明，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，稅收越重要。稅收與經(jīng)濟(jì)的緊密關(guān)系表現(xiàn)在兩個(gè)方面：經(jīng)濟(jì)決定稅收和稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)的反作用。
　　經(jīng)濟(jì)決定稅收，這是前提。經(jīng)濟(jì)是稅收得以存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的廣度和深度決定了稅收分配的范圍和程度，并從根本上決定新稅種的產(chǎn)生、發(fā)展和更替。商品生產(chǎn)、貿(mào)易的發(fā)展和繁榮，使商品課稅成為可能，而跨國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又促使稅收分配范圍的國(guó)際延伸，國(guó)際稅收也隨之產(chǎn)生和發(fā)展。不僅如此，不同稅種的構(gòu)成、不同稅制模式的選擇，也在很大程度上受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約。如今，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全球化趨勢(shì)日益加快，知識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，這些無疑都預(yù)示著稅制將隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而面臨新的創(chuàng)新和發(fā)展。
　　稅收依賴于經(jīng)濟(jì)，只是一個(gè)方面。從稅收研究角度講，更重要的還在于另一方面，即稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)具有反作用。隨著稅收分配的廣度和深度的增加，稅收職能也隨之拓展，稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響和作用也不斷擴(kuò)大。這主要表現(xiàn)在稅收的財(cái)政地位的不斷提高和稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控作用的日益加強(qiáng)。正因?yàn)槿绱?，稅收也隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而日益受到世界各國(guó)政府的重視。
　　二、稅收籌集國(guó)家財(cái)政收入的職能
　　籌集國(guó)家財(cái)政收入是稅收的首要職能，有的將其簡(jiǎn)稱為稅收的財(cái)政職能或財(cái)政收入職能。由于稅收分配是一種無償分配，稅收收入又具有及時(shí)、充裕、穩(wěn)定、可靠的特點(diǎn)，因此，稅收一直都是政府財(cái)政收入的主要來源。特別是在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中，絕大多數(shù)國(guó)家的財(cái)政收入的80%以上都是通過稅收籌集的。
　　稅收的財(cái)政職能決定了稅收在財(cái)政中的重要地位。稅收與財(cái)政同屬于分配范疇。雖然稅收是財(cái)政的一個(gè)有機(jī)組成部分，但它又具有相對(duì)的獨(dú)立性，在財(cái)政分配關(guān)系中具有獨(dú)特的地位。這種獨(dú)特的地位，不僅表現(xiàn)在稅收具有獨(dú)特的調(diào)控功能，而且稅收活動(dòng)對(duì)財(cái)政的意義重大。首先，稅收是財(cái)政最重要、最穩(wěn)定的收入來源。稅收分配具有無償性、固定性、強(qiáng)制性的特點(diǎn)，收入可靠穩(wěn)定，也無須像國(guó)債收入那樣還要償還。而多稅種、多稅目、多層次全方位的課稅制度，為廣泛地大量地聚集財(cái)政資金提供了條件；稅收的按年、按月、按旬、甚至按日征收，均勻入庫，也有利于財(cái)力調(diào)度，滿足日常財(cái)政支出。其次，稅收有利于規(guī)范、明確政府與企業(yè)之間的財(cái)政分配關(guān)系。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，稅收應(yīng)是政府參與企業(yè)利益分配的最根本最規(guī)范的分配方式。稅收分配，不僅有利于政企分開，而且也有利于企業(yè)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)。第三，多稅種多層次的稅源分布，有利于各級(jí)政府之間的財(cái)源分享，如今分稅制已成為世界通行的財(cái)政管理體制模式。
　　三、稅收宏觀調(diào)控的職能
　　稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)的反作用，反映了稅收所具有的調(diào)節(jié)功能，即通常所說的稅收調(diào)節(jié)職能。它使稅收成為政府宏觀調(diào)控的重要政策工具。
　　(一)稅收調(diào)控目標(biāo)
　　稅收作為政府調(diào)控手段之一，其調(diào)控目標(biāo)自然與政府的總體經(jīng)濟(jì)目標(biāo)相一致。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、穩(wěn)定物價(jià)、充分就業(yè)和國(guó)際收支平衡是傳統(tǒng)的四大宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控目標(biāo)，因此，它們也往往成為重要的稅收調(diào)控目標(biāo)。當(dāng)然，誠(chéng)如諸多宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)方面的論著所說的，這四大經(jīng)濟(jì)目標(biāo)之間是存在一定矛盾的，因此，同時(shí)實(shí)現(xiàn)四大目標(biāo)一般認(rèn)為是不現(xiàn)實(shí)的。實(shí)際上，在不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)環(huán)境不同，政府的調(diào)控目標(biāo)自然也有所側(cè)重，如在通貨膨脹嚴(yán)重的情況下，穩(wěn)定物價(jià)往往就成為主要的調(diào)控目標(biāo)，而在經(jīng)濟(jì)衰退的情況下，如何刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)則往往成為政府關(guān)注的焦點(diǎn)。因此，就稅收政策而言，其要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)在不同時(shí)期也是有所側(cè)重的。
　　上述四大經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，其提出的時(shí)間并不長(zhǎng)，是在凱恩斯主張政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)而出現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)上所謂的“凱恩斯革命”之后，但我們?cè)谶@里之所以說它們是“傳統(tǒng)”的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，是基于近年提出的“可持續(xù)發(fā)展”目標(biāo)而言的。上述經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是建立在以國(guó)民生產(chǎn)總值為主要考核指標(biāo)的工業(yè)發(fā)展觀的基礎(chǔ)之上的。這種發(fā)展觀存在一個(gè)重要缺陷，即其所指的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)沒有考慮環(huán)境成本。隨著環(huán)境污染和生態(tài)破壞的日益嚴(yán)重，環(huán)境問題已越來越受到人們的重視?！翱沙掷m(xù)發(fā)展”觀的提出，正是對(duì)原來狹隘的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的一種校正。也就是說，我們的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)不應(yīng)再局限于以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心，而應(yīng)提高到以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為核心。因此，可持續(xù)發(fā)展就應(yīng)成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)政策的最高目標(biāo)。而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵是保護(hù)環(huán)境，促使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，這又在根本上有賴于先進(jìn)技術(shù)的開發(fā)與運(yùn)用。因此，可持續(xù)發(fā)展以及由此而需要強(qiáng)調(diào)的環(huán)境保護(hù)和促進(jìn)科技進(jìn)步，就成為了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)政策因而也是稅收政策的新目標(biāo)。
　　此外，調(diào)節(jié)收入分配和協(xié)調(diào)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，也是稅收調(diào)控的重要目標(biāo)。至于通過涉外稅收政策鼓勵(lì)吸引、利用外資，也通常是各國(guó)特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中國(guó)家所追求的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)之一。
　　(二)稅收調(diào)控手段
　　為實(shí)現(xiàn)調(diào)控目標(biāo)而可供利用的稅收手段很多，但從原則上說，不外乎兩種：增稅和減稅。而具體的增稅、減稅措施則五花八門：開征新稅、擴(kuò)大征收范圍、提高稅率、減少優(yōu)惠等等都能起到增稅的效果；而稅種停征、提高起征點(diǎn)或免征額、調(diào)低稅率及實(shí)行各種各樣的稅收優(yōu)惠等等都具有減稅作用。
　　無論是增稅還是減稅，都是一個(gè)相對(duì)概念，具體可以通過稅負(fù)這一量化指標(biāo)來衡量：稅負(fù)提高，則增稅；稅負(fù)下降，則減稅。稅收總量政策通過宏觀稅負(fù)的增減變化來反映，稅收的結(jié)構(gòu)政策則通過稅負(fù)的區(qū)別對(duì)待來實(shí)現(xiàn)。
　　(三)稅收調(diào)控機(jī)理
　　調(diào)控政策之所以能起作用，是因?yàn)檎呤侄闻c政策目標(biāo)之間存在內(nèi)在的必然的聯(lián)系。這種聯(lián)系的實(shí)現(xiàn)過程就是通常所謂的傳導(dǎo)機(jī)制。稅收調(diào)控手段——增稅或減稅，與各種稅收調(diào)控目標(biāo)之間也存在內(nèi)在的必然的聯(lián)系。簡(jiǎn)言之，增稅，在總量上具有緊縮效應(yīng)，在結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為抑制性調(diào)節(jié)；減稅，在總量上具有擴(kuò)張效應(yīng)，在結(jié)構(gòu)上則表現(xiàn)為鼓勵(lì)性調(diào)節(jié)。稅收之所以具有這種內(nèi)在作用，是因?yàn)椋旱谝?，政府的?chǔ)蓄、消費(fèi)傾向與企業(yè)、個(gè)人的不同，因此，稅款從企業(yè)、個(gè)人手中轉(zhuǎn)向政府，勢(shì)必影響社會(huì)的總儲(chǔ)蓄、總消費(fèi)水平，從而影響社會(huì)總供求水平。第二，稅收影響納稅人的切身利益，增稅使納稅人稅后可支配收入減少，減稅則意味著稅后可支配收入的相對(duì)增加。因此，增稅和減稅所引起的稅收成本的增減(對(duì)投資而言，無論是間接稅還是直接稅，稅收實(shí)質(zhì)上都是投資成本的一部分；就消費(fèi)而言，無論是價(jià)內(nèi)稅還是價(jià)外稅，稅收都是消費(fèi)者承擔(dān)的價(jià)格的一部分)，勢(shì)必直接影響納稅人的投資或消費(fèi)行為。第三，稅收調(diào)控政策本身具有示范和引導(dǎo)效應(yīng)，政府采取增稅措施來實(shí)施調(diào)控，表明政府在總量上欲實(shí)行緊縮政策，或在結(jié)構(gòu)上實(shí)施限制性政策，從而引導(dǎo)企業(yè)和居民的投資和消費(fèi)行為。特別是在對(duì)外開放、吸引外資的起步階段，涉外稅收政策的示范作用更為明顯；涉外稅收優(yōu)惠往往成了實(shí)行對(duì)外開放，鼓勵(lì)外資引進(jìn)的象征。第四，在宏觀稅負(fù)不變的情況下，對(duì)某一方面開征新稅或增稅，意味著可以相應(yīng)降低其他方面的稅負(fù)；反之，對(duì)某一方面停征稅收或減稅，則其他方面需負(fù)擔(dān)更多的稅收。因此，利用稅收可以有效地校正經(jīng)濟(jì)的外部性問題，即通過征稅(或增稅)可以使外部成本內(nèi)在化，如對(duì)污染征收污染稅可以增加排污成本；通過稅收優(yōu)惠可以使外部性效益內(nèi)在化，譬如對(duì)植樹造林方面的稅收鼓勵(lì)，與正常稅負(fù)相比，就相當(dāng)于得到一筆補(bǔ)貼而增加收益。從中也可以說明，稅收政策對(duì)環(huán)境保護(hù)，進(jìn)而對(duì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)都具有重要意義。
　　(四)稅收的調(diào)控作用
　　經(jīng)濟(jì)決定稅收，稅收又反作用于經(jīng)濟(jì)。正是由于與經(jīng)濟(jì)之間存在著內(nèi)在的必然的聯(lián)系，稅收才談得上反作用于經(jīng)濟(jì)。但這種反作用并不是被動(dòng)的、消極的。只有認(rèn)識(shí)、掌握了稅收與經(jīng)濟(jì)之間的內(nèi)在規(guī)律，認(rèn)清了稅收調(diào)控的作用機(jī)理，才完全可以運(yùn)用稅收手段來調(diào)控經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)預(yù)定的政策目標(biāo)。
　　現(xiàn)在，稅收具有調(diào)控作用，已基本為人們所共識(shí)，稅收也已成為政府的重要調(diào)控工具。但對(duì)稅收調(diào)控的作用范圍還存在著不同的認(rèn)識(shí)。其中一種比較有代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為，稅收調(diào)控的范圍只局限于“市場(chǎng)失效”領(lǐng)域，在市場(chǎng)機(jī)制能夠有效運(yùn)作的領(lǐng)域則無須稅收調(diào)控的存在。但實(shí)際上，稅收調(diào)控不僅在市場(chǎng)配置資源失效的領(lǐng)域發(fā)生作用，而且在市場(chǎng)能正常進(jìn)行資源配置的領(lǐng)域也可以發(fā)揮作用。那么，具體如何確認(rèn)稅收的調(diào)控范圍呢?也就是說，究竟在什么情況下應(yīng)由市場(chǎng)來配置資源，在什么情況下則需通過稅收調(diào)控來引導(dǎo)資源的配置?在市場(chǎng)不能有效配置資源的領(lǐng)域，即在市場(chǎng)失效的情況下，需要稅收調(diào)控發(fā)揮作用并不難理解，問題在于市場(chǎng)能正常配置資源的領(lǐng)域，是否需要稅收調(diào)控。從理論上說，選擇配置資源的方式，從根本上取決于資源配置的效果和配置成本的比較。在市場(chǎng)失效領(lǐng)域，市場(chǎng)配置資源往往效果不佳，因此需要政府調(diào)控；而在市場(chǎng)能正常配置資源的領(lǐng)域，通過市場(chǎng)配置資源和通過政府調(diào)控配置資源，在理論上都可以達(dá)到良好的效果。因此，問題在于資源的配置成本。市場(chǎng)配置資源是存在成本的，它就是市場(chǎng)交易費(fèi)用；同樣，政府調(diào)控，包括稅收調(diào)控也存在成本。因此，資源配置方式的選擇，或者說，政府調(diào)控范圍的確定，在理論上取決于資源配置所取得的效果和耗費(fèi)的成本的相互比較。但在現(xiàn)實(shí)中，稅收中性與稅收調(diào)控的關(guān)系遠(yuǎn)沒有理論上所講的那么簡(jiǎn)單。因?yàn)?，從理論上說，稅收中性和稅收調(diào)控，都是圍繞更有效地配置資源，以使經(jīng)濟(jì)效率最高。但現(xiàn)實(shí)情況錯(cuò)綜復(fù)雜，評(píng)價(jià)某一稅收調(diào)控措施對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所起的作用是相當(dāng)困難的，換句話說，對(duì)不采取調(diào)控措施所出現(xiàn)的情況很難作出估計(jì)。反之也一樣。也許，正由于這種復(fù)雜性，才沒有使調(diào)控成為一種簡(jiǎn)單的機(jī)械控制，相反使稅收調(diào)控體現(xiàn)出較大的彈性和藝術(shù)性。
　　通常，根據(jù)稅收調(diào)控所涉及的范圍的不同，稅收調(diào)控政策可分為總量政策和結(jié)構(gòu)政策。稅收總量政策旨在通過調(diào)節(jié)宏觀稅負(fù)來影響宏觀經(jīng)濟(jì)總量，這類政策通常有：高(重)稅政策、低(輕)稅政策；增稅政策、減稅政策；擴(kuò)張性稅收政策、緊縮性稅收政策、中性稅收政策等。稅收結(jié)構(gòu)政策則是通過有條件的稅負(fù)差別對(duì)待來影響經(jīng)濟(jì)，以實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，這類政策主要通過不同的稅收優(yōu)惠政策來實(shí)現(xiàn)。不過，稅收總量政策與稅收結(jié)構(gòu)政策所產(chǎn)生的調(diào)控作用是不同的。稅收總量政策的調(diào)控作用主要體現(xiàn)在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面：當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過快、過熱，出現(xiàn)通貨膨脹時(shí)，通過提高宏觀稅負(fù)，實(shí)施緊縮型稅收政策，以控制物價(jià)上漲水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長(zhǎng)；反之，當(dāng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退；失業(yè)率過高時(shí)，通過各種減稅措施實(shí)施擴(kuò)張性稅收政策，以刺激經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，擴(kuò)大就業(yè)。稅收政策的穩(wěn)定作用，一方面表現(xiàn)在稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)具有內(nèi)在穩(wěn)定器的作用。由于累進(jìn)稅率等因素的存在，當(dāng)經(jīng)濟(jì)高漲時(shí)，實(shí)際稅負(fù)會(huì)自動(dòng)上升，從而產(chǎn)生緊縮的效果；當(dāng)經(jīng)濟(jì)低落時(shí)，則稅負(fù)會(huì)相應(yīng)下降，產(chǎn)生擴(kuò)張性效果。另一方面，政府通過相機(jī)抉擇，在經(jīng)濟(jì)高漲時(shí)主動(dòng)采取緊縮性稅收政策，在經(jīng)濟(jì)低落時(shí)，采取擴(kuò)張性政策，以此來調(diào)節(jié)社會(huì)總供求水平，熨平經(jīng)濟(jì)的周期性波動(dòng)，使經(jīng)濟(jì)處于相對(duì)穩(wěn)定的增長(zhǎng)狀態(tài)。
　　此外，在經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展迅速的今天，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展深受國(guó)際市場(chǎng)的影響，特別是一年多來的亞洲金融危機(jī)波及世界各地，影響深遠(yuǎn)，因此，如何避免國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)遭受國(guó)際市場(chǎng)的震蕩，以保證開放型經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展是現(xiàn)代政府宏觀管理所面臨的重要課題。而稅收調(diào)控在這方面也具有穩(wěn)定作用；一國(guó)的總體稅負(fù)水平不僅影響其產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力(因?yàn)槎愂粘杀臼钱a(chǎn)品成本的重要組成部分)，同時(shí)是資本流動(dòng)的重要因素；而關(guān)稅政策和出口退稅政策對(duì)進(jìn)出口貿(mào)易產(chǎn)生直接影響。因此，有效的稅收政策無疑有利于國(guó)際收支平衡，有利于金融市場(chǎng)穩(wěn)定。
　　總之，總量政策的作用具有全面性、整體性，因而影響面大，而稅收結(jié)構(gòu)政策的作用相對(duì)而言，則呈現(xiàn)出局部性、多樣性的特點(diǎn)。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)的總量平衡，也需要以結(jié)構(gòu)平衡為前提，因此，稅收結(jié)構(gòu)政策也間接地影響總量目標(biāo)。稅收結(jié)構(gòu)政策的局部性是由其調(diào)控對(duì)象的局部性決定的。同時(shí)，調(diào)控對(duì)象的局部性決定了其調(diào)控對(duì)象的復(fù)雜性，因而使結(jié)構(gòu)政策的作用呈現(xiàn)多樣性：可以通過稅收優(yōu)惠，促進(jìn)科技進(jìn)步，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化；稅收可以調(diào)節(jié)級(jí)差收入，為企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造條件；稅收可以調(diào)節(jié)個(gè)人收入分配，實(shí)現(xiàn)社會(huì)分配公平；稅收可以引導(dǎo)資源的地區(qū)間流動(dòng)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展；稅收還可以校正經(jīng)濟(jì)的外部性問題，有利于環(huán)境保護(hù)，有利于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展；等等。
　　(五)稅收調(diào)控的局限性
　　稅收具有較強(qiáng)的調(diào)控功能，但稅收不是萬能的，稅收調(diào)控不僅受到諸多外部條件的影響，而且其本身也存在局限性。這種內(nèi)在局限性主要表現(xiàn)在：
　　1.稅收成本是投資成本的重要組成部分，因此，稅收是投資決策時(shí)所要考慮的重要因素。而稅收調(diào)控是通過具體的稅收法律、法規(guī)體現(xiàn)出來的，法律、法規(guī)有其內(nèi)在的穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性，這決定了稅收調(diào)控政策不宜(也不易)多變，應(yīng)具有相對(duì)的穩(wěn)定性，因此，一般只適合于中長(zhǎng)期的調(diào)節(jié)，而不宜用于短期調(diào)節(jié)和臨時(shí)調(diào)節(jié)。
　　2.稅收調(diào)控空間有限。稅收調(diào)控由于受納稅人的承受能力和政府的財(cái)政能力的雙重制約，因此，現(xiàn)實(shí)中增稅或減稅的政策出臺(tái)都須慎重考慮。
　　3.稅收調(diào)控在操作上的制約。一般來說，稅收調(diào)控政策的干預(yù)性越強(qiáng)，其調(diào)控內(nèi)容和調(diào)控過程也越復(fù)雜，其所帶來的負(fù)效應(yīng)也越大，其直接操作成本往往也隨之激劇增加。
　　稅收調(diào)控的局限性決定了稅收政策的運(yùn)用還需要與其他宏觀經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行有機(jī)地配合。